УХВАЛА
22 липня 2026 року
м. Київ
справа № 910/7314/23
провадження № 12-29гс26
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Пількова К. М.,
суддів Банаська О. О., Білоконь О. В., Булейко О. Л., Губської О. А., Ємця А. А., Короля В. В., Кравченка С. І., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартинюк Н. М., Погрібного С. О., Стрелець Т. Г., Ступак О. В., Тітова М. Ю., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.,
перевіривши наявність підстав для передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду справи
за касаційною скаргою заступника керівника Запорізької обласної прокуратури
на рішення Господарського суду міста Києва від 04.10.2023 (суддя Нечай О. В.)
та постанову Північного апеляційного господарського суду від 05.02.2024 (головуючий Сітайло Л. Г., судді Буравльов С. І., Шапран В. В.)
за позовом Бердянської окружної прокуратури Запорізької області (далі - Прокуратура) в інтересах держави в особі:
1) Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України (далі - Міністерство, позивач 1),
2) Східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області (далі - Держаудитслужба, позивач 2)
до 1) Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» в особі Бердянської філії Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» (адміністрація Бердянського морського порту; далі - ДП, відповідач 1),
2) Товариства з обмеженою відповідальністю «Ремонтно-будівельне управління «Промбудколія» (далі - Товариство, відповідач 2)
про визнання недійсними рішення, договору та стягнення коштів,
УСТАНОВИЛА:
1. Прокуратура в інтересах держави в особі Міністерства та Держаудитслужби звернулась до Господарського суду міста Києва з позовом до ДП та Товариства, у якому просила визнати недійсними рішення з визначення переможця, оформлене протоколом № 4 засідання постійно діючої робочої групи (далі - Рішення), та укладений між відповідачами договір від 12.04.2017 № 28-В-БЕФ-17 закупівлі послуг «Поточний ремонт стрілочного переведення № 76» (далі - Договір) і стягнути з Товариства на користь ДП 679 932 грн, а з ДП стягнути одержані за судовим рішенням 679 932 грн в дохід держави в особі Держаудитслужби.
2. Мотивуючи позов, Прокуратура покликалась, зокрема, на те, що Товариство порушило законодавство про захист економічної конкуренції шляхом вчинення антиконкурентних узгоджених дій, що призвело до спотворення результатів електронних торгів, у зв'язку із чим Рішення завідомо суперечить інтересам держави і суспільства та підлягає визнанню недійсним на підставі частини першої статті 203, частини першої статті 215 та частини третьої статті 228 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України). Наведене свідчить про незаконність укладеного за підсумками спірної закупівлі Договору, який слід визнати недійсним із застосуванням відповідних наслідків.
3. Рішенням Господарського суду міста Києва від 04.10.2023, залишеним без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 05.02.2024, позов Прокуратури в інтересах держави в особі Держаудитслужби залишено без розгляду, а в іншій частині у позові відмовлено.
4. Судові рішення мотивовані, зокрема, тим, що Держаудитслужба є належним органом, уповноваженим державою здійснювати функції щодо реалізації державної політики у сфері закупівель, однак позивач 2 не проводив моніторинг спірної закупівлі та не виявив відповідні порушення законодавства. Тому в нього не виникло право на звернення до суду із цим позовом.
Суди вказали, що інтерес держави у підтриманні законності у сфері публічних закупівель відновлено шляхом накладення штрафу на учасників, які порушили законодавство про захист економічної конкуренції, та заборони їм брати участь у відповідних процедурах упродовж наступних трьох років.
На переконання судів першої та апеляційної інстанцій, протиправні дії під час проведення торгів не завдали шкоди матеріальним інтересам ані безпосередньо держави, ані створеного нею органу державної влади (позивача 1), оскільки у процедурі закупівлі взяли участь лише дві особи (не було обмежено конкурентоспроможності інших суб'єктів господарювання), а тендерна пропозиція переможця є нижчою за очікувану вартість закупівлі. Зважаючи також на те, що тендер фінансувався не за кошти державного бюджету, цілком раціональним є використання коштів державного підприємства та відсутність порушення прав та законних інтересів органу управління замовника закупівлі - позивача 1.
Суди попередніх інстанцій зауважили, що укладений між відповідачами Договір не в повній мірі відповідає основним принципам закупівель за публічні кошти, однак немає підстав вважати, що він не відповідає інтересам держави і суспільства, вчинений на шкоду інтересам держави як власника майна і підлягає визнанню недійсним.
Враховуючи приписи частини першої статті 216 ЦК України, у випадку визнання Договору недійсним ДП буде змушене компенсувати Товариству вартість робіт, які воно здійснило на виконання вказаного правочину, що на дату відшкодування може бути навіть більшою, аніж на дату проведення процедури закупівлі. Пред'явлення такої вимоги не спрямоване на захист державних інтересів, а навпаки - створює ризик їх подальшого порушення. Прокурор не довів, що в результаті визнання Договору недійсним майнові права держави буде захищено та відновлено.
5. 11.03.2024 до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду (далі - КГС ВС) надійшла касаційна скарга заступника керівника Запорізької обласної прокуратури, у якій він з підстав, передбачених пунктами 1, 3 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), просить скасувати рішення Господарського суду міста Києва від 04.10.2023 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 05.02.2024 і ухвалити нове рішення - про задоволення позову.
