ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/14397/25 суддя першої інстанції: Василь ГАВРИЛЮК
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 червня 2026 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі: судді-доповідача Воловика С.В., суддів Кравченка Є.Д., Осіпової О.О., розглянувши у письмовому провадженні в приміщенні суду в місті Києві апеляційну скаргу Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 05.03.2026 у справі № 580/14397/25 за позовом заступника керівника Уманської окружної прокуратури Черкаської області до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
В С Т А Н О В И В:
Заступник керівника Уманської окружної прокуратури Черкаської області (далі - позивач, прокурор) звернувся з позовною заявою до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (далі - апелянт, відповідач, Управління), в інтересах держави, у якій просив суд:
визнати протиправною бездіяльність Управління щодо невиконання вимог чинного законодавства України із забезпечення складання облікової документації на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини - «Водонапірна башта 1891 року, вул. Зінчук, село Поташ Уманського району» та неподання до Міністерства культури та стратегічних комунікацій України пропозицій про занесення вказаного об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;
зобов`язати Управління вчинити дії, спрямовані на забезпечення складання облікової документації на об`єкт культурної спадщини - «Водонапірна башта 1891 року, вул. Зінчук, село Поташ Уманського району»;
зобов`язати Управління вчинити дії, спрямовані на забезпечення подання пропозицій до Міністерства культури та стратегічних комунікацій України про занесення об`єкт культурної спадщини - «Водонапірна башта 1891 року, вул. Зінчук, село Поташ Уманського району» до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 05.03.2026 позовну заяву задоволено повністю, оскаржувану бездіяльність визнано протиправною, відповідача зобов`язано вчинити дії, спрямовані на забезпечення складання облікової документації на об`єкт культурної спадщини - «Водонапірна башта 1891 року, вул. Зінчук, село Поташ Уманського району» та на забезпечення подання пропозицій до Міністерства культури та стратегічних комунікацій України про занесення згаданого об`єкта до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням, Управління звернулось з апеляційною скаргою, у якій вказує на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, у зв`язку з чим просить апеляційний суд скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, відповідач зазначає про те, що висновок суду першої інстанції, за яким сама лише відсутність облікової документації автоматично свідчить про протиправну бездіяльність Управління, є помилковим, оскільки жодна норма Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 № 158 (далі - Порядок № 158), не встановлює монополії Управління на технічне виготовлення такої документації та не позбавляє інших суб`єктів - власників, користувачів, громадських організацій, наукових установ - права її замовляти чи виготовляти. На переконання апелянта, роль Управління має організаційно-координаційний, а не виконавчий характер, а тому ототожнення обов`язку «забезпечити складання» з обов`язком особисто виготовити документацію є неправильним застосуванням норм матеріального права.
Крім того, апелянт посилається на те, що обов`язок виконувати функції замовника контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію об`єктів культурної спадщини покладений пунктом 15 частини 2 статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-III) та пунктом 2.1 розділу II Порядку № 158 на районні державні адміністрації та виконавчі органи сільської, селищної, міської ради, а не на Управління. Апелянт також зазначає, що обов`язок подати пропозиції до Міністерства культури та стратегічних комунікацій України є похідним від наявності облікової документації, а тому, доки така документація не виготовлена, Управління об`єктивно не може його виконати, і за відсутності чіткого порушення обов`язку, «вакууму захисту» та неспроможності уповноваженого органу прокурор не мав правових підстав для звернення до суду.
Ухвалою апеляційного суду від 14.04.2026 відкрито апеляційне провадження, встановлено строк для подання відзиву, витребувано справу із Черкаського окружного адміністративного суду.
Не погоджуючись з апеляційною скаргою, Уманська окружна прокуратура у відзиві зазначила, що в усіх редакціях Порядку № 158 обов`язок забезпечити складання облікової документації покладено саме на уповноважений орган, яким є обласна державна адміністрація в особі профільного управління, а Порядок не визначає конкретного способу виконання цього обов`язку, однак визначає результат, якого має бути досягнуто у встановлений строк. Прокурор звернув увагу на те, що відповідач у скарзі жодним чином не довів і навіть не зазначив, яких саме заходів він вживав для виготовлення документації чи подання пропозицій протягом усього періоду з 2010 року, а обов`язок подати пропозиції до Міністерства культури та стратегічних комунікацій України нормативно закріплений саме за уповноваженим органом, а не за виконавчими органами сільських, селищних, міських рад.
