КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А
про закриття провадження у справі
16 червня 2026 року м. Київ справа №320/48957/25
Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Дудіна С.О., розглянувши адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Аркада-Житлосервіс» до Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві про визнання протиправними дій, визнання протиправним акта,
в с т а н о в и в:
До Київського окружного адміністративного суду звернулося Товариство з обмеженою відповідальністю «Аркада-Житлосервіс» з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві, в якому просить суд:
- визнати протиправними дії посадових осіб ГУ Держпродспоживслужби у м. Києві, що полягали у складанні акту перевірки №2220-1 від 04.09.2025 із зазначенням у ньому висновку про «недопущення та створення перешкоди посадовим особам органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу державного нагляду (контролю)»;
- визнати акт №2220-1 від 04.09.2025 протиправним і таким, що не створює правових наслідків для ТОВ «Аркада-Житлосервіс».
В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що ним було забезпечено доступ для здійснення державного нагляду 03.09.2025 з 10:00 до 12:00 год. Проте, в означений час посадові особи відповідача не з`явились, а тому такі дії відповідача не можуть свідчити про ненадання ТОВ «Аркада-Житлосервіс» документів до перевірки. Позивач також стверджує, що ним були надані всі витребувані документи у складі письмової відповіді на прохання контролюючого органу, які також направлені на адресу електронної пошти ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві 03.09.2025. Проте, відповідачем було складено акт 04.09.2025, в якому зроблено висновок про недопуск посадових осіб ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві до здійснення державного нагляду та про ненадання документів до перевірки, чим створено перешкоди для проведення перевірки.
Позивач стверджує про відсутність як юридичних, так і фактичних підстав вважати, що ним були створені перешкоди для проведення перевірки з огляду на зазначені вище обставини.
Означені обставини слугували підставою для звернення до суду з цим позовом.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 06.10.2025 відкрито провадження в адміністративній справі та вирішено здійснити розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін.
Відповідач, заперечуючи проти задоволення позовних вимог, зазначив, що ним здійснювались неодноразові спроби провести позаплановий захід державного нагляду (контролю) ТОВ «Аркада-Житлосервіс». Проте, у зв`язку з відсутністю директора означений захід здійснити не вдалося, починаючи з березня 2025 року. 02.09.2025 з 9:20 год. до 13:00 год. тривала повітряна тривога, спеціалісти Головного управління, не нехтуючи власною безпекою, перебували в укритті до її закінчення. Одразу після закінчення повітряної тривоги, спеціалісти Головного управління близько 13:30 год. прибули до ТОВ «Аркада-Житлосервіс». Спеціаліст Головного управління в телефонному режимі зв`язалася з начальником юридичного відділу Добжанською Л.В., з якою узгодили новий час зустрічі, а саме на 03.09.2025 року о 10.30 год. Спеціалісти Головного управління втретє прибули на адресу ТОВ «АркадаЖитлосервіс», де заступника директора ОСОБА_1 та начальника юридичного відділу Добжанською Л.В. ознайомлено з направленням та зі змістом звернень громадянина. Однак усі запитувані листом Головного управління за вих. від 27.08.2025 документи та інформація для повного та всебічного розгляду звернення гр. ОСОБА_2 надані не були. У зв`язку з вище викладеним, Головним управлінням складено спірний акт від 04.09.2025 року №2220-1.
Відповідач повідомив, що на момент подання відзиву на позовну заяву не надходило відповіді на лист Головного управління, а тому постанова про накладення штрафу ще не виносилася.
Також відповідач наголосив на тому, що акт перевірки є носієм доказової інформації, в якому зафіксовано, що ТОВ «Аркада-Житлосервіс» не допущено та створено перешкоди посадовим особам органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу державного нагляду (контролю).