6. Касаційна скарга обґрунтована, зокрема, тим, що суди попередніх інстанцій помилково залишили без розгляду позов в інтересах держави в особі Держаудитслужби, оскільки неправильно застосували положення статті 53 ГПК України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статей 7, 8 Закону України «Про публічні закупівлі» та статей 1, 2, 5, 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» без урахування низки висновків, викладених у постановах Верховного Суду.
Також скаржник вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статей 1, 3, 36 Закону України «Про публічні закупівлі», статей 4, 6, 10, 50 Закону України «Про захист економічної конкуренції», статей 3, 13, 203, 215, 228 ЦК України у подібних правовідносинах (зокрема, щодо наявності / відсутності порушення державних інтересів внаслідок порушення основоположного принципу публічних закупівель - добросовісної конкуренції серед учасників, та, як наслідок, спотворення торгів, укладення оспорюваного договору про закупівлю у зв'язку з вчиненням антиконкурентних узгоджених дій).
На переконання скаржника, для правильного вирішення цього спору слід встановлювати не факт належного виконання договору про закупівлю, а дотримання приписів діючого на час його укладення законодавства, відповідність державним інтересам контракту, підписаного внаслідок спотворення торгів, що полягало у заміні конкуренції на координацію поведінки їх учасників. Також має бути вирішено питання, чи є заходом відповідальності визнання правочину недійсним та чи звільняється від його застосування суб'єкт господарювання внаслідок порушення принципу добросовісної конкуренції серед учасників закупівлі та накладення на нього штрафу за антиконкурентні узгоджені дії.
7. Ухвалою від 22.03.2024 колегія суддів КГС ВС відкрила касаційне провадження за вказаною скаргою, а ухвалою від 30.06.2026 передала справу разом з касаційною скаргою на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини третьої та п'ятої статті 302 ГПК України, оскільки вважала, що ця справа містить виключну правову проблему щодо комплексного застосування положень статей 203, 215 ЦК України (щодо недійсності правочину, вчиненого з порушенням інтересів держави і суспільства) та статті 228 ЦК України (щодо особливих умов застосування та особливих правових наслідків, визначених вказаною статтею), а також існує необхідність уточнити (конкретизувати) або відступити від висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 04.02.2026 у справі № 910/6654/24, та об'єднаної палати КГС ВС, викладених у постанові від 19.12.2025 у справі № 922/3456/23.
8. На думку колегії суддів КГС ВС, про наявність у цій справі виключної правової проблеми свідчить передусім відсутність сталої судової практики в питаннях необхідності / можливості визнання недійсним договору, укладеного з вчиненням учасниками закупівлі антиконкурентних узгоджених дій, та застосування наслідків недійсності такого правочину, передбачених частиною третьою статті 228 ЦК України.
Колегія суддів КГС ВС зауважує, зокрема, що за обставинами цієї справи відповідач 2 вчинив антиконкурентні узгоджені дії, які виключають змагальність суб'єктів господарювання (учасників процедури закупівлі) між собою та їх самостійну діяльність, що призвело до порушення основоположного принципу публічних закупівель - добросовісної конкуренції серед учасників.
Розглядаючи подібну справу № 913/321/23, КГС ВС у постанові від 22.10.2024 зазначив, що за змістом частини першої статті 203, частини першої статті 215 ЦК України правочин не може суперечити інтересам держави і суспільства, тому недодержання стороною (сторонами) в момент його вчинення вимог, установлених частиною першою статті 203 ЦК України, є підставою для недійсності такого правочину.
За висновками КГС ВС, які були викладені у постанові від 17.10.2024 у справі № 914/1507/23, у випадку коли учасники торгів домовляються між собою щодо умов своїх тендерних пропозицій, усувається непевність щодо інших учасників та їх поведінки, а отже - конкуренція між ними. Узгоджені дії учасників закупівлі (торгів, аукціону) та відсутність реальної конкуренції унеможливлює прозору та відкриту процедуру закупівлі, чим порушуються інтереси держави та суспільства, з огляду на що встановлене у визначеному порядку порушення законодавства про захист економічної конкуренції є підставою для визнання недійсними результатів закупівлі (торгів, аукціону) у випадку, якщо це передбачено спеціальним законодавством, та для визнання недійсним відповідного договору, укладеного з переможцем, відповідно до частини третьої статті 228 ЦК України.
Водночас колегія КГС ВС вказує, що постановою від 19.12.2025 у справі № 922/3456/23 об'єднана палата КГС ВС уточнила висновки, що містяться у постановах від 13.11.2024 у справі № 911/934/23 та від 17.10.2024 у справі № 914/1507/23, а також інших постановах колегій суддів КГС ВС, щодо застосування частини третьої статті 228 ЦК України, фактично дійшовши протилежних висновків.