Також, з посиланням на постанову Верховного Суду від 09.09.2025 у справі № 440/10514/23 прокурор зазначив, що невиконання уповноваженим органом обов`язку розробити облікову документацію є об`єктивною перешкодою для подальшого укладення охоронних договорів.
Щодо повноважень прокурора на звернення з позовом позивач зазначив, що цій справі наявні одночасно обидва елементи підстав представництва - порушення інтересів держави та відсутність іншого органу, здатного захистити це порушене право, оскільки саме уповноважений орган є джерелом порушення.
Крім того, прокурор звернув увагу на Рішення Конституційного Суду України від 03.12.2025 у справі № 3-28/2024 (59/24), яким визнано неконституційними окремі приписи частини 3, 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», які втрачають чинність лише з 01.01.2027 і не поширюються на правовідносини, що виникли під час їх чинності.
Ухвалою суду від 12.05.2026 розгляд апеляційної скарги Управління вирішено проводити у письмовому провадженні.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини та об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для вирішення апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів встановила наступне.
Наказом Служби охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації № 10/03-21 від 23.11.2010 об`єкт культурної спадщини - «Водонапірна башта 1891 року, вул. Зінчук, село Поташ Уманського району» включено до переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини за видом архітектури. Облікова документація на цей об`єкт, яка б відповідала вимогам Порядку № 158, станом на час розгляду справи не виготовлена, відповідне подання до Міністерства культури та стратегічних комунікацій України не направлялося, що підтверджується листами Управління № 02/01-05.01-10/888/02/01-05.01-10/29641 від 06.11.2025 та Міністерства культури та стратегічних комунікацій України № 06/113/10928-25 від 18.11.2025.
Зі змісту листа Управління від 06.11.2025 також встановлено, що облікова документація не виготовлялась у зв`язку з відсутністю бюджетних асигнувань; жодних інших заходів, спрямованих на виготовлення документації чи залучення до цього інших суб`єктів, відповідач не вживав.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 11.09.2025 у справі № 580/6932/25, Управління та КП «Комунальник-М» (власника водонапірної башти, 1891 року, що розташована за адресою: вул. Зінчук, с. Поташ Уманського району Черкаської області) зобов`язано протягом одного місяця з дня набрання рішенням законної сили укласти охоронний договір на об`єкт культурної спадщини.
Вказане рішення набрало законної сили 14.10.2025, проте станом на час розгляду цієї справи залишається невиконаним саме через відсутність облікової документації на об`єкт культурної спадщини водонапірну башту, 1891 року, що розташована за адресою: вул. Зінчук, с. Поташ Уманського району Черкаської області.
Перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального права й дотримання норм процесуального права, повноту встановлення фактичних обставин справи та їх правову оцінку в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає, що відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини як одного з головних елементів національних інтересів України з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, врегульовані Законом України «Про охорону культурної спадщини» № 1805-III від 08.06.2000 (далі - Закон № 1805-III)
Згідно з частиною першою статті 3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
Відповідно до пункту 1.2 Порядку № 158 уповноваженим органом є орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні (військові) адміністрації.
У спірних правовідносинах таким органом є Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації.
Пунктом 4.8 розділу IV Порядку № 158 визначено, що уповноважений орган зобов`язаний забезпечити складання облікової документації на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини у строк, що не перевищує трьох років з дати занесення об`єкта культурної спадщини до Переліку; аналогічний за змістом обов`язок установлювався пунктом 10 розділу II цього ж Порядку в редакції, чинній до 01.03.2024.
Відповідно до пункту 1.4 Порядку № 158 ініціаторами розгляду питань занесення об`єкта культурної спадщини місцевого значення до Реєстру є виключно уповноважений орган, Українське товариство охорони пам`яток історії та культури або інші громадські організації, статутні завдання яких передбачають охорону культурної спадщини.
Колегія суддів погоджується з тим, що жодна норма Порядку № 158 не вимагає від уповноваженого органу особисто, власними силами здійснювати технічні дії з виготовлення облікової документації, і не виключає залучення для цього інших суб`єктів.
Водночас обов`язок «забезпечити складання» документації за своєю правовою природою є обов`язком результату, що покладає на уповноважений орган активну роль - вжити організаційних, договірних чи фінансових заходів, необхідних для досягнення визначеного законом результату, незалежно від того, виконує він технічну роботу самостійно чи доручає її іншим особам.