Від позивача надійшло клопотання про розгляд справи у судовому засіданні з викликом сторін, мотивоване тим, що наявні докази, які потребують безпосереднього дослідження судом, зокрема відеозапис перевірки, наданий самим відповідачем, який спростовує його доводи щодо недопуску, позивач вважає за необхідне провести розгляд справи з безпосередньою участю сторін.
Розглянувши означене клопотання, суд зазначає таке.
Відповідно до частини п`ятої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.
Тобто, за загальним правилом, відкриті у спрощеному позовному провадженні справи розглядаються судом без виклику сторін за наявними у справі матеріалами. Однак суд за власною ініціативою або за клопотанням сторони може призначити судове засідання за наявності достатніх для цього обґрунтованих підстав.
Відповідно до частини шостої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України суд може відмовити в задоволенні клопотання сторони про розгляд справи в судовому засіданні з повідомленням сторін:
1) у випадках, визначених статтею 263 цього Кодексу;
2) якщо характер спірних правовідносин та предмет доказування у справі незначної складності не вимагають проведення судового засідання з повідомленням сторін для повного та всебічного встановлення обставин справи.
Згідно з частиною сьомою статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України клопотання про розгляд справи у судовому засіданні з повідомленням сторін відповідач має подати в строк для подання відзиву, а позивач - разом з позовом або не пізніше п`яти днів з дня отримання відзиву.
Обґрунтовуючи подане клопотання, позивач зазначає, що наявні докази, які потребують безпосереднього дослідження судом, зокрема відеозапис перевірки, наданий самим відповідачем, який спростовує його доводи щодо недопуску, позивач вважає за необхідне провести розгляд справи з безпосередньою участю сторін.
Водночас суд зауважує, що позивачем у поданому клопотанні не зазначено, які саме обставини мають бути з`ясовані виключно у судовому засіданні і чому такі питання не можуть бути з`ясовані у порядку письмового провадження, зокрема шляхом надання оцінки відповідним доводам контролюючого органу, викладеним у відзиві на позовну заяву.
Суд наголошує, що лише посилання на наявність у учасника процесу бажання щодо здійснення розгляду справи у судовому засіданні не є достатньою підставою для задоволення відповідного клопотання, оскільки характер спірних правовідносин та предмет доказування у справі незначної складності не вимагають проведення судового засідання з повідомленням сторін для повного та всебічного встановлення обставин справи. У протилежному випадку суди б мусили розглядати в обов`язковому порядку у судових засіданнях усі справи, в яких учасником процесу повідомлено про особливу важливість для нього такої справи, що зводило б нанівець власну оцінку судом обставин справи через призму необхідності чи доцільності проведення судового засідання. В умовах надмірного навантаження судів справами такий алгоритм дій явно б не сприяв процесуальній економії. З огляду на наведене, на переконання суду, судове засідання у справах незначної складності, які розглядаються за правилами спрощеного позовного провадження, доцільно призначати та проводити у тому випадку, коли обставини справи та наявні у ній матеріали не дають у сукупності суду можливості надати правову оцінку спірним правовідносинам та вирішити спір без застосування тих процесуальних інструментів, вжиття яких можливо лише у судовому засіданні (наприклад, допит свідків, виклик спеціаліста, перекладача, проведення виїзного судового засідання тощо). Якщо ж вчинення таких процесуальних дій не є обов`язковим для розгляду та вирішення справи, судове засідання може не проводитися. Обставини даної справи, на переконання суду, не потребують обов`язкового проведення судового засідання для встановлення об`єктивної істини, а повний та всебічний розгляд справи, а також принцип змагальності процесу, про які вказує позивач, є загальною процесуальною вимогою для кожного судового провадження, незалежно від того, проводиться судове засідання у справі чи ні. Крім того, суд зауважує, що розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без проведення судового засідання не позбавляє учасника процесу можливості надати будь-які докази чи письмові документи чи надати пояснення, виклавши їх у письмовій формі.