Так, об'єднана палата КГС ВС зазначила, що при визначенні підстав для застосування частини третьої статті 228 ЦК України, яка містить санкцію конфіскаційного характеру, не властиву нормам цивільного законодавства, і яка несе в собі високі ризики втручання держави в право власності приватних осіб, суд має враховувати критерії, визначені Європейським судом з прав людини, щодо пропорційності покарання (конфіскації без вироку суду) та можливості обрання менш обтяжливого заходу для винної сторони правочину (двосторонньої реституції, стягнення збитків, штрафу тощо).
На переконання колегії суддів КГС ВС, у вказаній вище постанові об'єднана палата обумовила поняття порушення інтересів держави і суспільства наявністю обвинувального вироку, а визначення недійсності правочинів, які суперечать інтересам держави та суспільства, його моральним засадам, у наведений нею спосіб має наслідком застосування аналогічних термінів, визначених у частині першій статті 203 ЦК України (зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам), що, у свою чергу, застосовуються при вирішенні спорів судами цивільної юрисдикції.
Отже, колегія суддів КГС ВС вважає, що, формуючи висновок про застосування приписів частини третьої статті 228 ЦК України у випадку порушення суб'єктом господарювання будь-яких норм чинного законодавства, яке регулює господарську діяльність (у тому числі і у разі проведення закупівлі за відсутності конкуренції та при формальному створенні її видимості, що нівелює суть публічної закупівлі), об'єднана палата КГС ВС фактично створила умови, за яких тлумачення цієї норми законодавства у поєднанні із положеннями частини першої статті 203 ЦК України матиме широкий вплив при вирішенні спорів судами різних юрисдикцій.
Разом із цим колегія суддів КГС ВС зазначає, що у справах № 420/12471/22 та № 924/971/23 Велика Палата Верховного Суду визнала обґрунтованим застосування до цивільних правовідносин, у тому числі щодо суб'єктів господарювання, приписів статті 228 ЦК України, а у постанові від 18.09.2024 у справі № 918/1043/21 підтвердила не лише можливість застосування до договорів про закупівлю товарів за публічні кошти зазначених приписів законодавства у випадку порушення суб'єктом господарювання норм чинного законодавства, яке регулює господарську діяльність, а й визначила прокурора як суб'єкта, уповноваженого на звернення до суду з відповідним позовом.
Водночас Велика Палата Верховного Суду у постанові від 18.09.2024 у справі № 918/1043/21 підтвердила правильність своїх висновків, викладених у пунктах 66-70 постанови від 20.07.2022 у справі № 923/196/20, та зазначила, що правові наслідки, передбачені частинами першою та другою статті 216 ЦК України, застосовуються, якщо законом не встановлені особливі умови їх застосування або особливі правові наслідки окремих видів недійсних правочинів (частина третя статті 216 ЦК України). Разом із цим жодних висновків щодо їх конфіскаційного характеру або непритаманності їх цивільному законодавству Велика Палата не робила.
Колегія суддів КГС ВС вказує, що про застосування у цивільних правовідносинах статті 228 ЦК України свідчить також стала практика судів.
Зокрема, Касаційний цивільний суд у постановах від 13.04.2016 у справі № 6-1528цс15, від 31.10.2019 у справі № 461/5273/16 та від 07.11.2019 у справі № 682/2889/16-ц визнав обґрунтованим застосування приписів статті 228 ЦК України до цивільно-правових правовідносин та підтвердив раніше сформовану позицію, відповідно до якої при кваліфікації правочину за вказаною статтею потрібно враховувати вину, яка виражається в намірі порушити публічний порядок сторонами правочину або однією зі сторін. Доказом вини може бути (але не виключно) вирок суду, постановлений у кримінальній справі, щодо знищення, пошкодження майна чи незаконного заволодіння ним тощо.
У постанові від 20.11.2024 у справі № 373/2163/21 та від 02.10.2024 у справі № 932/1693/21 Касаційний цивільний суд також досліджував питання щодо застосування приписів статті 228 ЦК України та виснував, що ознаками недійсного договору, що суперечить інтересам держави і суспільства, є спрямованість цього правочину на порушення правового порядку та наявність умислу (наміру) його сторін, які усвідомлювали або повинні були усвідомлювати протиправність укладеного договору. Метою такого правочину є його кінцевий результат, якого бажають досягти сторони, що завідомо суперечить інтересам держави та суспільства.
Крім того, КГС ВС у постанові від 25.02.2026 у справі № 922/2986/24 застосував частину третю статті 228 ЦК України та зазначив, що вимоги про визнання недійсними договорів поставки обґрунтовані виявленими обставинами щодо безпідставного формування податкового кредиту з податку на додану вартість, що може вплинути на сплату податкового зобов'язання до Державного бюджету України або на право вимагати бюджетне відшкодування сплаченої суми такого податку, відтак безумовно стосуються прав та інтересів держави і суспільства в питаннях добросовісного ведення господарської діяльності та належної сплати податків.
Так само КГС ВС застосовував вказану норму права у подібних правовідносинах у постановах від 27.03.2019 у справі № 905/1250/18, від 15.12.2021 у справі № 922/2645/20 та від 24.04.2024 у справі № 922/3322/20. Суд касаційної інстанції сформував сталу позицію, відповідно до якої узгоджені дії учасників закупівлі (торгів, аукціону) та відсутність реальної конкуренції унеможливлюють прозору та відкриту процедуру закупівлі, чим порушуються інтереси держави та суспільства, з огляду на що встановлене у визначеному порядку порушення законодавства про захист економічної конкуренції є підставою для визнання недійсними результатів закупівлі (торгів, аукціону) у випадку, якщо це передбачено спеціальним законодавством, та для визнання недійсним відповідного договору, укладеного з переможцем, із застосуванням наслідків, передбачених частиною третьою 228 ЦК України.