У матеріалах справи відсутні будь-які докази того, що Управління протягом п`ятнадцяти років з моменту внесення об`єкта культурної спадщини водонапірної башти, 1891 року, що розташована за адресою: вул. Зінчук, с. Поташ Уманського району Черкаської області до Переліку вживало хоча б якісь заходи, спрямовані на досягнення цього результату: не встановлено фактів укладення договору на виготовлення документації, звернень до власника об`єкта, до сільської ради села Поташ, до наукових чи громадських установ, клопотань про виділення бюджетних коштів.
Єдине, на що посилається відповідач, - це відсутність бюджетних асигнувань, що за своєю суттю є визнанням бездіяльності, а не доказом вжиття заходів, оскільки відсутність фінансування не звільняє суб`єкта владних повноважень від виконання прямо встановленого законом обов`язку, а зобов`язує його вживати активних заходів для отримання необхідного фінансування.
Відтак, навіть за організаційно-координаційного характеру обов`язку Управління, цей обов`язок виявився невиконаним у будь-якому розумінні.
Колегія суддів відхиляє доводи апелянта про те, що пункт 15 частини 2 статті 6 Закону № 1805-III та пункт 2.1 розділу II Порядку № 158 покладають обов`язок щодо об`єкта культурної спадщини на районну державну адміністрацію чи виконавчий орган сільської ради села Поташ. Частина перша статті 6 Закону № 1805-III визначає повноваження саме обласних державних адміністрацій - подавати пропозиції центральному органу виконавчої влади про занесення об`єктів культурної спадщини до Реєстру, що кореспондує обов`язку, покладеному пунктом 1.2 Порядку № 158 на уповноважений орган.
Натомість пункт 15 частини 2 статті 6 Закону № 1805-III, на який посилається апелянт, стосується іншого рівня компетенції - власної функції районних державних адміністрацій та виконавчих органів сільських, селищних, міських рад як замовника окремих договірних робіт, і не передає цим органам повноваження ініціювати занесення об`єкта до Реєстру, оскільки серед ініціаторів, визначених пунктом 1.4 Порядку № 158, виконавчий орган сільської ради не значиться. Наявність паралельної компетенції органів місцевого самоврядування щодо технічного супроводу окремих заходів не звільняє обласний уповноважений орган від покладеного саме на нього обов`язку.
Щодо доводів про похідний характер обов`язку подати пропозиції до Міністерства культури та стратегічних комунікацій України від наявності облікової документації, колегія суддів зазначає, що ця обставина не спростовує протиправності бездіяльності Управління, а лише підтверджує її триваючий характер: оскільки саме невиконання Управлінням первинного обов`язку зі складання документації упродовж п`ятнадцяти років унеможливило своєчасне виконання похідного обов`язку. Обидва прояви бездіяльності перебувають у причинно-наслідковому зв`язку та обґрунтовано визнані судом першої інстанції протиправними в їх сукупності.
З приводу повноважень прокурора на звернення з позовом колегія суддів зазначає, що відповідно до частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
У спірних правовідносинах єдиним суб`єктом, до компетенції якого віднесено повноваження забезпечити складання облікової документації та подати пропозиції до Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, є саме відповідач - Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, яке об`єктивно не може одночасно бути позивачем у справі про визнання протиправною власної бездіяльності.
Також колегія суддів враховує посилання прокурора на Рішення Конституційного Суду України від 03.12.2025 у справі № 3-28/2024 (59/24), яким підвищено стандарт «виключності» представництва прокурором інтересів держави, однак зазначає, що цим самим Рішенням втрату чинності оскаржуваними приписами статті 23 Закону України «Про прокуратуру» відтерміновано до 01.01.2027, а позов у цій справі подано 30.12.2025, тобто до настання цієї дати.
При цьому навіть за підвищеного стандарту «виключності» висновок про наявність підстав для звернення прокурора не змінюється, оскільки Управління не лише не вживало заходів до усунення порушення, а й у апеляційній скарзі прямо заперечує саму наявність такого порушення з його боку, що додатково підтверджує відсутність іншого суб`єкта, здатного захистити порушений державний інтерес.
Частинами першою - третьою статті 242 КАС України встановлено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені у справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно зі статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини справи, всебічно і повно дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку, правильно застосував норми матеріального права та дотримався норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного рішення, що свідчить про необґрунтованість апеляційної скарги та відсутність підстав для її задоволення.
Керуючись статтями 308, 315, 316, 321, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 05.03.2026 у справі № 580/14397/25 за позовом заступника керівника Уманської окружної прокуратури Черкаської області до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії - залишити без задоволення.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 05.03.2026 у справі № 580/14397/25 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена в порядку, передбаченому статтями 328-329 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя-доповідач С.В. Воловик
Судді Є.Д. Кравченко
О.О. Осіпова