ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА
про повернення позовної заяви
Справа № 500/3678/26
29 червня 2026 року м.Тернопіль
Суддя Тернопільського окружного адміністративного суду Грицюк Р.П., розглянувши позовну заяву та додані до неї матеріали Тернопільської окружної прокуратури до Великогаївської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області про визнання протиправним та скасування рішення,
ВСТАНОВИВ:
До Тернопільського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Тернопільської окружної прокуратури до Великогаївської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області про визнання протиправним та скасування рішення Великогаївської сільської ради №1549 від 26.02.2026 "Про дозвіл на розроблення детальних планів території".
Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 15.06.2026 позовну заяву залишено без руху та надано позивачу строк для усунення недоліків позовної заяви протягом десяти днів з дня отримання копії ухвали суду шляхом подання заяви про поновлення строку звернення до суду, навести обгрунтування, доводи і мотиви порушення інтересів держави та необхідність їх захисту при зверненні до суду із цим позовом у розумінні визначених п. 3 ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" підстав для звернення до суду прокурором.
Позивачем 24.06.2026 подано до суду заяву про усунення недоліків позовної заяви, в якій причину пропуску строку звернення до суду вмотивовано отриманням 06.03.2026 депутатського звернення, з якого прокурор дізнався про порушення вимог закону, а також захистом інтересів держави, який полягає у "забезпеченні законності під час розпорядження землями комунальної вланості, дотриманні вимог земельного та містобудівного законодавства, а також недопущення ухвалення органами місцевого самоврядування рішень поза межами наданих законом повноважень".
Розглянувши надані позивачем документи на виконання вимог ухвали суду про залишення позовної заяви без руху та матеріали позовної заяви, суд зазначає наступне.
Відповідно до частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі КАС України) суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу.
Згідно із частиною 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).
Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив думку, що сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави.
Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у судовому провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін
З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
Внаслідок унесення змін до Конституції України Законом України „Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 2 червня 2016 року № 1401-VIII відбулося звуження конституційної функції прокуратури, передбаченої пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, порівняно з тією, яка була визначена в пункті 2 частини першої статті 121 Конституції України до конституційної реформи 2016 року. Таке звуження полягає, зокрема, у встановленні ознаки виключності для випадків здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді, що їх має бути визначено в законі.
Зокрема, Конституційний Суд у Рішенні від 03 грудня 2025 року року констатував, що словосполучення „у виключних випадках", яке міститься в пункті 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, вказує на його обмежувальний характер. Він не наділяє прокуратуру універсальними повноваженнями щодо представництва інтересів держави в суді та не встановлює для неї загальної чи альтернативної компетенції, а стосується представництва інтересів держави в суді лише у виняткових, нетипових за своєю юридичною природою обставинах.
Відповідно й припис „у виключних випадках і в порядку, що визначені законом", який міститься в пункті 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, серед іншого, означає, що хоча законодавець і має дискрецію щодо унормування в законах України випадків і порядку здійснення представництва прокуратурою інтересів держави в суді, однак обов`язковим є те, щоб такі випадки не лише установлювалися законом, а й були об`єктивно винятковими, чітко обмеженими, зведеними до мінімально необхідних, обумовленими особливими обставинами та сприймалися стороннім спостерігачем не як загальні правила, а саме як винятки.
Для того, щоб ці випадки не порушували конституційних меж відповідної функції прокуратури, їх перелік має бути чітким та вичерпним, а критерії/ознаки їх установлення прокурором та умови й порядок реалізації його повноважень у судовому провадженні мають бути детально внормовані законом.
Юридичне регулювання представництва прокурором інтересів держави в суді має чітко закріплювати його допоміжний (субсидіарний) характер, а також забезпечувати, щоб прокуратура, виконуючи цю функцію, не здійснювала функцій інших суб`єктів владних повноважень без наявності об`єктивних підстав. Суд наголосив, що законодавче регулювання має унеможливлювати свавілля прокурора в питаннях представництва інтересів держави в суді, його безпідставне втручання в діяльність інших суб`єктів владних повноважень та законну діяльність учасників правовідносин, а також будь-яку регламентацію таких дій прокурора лише підзаконними актами, зокрема наказами Генерального прокурора, оскільки це призведе до порушення конституційного балансу повноважень між органами державної влади та створить ризик необґрунтованого втручання в права і свободи різних суб`єктів, у повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункту 3 частини 2 статті 129 Конституції України).
Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII.