У постанові від 23.11.2021 у справі № 904/1448/21 Центральний апеляційний господарський суд також звернув увагу, зокрема, на те, що забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції є метою Закону України «Про публічні закупівлі». Вказаним Законом першим та основоположним принципом здійснення публічних закупівель визначено добросовісну конкуренцію серед учасників. Подібні висновки зроблені у справах, розглянутих Господарським судом Запорізької області, Господарським судом міста Києва, Господарським судом Луганської області, Господарським судом Кіровоградської області, Північно-західним апеляційним господарським судом та Східним апеляційним господарським судом.
Також колегія суддів КГС ВС вказує, що після формування об'єднаною палатою КГС ВС у справі № 922/3456/23 висновку про неможливість застосування частини третьої статті 228 ЦК України у випадку порушення суб'єктом господарювання будь-яких норм чинного законодавства, яке регулює господарську діяльність, зокрема законодавства про захист конкуренції, судами приймались рішення, в яких вказана норма все одно була застосована (зокрема, у справах № 910/11526/24 - постанова від 18.02.2026, № 925/780/25 - рішення Господарського суду Черкаської області від 19.01.2026, № 910/17356/23 -постанова Північного апеляційного господарського суду від 03.06.2026).
Отже, на переконання колегії суддів КГС ВС, на цей час у подібних правовідносинах відсутня усталена судова практика щодо комплексного застосування статей 203, 215, частини третьої статті 228 ЦК України, статей 1, 5, 36 Закону України «Про публічні закупівлі», а також статей 4, 6, 10, 50 Закону України «Про захист економічної конкуренції» стосовно порушення державних інтересів внаслідок вчинення учасником закупівлі антиконкурентних узгоджених дій та визнання недійсним договору, укладеного в умовах порушення учасником закупівлі основоположного принципу публічних закупівель - добросовісної конкуренції серед учасників, та, як наслідок, спотворення торгів і застосування наслідків недійсності такого правочину, передбачених частиною третьою статті 228 ЦК України. Про виключність правової проблеми свідчать також і наявні глибокі розходження у судовій практиці, зокрема, щодо наявності підстав для визнання недійсним укладеного договору через недодержання вимоги щодо відповідності інтересам держави і суспільства та застосування наслідків, передбачених частиною третьою статті 228 ЦК України.
На переконання колегії суддів КГС ВС, аналогічні питання неминуче виникатимуть у майбутньому, що свідчить про наявність виключної правової проблеми, яка може бути сформульована так:
1) чи є правочини, визначені частинами першою та другою статті 228 ЦК України, відмінними від тих, що визначені у частині третій цієї ж статті. У зв'язку із цим потребує уточнення як термін «публічний порядок», так і термін «інтерес держави»;
2) чи підлягає визнанню недійсним укладений договір через недодержання вимоги щодо відповідності інтересам держави і суспільства у випадку вчинення стороною правочину антиконкурентних узгоджених дій;
3) чи підлягають застосуванню визначені частиною третьою статті 228 ЦК України особливі правові наслідки правочину, вчиненого з порушенням конкурентних засад, визначених Законом України «Про публічні закупівлі»;
4) чи є співмірним заходом впливу до учасників суспільних правовідносин, один з яких допустив порушення встановленої державою процедури визначення переможця публічної закупівлі, застосування наслідків недійсності правочину, передбачених частиною третьою 228 ЦК України;
5) чи може вирок суду бути єдиним доказом доведеності наміру сторін укласти договір з метою, що суперечить інтересам держави і суспільства.
Колегія суддів КГС ВС навела обґрунтування щодо наведених вище питань, зокрема, вказала, що упродовж 2019 - 2025 років суди констатували, що порушення норм Закону України «Про публічні закупівлі» тягне недійсність правочину, укладеного за результатом проведення процедури закупівлі, внаслідок невідповідності його інтересам держави і суспільства.
На думку колегії суддів КГС ВС, встановивши, що обидва учасники закупівлі з метою створення видимості конкуренції під час торгів координували свою поведінку, а відповідач 2 у незаконний спосіб отримав право на укладення договору про закупівлю, такий правочин підлягає визнанню недійсним, оскільки не було забезпечено дотримання вимоги щодо відповідності його інтересам держави і суспільства.
Також колегія суддів здійснила аналіз судових рішень з питань застосування приписів статті 228 ЦК України та виснувала про неоднакове застосування судами цієї норми.