Також суд зауважує, що практика Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) з питань гарантій публічного характеру провадження у судових органах в контексті пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), свідчить про те, що публічний розгляд справи може бути виправданим не у кожному випадку (рішення від 8 грудня 1983 року у справі Ахеп v. Germany, заява №8273/78, рішення від 25.04.2002 року, заява №64336/01). Так, y випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права, то розгляд письмових заяв, на думку ЄСПЛ, є доцільнішим, ніж усні слухання, і розгляд справи на основі письмових доказів є достатнім. Заявник (не в одній із зазначених справ) не надав переконливих доказів на користь того, що для забезпечення справедливого судового розгляду після обміну письмовими заявами необхідно було провести також усні слухання. Зрештою, у певних випадках влада має право брати до уваги міркування ефективності й економії. Зокрема, коли фактичні обставини не є предметом спору, а питання права не становлять особливої складності, та обставина, що відкритий розгляд не проводився, не є порушенням вимоги пункту 1 статті 6 Конвенції про проведення публічного розгляду справи.
Крім цього, у рішенні Європейського суду з прав людини від 23.11.2006 (скарга 73053/01 CASE OF JUSSILA v. FINLAND, суд вказав на те, що: «Європейський Суд не сумнівається в тому, що письмове провадження у справі часто може виявитись більш ефективним, ніж усний розгляд, для перевірки та забезпечення того, що платник податків надав точний звіт про свій майновий стан, підкріплений всіма необхідними документами. Суд не вважає переконливим довід заявника, що в ході розгляду цієї справи виникли міркування щодо достовірності, які потребували надання пояснень в усній формі.... та приймає довід держави-відповідача, що будь - які питання факту та питання права в цій справі могли бути належним чином розглянуті та вирішені на підставі матеріалів, наданих у письмовому вигляді. ... Оскільки заявнику була надана повна можливість наводити свої доводи у письмовому вигляді та надавати коментарі щодо відомостей, які надходили від податкових органів, Суд дійшов висновку, що вимоги справедливого судочинства були дотримані...».
З урахуванням викладеного, суд зазначає, що характер спірних правовідносин та предмет доказування у справі незначної складності не вимагає проведення судового засідання, а лише бажання учасника процесу усно викласти під час проведення судового засідання свої аргументи, які можуть бути висловлені письмово, не зумовлює необхідність проведення судового засідання.
Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення клопотання позивача про розгляд справи з повідомленням (викликом) сторін.
Дослідивши матеріали справи, суд дійшов висновку про необхідність закриття провадження у справі, з огляду на таке.
Ключовим у цій справі є питанням чи підлягають оскарженню в судовому порядку дії відповідача щодо складання акта перевірки, а також чи підлягає оскарженню такий акт перевірки.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з такого.
Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:
- визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
- визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
- визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;
- визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;
- встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;
- прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина друга статті 5 КАС України).
Разом з цим обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.
Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Водночас певні судження контролюючого органу про певні факти є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, в основу яких покладені згадувані висновки акта.
Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 20.03.2025 у справі №520/36229/23.
Велика Палата Верховного Суду розглядала справу щодо оскарження акта перевірки, проведеної з питань дотримання вимог земельного законодавства (постанова від 20.03.2019 у справі №810/5854/14). В означеній справі Велика Палата Верховного Суду дійшла наступних висновків:
«Як убачається зі змісту уніфікованої форми акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства, це документ, який фіксує факт проведення планових, позапланових перевірок дотримання вимог земельного законодавства і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства у сфері земельного законодавства та його дотримання.
Аналіз змісту спірних правовідносин дає підстави для висновку, що акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства не є правовим документом, який установлює відповідальність для позивача, та відповідно не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 17 КАС України. При цьому дії службової особи щодо складання такого акта та включення до нього певних висновків не породжують обов`язкових юридичних наслідків, що не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача.