Відповідно до частини 3 статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор, як посадова особа державного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього наявні виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Відтак, представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державою здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
Так, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Водночас, суд звертає увагу, що перевірці права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляд питання щодо правомірності дій відповідача з приводу прийняття оскаржуваного рішення (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Такий правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 12 травня 2022 року у справі № 815/1476/18.
Ці висновки є релевантними і до справи, що розглядається.
Так, як слідує зі змісту позовної заяви, прокурор вказує, що чинним законодавством не визначено органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовом про скасування рішення органу місцевого самоврядування, а оскаржуване рішення сільської ради порушує інтереси держави, оскільки прийняте із порушенням Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" внаслідок недотримання кворуму депутатів під час голосування.
Разом з тим, суд зазначає, що оскаржуваним прокурором у цій справі рішенням Великогаївської сільської ради №1549 від 26.02.2026 (п. 1) відмовлено у наданні дозволу на розроблення детального плану забудови території ОСОБА_1 . Проте, ні у позовній заяві, ні у заяві на усунення її недоліків прокурор не зазначає у чому саме полягає необхідність захисту інтересів держави внаслідок необхідності визнання протиправним і скасування рішення у цій його частині. Не йдеться також у поданих прокурором заявах по суті справи про наявність підстав для представництва органами прокуратури інтересів ОСОБА_1 у силу положень ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".
Мотивуючи необхідність здійснення прокурором захисту інтересів держави у цій справі внаслідок прийняття за відсутності кворуму сільською радою оскаржуваного рішення №1549 від 26.02.2026 виключно у частині надання дозволу на розробку детального плану території ТОВ "Енерджі інжинірингова компанія", прокурор не наводить будь-яких доводів з приводу обгрунтування вибірковості в оскарженні у межах тримісячного строку звернення до суду виключно цього рішення №1549, адже як слідує із долученого прокурором протоколу 89 сесії сільської ради у аналогічний, на думку прокурора - протиправний, спосіб прийняті й інші рішення №1549 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється", №1550 "Про затвердження переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які підлягають продажу у власність на земельних торгах (у формі аукціону)", №1551 "Про затвердження звіту про експертну грошовову оцінку земельної ділянки комінальної власності", №1552 "Про поновлення договору оренди земельної ділянки", №1553 "Про надання згоди на прийняття у комунальну власність земельних ділянок", №1554 "Про дозвіл на складання технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості)", №1555 "Про затвердження протоколу про результати земельних торгів щодо продажу права оренди на земельну ділянку площею 0,7819 га несільськогосподарського призначення (для розміщення та експлуатації будівель і споруд автомобільного транспорту та дорожнього господарства)", №1556 "Про дозвіл на укладення договору оренди земельної ділянки" та інші.
Зазначаючи про необхідність захисту інтересів держави внаслідок порушення сільською радою містобудівного і земельного законодавства, прокурор не зазначає у чому саме конкретно полягають ці порушення і які вимоги закону у сфері планування і забудови територій, охорони і використання земель відповідачем порушено внаслідок прийняття відповідачем спірного рішення.
Вказуючи про наявність державного інтересу у цій справі з метою "забезпечення законності під час розпорядження землями комунальної власності, захисті прав територіальної громади", прокурор не навів жодного аргументу і не надав будь-яких доказів на підтвердження заподіяння чи можливого спричинення шкоди територіальній громаді внаслідок ухвалення оскаржуваного у цій справі рішення як-то протиправне вибуття земельної ділянки з комунальної чи державної власності, завдання матеріальних збитків, спричинення шкоди довкіллю тощо, що не може вважатися достатнім.
Отже, подаючи цей позов в інтересах держави, прокурор не довів необхідності здійснення захисту інтересів держави у цій справі, що надавало б йому право на звернення до суду в інтересах держави із цим позовом.
Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави у розумінні статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
Поряд з тим, відповідно до частини восьмої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Керуючись статтями 169, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
УХВАЛИВ:
Позовну заяву Тернопільської окружної прокуратури до Великогаївської сільської ради Тернопільського району Тернопільської області про визнання протиправним та скасування рішення повернути позивачу.
Копію ухвали про повернення позовної заяви надіслати особі, яка її подала, не пізніше наступного дня після її постановлення.
Відповідно до частини першої статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення.
Згідно із статтею 297 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційна скарга подається безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею.
Повний текст ухвали виготовлено і підписано 29 червня 2026 року.
Суддя Грицюк Р.П.