Колегія суддів КГС ВС вказує, що у пункті 105 постанови від 04.02.2026 у справі № 910/6654/24 Велика Палата Верховного Суду погодилась з тим, що «...позивач вправі звернутися до суду з позовом про визнання договору недійсним, зокрема таким, що направлений на уникнення звернення стягнення на майно боржника, на підставі загальних засад цивільного законодавства (пункт 6 статті 3 ЦК України) та недопустимості зловживання правом (частина третя статті 13 ЦК України), послатися на спеціальну норму, що передбачає підставу визнання правочину недійсним, якою може бути підстава, передбачена статтею 234 ЦК України, так і інша, наприклад підстава, передбачена статтею 228 ЦК України».
Водночас у постанові від 18.09.2024 у справі № 918/1043/21 Велика Палата Верховного Суду зауважила, що правові наслідки, передбачені частинами першою та другою статті 216 ЦК України, застосовуються, якщо законом не встановлені особливі умови їх застосування або особливі правові наслідки окремих видів недійсних правочинів (частина третя статті 216 ЦК України; пункти 69-70 постанови від 20.07.2022 у справі № 923/196/20, пункт 8.38 постанови від 18.09.2024 у справі № 918/1043/21).
Колегія суддів КГС ВС вважає, що, за викладених позицій Великої Палати Верховного Суду, потребує уточнення питання про те, що норми статті 228 ЦК України регламентують лише особливі правові наслідки окремих видів недійсних правочинів та не визначають інших особливих умов їх застосування, окрім як порушення публічного порядку або вчинення його з метою, що суперечить інтересам держави і суспільства. Так само потребує уточнення питання, чи є правочини, визначені частинами першою та другою статті 228 ЦК України, відмінними від тих, що визначені у частині третій цієї ж статті. У цьому контексті очевидно, що потребує уточнення як термін «публічний порядок», так і термін «інтерес держави». В основі першого є окремі злочини або адміністративні правопорушення як підстава нікчемності вчинених за їх наслідками правочинів. У свою чергу, укладення правочину з порушенням порядку, регламентованого законом, є таким, що не відповідає державному інтересу із врегулювання відповідних суспільних відносин.
У цьому контексті колегія суддів КГС ВС звертає увагу на одну з передбачених статтею 203 ЦК України підстав для визнання недійсним правочину - невідповідність його інтересам держави і суспільства, його моральним засадам. Недодержання вказаної вимоги є наслідком застосування приписів частини третьої статті 228 ЦК України. Зазначення цієї підстави у загальній нормі, яка регламентує такі підстави недійсності правочину, є відмінними від тих правочинів, що порушують публічний порядок.
Одночасно колегія суддів КГС ВС вказує, що з огляду на особливі наслідки недійсності таких правочинів, з метою забезпечення дотримання балансу державних та приватних інтересів, з аналізу приписів частини другої статті 215 та частин першої та другої статті 228, а також частини третьої статті 215 та частини третьої статті 228 ЦК України слідує, що законодавець відніс вказані правочини до оспорюваних. Разом із цим однією з визначальних умов для застосування особливих наслідків недійсності правочинів, передбачених частиною третьою статті 228 ЦК України, є «інтерес держави». Ця ж ознака є умовою для здійснення прокурором функції, передбаченої пунктом 3 статті 131-1 Конституції України.
На думку колегії суддів КГС ВС, опосередковано вказане знайшло своє підтвердження у висновках Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 18.09.2024 у справі № 918/1043/21, а допустимість застосування вказаної норми при встановленні обставин вчинення правочину без додержання вимоги щодо його відповідності інтересам держави і суспільства підтверджена у її постановах від 08.05.2025 у справі № 420/12471/22 та від 18.09.2024 у справі № 918/1043/21. Так само Верховний Суд неодноразово застосовував частину третю статті 228 ЦК України при встановленні порушення законодавства у сфері господарської діяльності (постанови від 20.11.2024 у справі № 373/2163/21, від 02.10.2024 у справі № 932/1693/21 та від 25.02.2026 у справі № 922/2986/24).
Беручи до уваги викладене, колегія суддів КГС ВС вказує на необхідність вирішення правової проблеми щодо застосування приписів частини третьої статті 228 ЦК України стосовно категорії «за порушення законодавство у сфері господарської діяльності». На переконання колегії суддів КГС ВС, узгоджені дії учасників закупівлі (торгів, аукціону) та відсутність реальної конкуренції унеможливлюють прозору та відкриту процедуру закупівлі, нівелюють основоположні засади публічних закупівель, чим порушуються інтереси держави та суспільства, у зв'язку із чим встановлене у визначеному порядку порушення законодавства про захист економічної конкуренції є підставою для визнання недійсними результатів закупівлі (торгів, аукціону) та застосуванням відповідних наслідків, передбачених вказаною вище нормою.
Також колегія суддів КГС ВС вказує на різність наукових підходів у висновках фахівців Науково-консультативної ради при Верховному Суді, отриманих об'єднаною палатою КГС ВС під час розгляду справи № 922/3456/23.
Колегія суддів КГС ВС вважає, що конвенційний захист, передбачений статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, не може поширюватися на правовідносини у межах цієї справи, адже свідомі та умисні антиконкурентні узгоджені дії відповідача 2, які стосувалися спотворення результатів закупівлі, направлені на отримання перемоги в ньому будь-якою ціною та, як наслідок, укладення договору не на конкурентних засадах, що суперечить самій суті закупівлі.