Отже, оскаржувані позивачем дії інспектора та акт перевірки на момент звернення з цим позовом до суду не порушують прав, свобод або інтересів позивача, що на підставі наведених вище положень частини першої статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
При цьому Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що доводи позивача щодо протиправності дій інспектора зі складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства та помилковості (необ`єктивності) висновків, що містяться в такому акті, можуть бути перевірені адміністративним судом у разі звернення особи з позовом про визнання протиправним і скасування рішення посадової особи Інспекції, яким порушено права, свободи або законні інтереси позивача, прийнятого за результатами проведеної перевірки.».
У постанові від 08.09.2021 у справі №816/228/17 Велика Палата Верховного Суду сформувала правовий висновок, згідно з яким неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки. Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що такий спір не підлягає розгляду як за правилами адміністративного судочинства так і взагалі не підлягає судовому розгляду.
На переконання суду, така правова позиція є застосовною до справи, що розглядається, оскільки в межах цієї справи предметом оскарження є лише дії відповідача щодо складання акта від 04.09.2025 №2220-1, складеного за результатами проведеного планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері захисту прав споживачів, а також оскаржується правомірність такого акта.
В свою чергу, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинені ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.
Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язків характер.
В свою чергу, висновки, викладені у акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Водночас певні судження контролюючого органу про певні факти є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.
Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 03.11.2020 у справі №814/162/16.
Акт перевірки - це документ, в якому зафіксовано факти та оціночні судження осіб, що її проводили, тому до акта можуть пред`являтися лише ті вимоги, що стосуються, доказів. Оцінка акта перевірки, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.
Отже, акт перевірки є лише службовим документом, що фіксує проведення перевірки та висновки контролюючого органу щодо наявності чи відсутності порушень вимог законодавства, тобто такий акт та дії посадових осіб контролюючого органу зі складання цього акта не створюють правових наслідків, не породжують, не змінюють та не звужують права особи, не встановлюють для неї додаткових обов`язків та не покладають відповідальність, а тому не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 5 КАС України, яке може бути оскаржено до адміністративного суду.
При цьому, суд зазначає, що висновки, викладені в акті перевірки, є відображенням дій посадових осіб контролюючого органу і самі собою не породжують правових наслідків для позивача та відповідно такий акт, дії по його складанню та висновки у ньому не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача або настання негативних наслідків, не порушують його прав, свобод або інтересів, що, унеможливлює розгляд вимог про визнання протиправними та скасування таких у порядку адміністративного судочинства.
«Спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Зазначена правова позиція викладена, зокрема у постановах Великої Палати Верховного Суду від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), Верховного Суду від 13.04.2021 у справі №640/19671/18, від 16.09.2021 у справі №640/20588/18, від 06.12.2022 у справі №804/8776/15, від 16.08.2024 у справі №640/12981/21.
За таких обставин, враховуючи наведені вище правові позиції Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, суд дійшов висновку, що оскаржувані дії відповідача щодо складання акта перевірки, як і оскарження самого акта, не порушують прав, свобод або інтересів позивача, що в силу положень частини першої статті 5 КАС України, що, в свою чергу, унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
Подібні правові висновки викладені Верховним Судом у постановах від 24.06.2022 у справі №826/10383/16, від 18.10.2022 у справі №808/890/17, від 03.10.2024 у справі №520/26475/21.
Пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі по тексту - КАС України) передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За вказаних обставин, суд дійшов висновку про необхідність закриття провадження у справі.
Згідно з частиною другою статті 239 Кодексу адміністративного судочинства України у разі закриття провадження у справі повторне звернення до суду зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається.
Керуючись статтями 238, 243, 248, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
у х в а л и в:
Відмовити у задоволенні клопотання позивача про розгляд справи у судовому засіданні з викликом сторін.
Закрити провадження в адміністративній справі.
Копію ухвали суду надіслати (вручити, надати) учасникам справи (їх представникам).
Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або у судовому засіданні у разі неявки учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання.
Апеляційна скарга на ухвалу суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо у судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного ухвали.
Суддя Дудін С.О.