З посиланням на висновки об'єднаної палати КГС ВС, викладені у постанові від 25.10.2019 у справі № 911/1107/18, та Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 08.05.2025 у справі № 420/12471/22, колегія суддів КГС ВС виснувала, що вирок суду у кримінальній справі не є єдиним доказом, який може підтверджувати наявність умислу на вчинення правочину з метою, що порушує інтереси держави.
Підсумовуючи наведене, колегія суддів КГС ВС констатує наявність потреби у формуванні Великою Палатою Верховного Суду єдиного підходу до визначення термінів «публічний порядок» та «інтерес держави» (встановлених частинами першою - третьою 228 ЦК України), а також щодо необхідності визнання недійсним договору, укладеного в умовах вчинення антиконкурентних узгоджених дій, застосування частини третьої статті 228 ЦК України при вчиненні правочину, що суперечить інтересам держави та суспільства, зокрема, при порушенні суб'єктом господарювання чинного законодавства, яке регулює господарську діяльність, у тому числі законодавства про захист конкуренції.
Крім того, колегія суддів КГС ВС вважає, що у цій справі існує невизначеність законодавчого регулювання правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема, водночас ці питання актуальні не лише у справах господарського чи цивільного права, але й в публічному праві (зокрема, адміністративному; див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 08.05.2025 у справі № 420/12471/22), тобто у невизначеній кількості справ.
Отже, на переконання колегії суддів КГС ВС, наявна виключна правова проблема є такою, що впливає на застосування норм права у подібних та/або у тотожних правовідносинах судами декількох юрисдикцій, у зв'язку із чим її невирішення призведе до різного тлумачення або застосування судами норм права та неоднакового вирішення спорів з однаковими фактичними обставинами та правовим регулюванням. Проблемне правозастосування з окресленого питання при вирішенні справ у подібних правовідносинах судами різних юрисдикцій та інстанцій призвело до формування різних правових позицій, у зв'язку із чим передача цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики. Враховуючи, що Велика Палата Верховного Суду також розглядала питання щодо застосування приписів статті 228 ЦК України, вказана справа має бути вирішена з використанням саме її повноважень.
Щодо кількісного критерію виключної правової проблеми колегія суддів КГС ВС вказує, що суди усіх інстанцій розглядають численну кількість аналогічних справ про визнання недійсними договорів та застосування наслідків недійсності, передбачених частиною третьою статті 228 ЦК України, за позовами як прокурора, так і сторін таких правочинів, а також податкових органів.
Так, на час розгляду цієї справи у провадженні лише господарських судів перебуває значна кількість аналогічних спорів, зокрема у провадженні судів першої інстанції (майже усіх областей, крім Волинської, Івано-Франківської та Тернопільської) перебуває 190 справ з подібними правовідносинами за позовами прокурора, сума позовних вимог у яких становить 1 млрд 333 млн 293 тис. грн, а в судах апеляційної інстанції - 23 справи на загальну суму 220 млн 217 тис. грн.
Системність цієї проблеми, на думку колегії суддів КГС ВС, підтверджується офіційними відомостями, розміщеними на сайті Антимонопольного комітету України, відповідно до яких лише за останні 3 роки за спотворення результатів торгів притягнуто до відповідальності понад 3000 суб'єктів господарювання, що свідчить про масштабність порушень у сфері публічних закупівель та значний потенціал для виникнення відповідних судових спорів. Зазначена проблема вже впливає на єдність судової практики та має тенденцію до подальшого поширення.
Колегія суддів КГС ВС вважає, що вирішення описаної вище виключної правової проблеми необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики, визначення механізмів протидії можливому нехтуванню приписами Закону України «Про публічні закупівлі» та ЦК України, забезпечить попередження майбутніх порушень учасниками публічних закупівель та, як наслідок, сприятиме забезпеченню відповідного рівня економічного змагання.
9. Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для прийняття цієї справи до свого розгляду з огляду на таке.
Щодо підстави для передання справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, передбаченої частиною третьою статті 302 ГПК України
10. Відповідно до частини третьої статті 302 ГПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об'єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об'єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об'єднаної палати) іншого касаційного суду.
11. З наведеної норми слідує, що Велика Палата Верховного Суду здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку, якщо касаційний суд вважає за необхідне відступити від висновку, зробленого іншим касаційним судом щодо застосування норми права у подібних правовідносинах (див. пункт 58 ухвали Великої Палати Верховного Суду від 12.02.2025 у справі № 922/639/23).
12. Натомість в ухвалі про передання цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду колегія суддів КГС ВС, покликаючись на частину третю статті 302 ГПК України, зазначає про необхідність уточнення (конкретизації) або відступу від висновків саме Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 04.02.2026 у справі № 910/6654/24, та об'єднаної палати КГС ВС, викладених у постанові від 19.12.2025 у справі № 922/3456/23, а не висновків, викладених в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об'єднаної палати) іншого касаційного суду.
Отже, у цій справі відсутні правові підстави, визначені частиною третьою статті 302 ГПК України, для передачі її на розгляд Великої Палати Верховного Суду (див. пункт 7 ухвали Великої Палати Верховного Суду від 22.01.2025 у справі № 907/801/20).
13. Якщо колегія суддів КГС ВС вважає за необхідне відступити від висновків, викладених у постанові від 19.12.2025 у справі № 922/3456/23, яка ухвалена об'єднаною палатою цього ж касаційного суду, частиною другою статті 302 ГПК України передбачено передання справи, яка переглядається, на розгляд об'єднаної палати КГС ВС, а не Великої Палати Верховного Суду.
14. В свою чергу, ініційоване колегією КГС ВС питання щодо відступлення від висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 04.02.2026 у справі № 910/6654/24, слід вирішувати в порядку, передбаченому частиною четвертою статті 302 ГПК України.
15. Втім, у пункті 105 постанови від 04.02.2026 у справі № 910/6654/24 Велика Палата Верховного Суду не робила стверджуваних колегією КГС ВС висновків про те, що «...позивач вправі звернутися до суду з позовом про визнання договору недійсним, зокрема таким, що направлений на уникнення звернення стягнення на майно боржника, на підставі загальних засад цивільного законодавства (пункт 6 статті 3 ЦК України) та недопустимості зловживання правом (частина третя статті 13 ЦК України), послатися на спеціальну норму, що передбачає підставу визнання правочину недійсним, якою може бути підстава, передбачена статтею 234 ЦК України, так і інша, наприклад підстава, передбачена статтею 228 ЦК України», а вказала, що відповідні висновки були зроблені у постанові Великої Палати від 03.07.2019 у справі № 369/11268/16-ц.
Водночас у пункті 169 постанови від 04.02.2026 у справі № 910/6654/24 Велика Палата Верховного Суду відступила від наведених вище висновків, сформульованих в її постанові від 03.07.2019 у справі № 369/11268/16, шляхом такої конкретизації: позивач, який не був стороною оспорюваного правочину, вправі звернутися до суду з позовом про визнання договору недійсним як такого, що направлений на уникнення звернення стягнення на майно боржника, на підставі загальних засад цивільного законодавства (пункт 6 статті 3 ЦК України) та недопустимості зловживання правом (частина третя статті 13 ЦК України).
Отже, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04.02.2026 у справі № 910/6654/24 відсутні висновки про застосування статті 228 ЦК України, про необхідність відступлення від яких йшлося в ухвалі про передання цієї справи на розгляд Великої Палати.
Щодо підстави для передання справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, передбаченої частиною п'ятою статті 302 ГПК України
16. Відповідно до частини п'ятої статті 302 ГПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики.
17. За усталеною практикою Великої Палати Верховного Суду виключну правову проблему слід оцінювати з урахуванням кількісного та якісного вимірів. Кількісний ілюструє той факт, ще вона наявна не в одній конкретній справі, а в невизначеній кількості спорів, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності. З погляду якісного критерію про виключність правової проблеми свідчать такі обставини, як відсутність сталої судової практики в питаннях, що визначаються як виключна правова проблема; невизначеність на нормативному рівні правових питань, які можна кваліфікувати як виключну правову проблему; необхідність застосування аналогії закону чи права; вирішення правової проблеми необхідне для забезпечення принципу пропорційності, тобто належного балансу між інтересами сторін у справі. Метою вирішення виключної правової проблеми є формування єдиної правозастосовної практики та забезпечення розвитку права.
18. Пунктом 1 частини другої статті 45 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що Велика Палата Верховного Суду у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права.
19. Отже, з наведеної норми права, а також частини п'ятої статті 302 ГПК України слідує, що справа з указаної підстави може бути передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду за наявності двох ознак: 1) справа містить виключну правову проблему; 2) вирішення такої виключної правової проблеми Великою Палатою Верховного Суду необхідне для забезпечення розвитку права та формування судами єдиної правозастосовної практики.
20. Виходячи з наведених критеріїв КГС ВС, передаючи справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду для вирішення виключної правової проблеми, має обґрунтувати її наявність за кількісним та якісним вимірами, наприклад: навести інші справи різних юрисдикцій, у яких мала місце зазначена правова проблема, наявність різної судової практики її вирішення тощо.
21. Обґрунтовуючи якісний вимір виключної правової проблеми, колегія суддів КГС ВС стверджує, зокрема, про нагальність потреби у формуванні Великою Палатою Верховного Суду єдиного підходу до застосування положень статті 228 ЦК України в подібних правовідносинах, а також про невизначеність законодавчого регулювання правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема, що є актуальною не лише у справах господарського чи цивільного права, але й в публічному праві, зокрема адміністративному, тобто у невизначеній кількості справ.
22. Втім, Велика Палата Верховного Суду вважає такі доводи необґрунтованими та суперечливими, адже в ухвалі про передання цієї справи на її розгляд колегія КГС ВС визнає, що питання щодо застосування статті 228 ЦК України в подібних правовідносинах вже вирішене об'єднаною палатою КГС ВС у постанові від 19.12.2025 у справі № 922/3456/23 з формуванням відповідних висновків. Отже, питання, які, на думку колегії суддів КГС ВС, становлять виключну правову проблему, не мають невизначеного законодавчого регулювання та були розглянуті об'єднаною палатою цього ж касаційного суду.
23. Разом із цим, формулюючи виключну правову проблему, колегія суддів КГС ВС зауважувала, що вона є актуальною у невизначеній кількості справ, однак не покликалась на необхідність узгодження висновків Верховного Суду щодо застосування норм права, зроблених за результатами розгляду справ судами різних юрисдикцій у подібних правовідносинах.
24. Водночас слід зауважити, що ухвалою від 08.04.2026 Велика Палата Верховного Суду вже повертала справу № 910/20111/23 іншій колегії суддів КГС ВС для розгляду, оскільки доводи про існування схожої виключної правової проблеми не знайшли свого підтвердження, а передача вказаної справи була фактично спрямована на перегляд правової позиції об'єднаної палати КГС ВС, висловленої у справі № 922/3456/23, про що колегія суддів КГС ВС у цій справі була обізнана, що слідує зі змісту ухвали від 23.04.2026 про поновлення касаційного провадження у цій справі, яке зупинялось до закінчення перегляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 910/20111/23.
25. В ухвалі від 08.04.2026 у справі № 910/20111/23 Велика Палата Верховного Суду вказала, що доводи про відсутність стабільності правозастосування та єдності судової практики у спорах з подібними правовідносинами не знайшли свого підтвердження, про що свідчить узгоджений підхід КГС ВС при застосуванні частини третьої статті 228 ЦК України внаслідок порушення законодавства про захист економічної конкуренції після ухвалення об'єднаною палатою вказаної вище постанови. Правових висновків суду касаційної інстанції, які прямо суперечать один одному, у справах з подібними правовідносинами не виявлено.
26. Наведена вище позиція Великої Палати Верховного Суду є актуальною і у цій справі, що також підтверджується постановами КГС ВС від 12.05.2026 у справі № 922/3045/24 (розділ 5) та від 30.06.2026 у справі № 912/1503/24 (пункт 65), в яких констатовано узгодженість підходу КГС ВС при застосуванні частини третьої статті 228 ЦК України внаслідок порушення законодавства про захист економічної конкуренції після ухвалення об'єднаною палатою постанови від 19.12.2025 у справі № 922/3456/23, що свідчить про стабільність правозастосування та єдність судової практики у спорах з подібними правовідносинами.
27. Беручи до уваги викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що передача цієї справи на її розгляд з підстав, передбачених частиною п'ятою статті 302 ГПК України, фактично спрямована на перегляд висновків об'єднаної палати КГС ВС, зроблених у постанові від 19.12.2025 у справі № 922/3456/23. Проте належним процесуальним механізмом, який дозволяє змінити підхід до тлумачення норми, що раніше вже був сформований об'єднаною палатою КГС ВС, є відступ від висновку про застосування норми права у подібних правовідносинах, передбачений частиною другою вказаної вище статті ГПК України (див. пункт 39 ухвали Великої Палати Верховного Суду від 05.05.2026 у справі № 920/1127/20). Однак, передаючи цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів КГС ВС не навела причин, які перешкоджають їй скористатись описаним вище механізмом.
28. Судом касаційної інстанції в господарських справах відповідно до статті 286 ГПК України є Верховний Суд, у складі якого за змістом статей 36, 37 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» діє, зокрема, Касаційний господарський суд. Переглядаючи в касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права.
29. Оскільки об'єднана палата КГС ВС уже сформувала висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, однак колегія суддів у своїй ухвалі не вказала причин, з яких у разі незгоди із цими висновкам питання відступу від них не можна вирішити шляхом передачі цієї справи на розгляд об'єднаної палати КГС ВС у порядку, встановленому частиною другою статті 302 ГПК України, та не обґрунтувала необхідності узгодження висновків Верховного Суду, зроблених за результатами розгляду справ судами різних юрисдикцій у подібних правовідносинах, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що наявність виключної правової проблеми у цій справі не підтвердилась та, відповідно, на її розгляд передано питання, яке може вирішити КГС ВС як належний суд, а тому підстава для передання цієї справи, передбачена частиною п'ятою статті 302 ГПК України, також не знайшла свого підтвердження (див. mutatis mutandis висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у пункті 38 ухвали від 27.05.2026 у справі № 910/7393/24).
30. Відповідно до частини шостої статті 303 ГПК України якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, а також якщо дійде висновку про недоцільність розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, зокрема через відсутність виключної правової проблеми, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об'єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об'єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати.
31. З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для передачі цієї справи на її розгляд, у зв'язку із чим повертає справу для розгляду відповідній колегії КГС ВС відповідно до частини шостої статті 303 ГПК України.
Керуючись статтями 302, 303 Господарського процесуального кодексу України, Велика Палата Верховного Суду
УХВАЛИЛА:
Справу № 910/7314/23 повернути відповідній колегії Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду для розгляду.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач К. М. Пільков
Судді: О. О. Банасько Н. М. Мартинюк
О. В. Білоконь С. О. Погрібний
О. Л. Булейко Т. Г. Стрелець
О. А. Губська О. В. Ступак
А. А. Ємець М. Ю. Тітов
В. В. Король І. В. Ткач
С. І. Кравченко О. С. Ткачук
О. В. Кривенда В. Ю. Уркевич
М. В. Мазур