РІШЕННЯ
Іменем України
30 липня 2026 року
м. Київ
справа №990/355/24
адміністративне провадження № П/990/355/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шишова О. О.,
суддів: Бившевої Л.І., Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л., Яковенка М.М.,
за участі:
секретаря судового засідання Івченка М.В
представника позивача Єніча В.С.
представника відповідача Бойдаченко О.І.
представника третьої особи Кір`ян Г.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження справу за позовною заявою «КІВІ ПІЕлСі» («QIWI PLC») до Президента України про визнання протиправним та скасування указу (в частині),
УСТАНОВИВ:
І. Рух справи.
1. 11 листопада 2024 року представник «КІВІ ПІЕлСі» («QIWI PLC») - адвокат Єніч Володимир Сергійович звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України з вимогою визнати протиправним та скасувати указ Президента України від 22 травня 2024 року №340/2024 про введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 22 травня 2024 року «Про застосування і скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині застосування обмежувальних заходів (санкцій) до «КІВІ ПІЕлСі» («QIWI PLC») (країна реєстрації: Кіпр. Податковий номер (Кіпр) - НЕ 193010. Місцезнаходження юридичної особи: Республіка Кіпр, м. Нікосія (Kennedy, 12, Kennedy Business Centre, Floor 2, 1087, Nicosia, 1087, Cyprus) (відносно до пункту 45 додатку 2 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 22 травня 2024 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)»).
2. Обґрунтовуючи заявлені позовні вимоги позивач зауважує, що Указ №340/2024 в оскаржуваній частині та згадане рішення РНБО в частині, що стосується «КІВІ ПІЕлСі», не містять передбачених статтею 3 Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 1644-VII) підстав застосування санкцій, так само як і вмотивованих аргументів, з огляду на які до нього застосовані санкції. Також, частиною 3 ст. З ЗУ «Про санкції» передбачено, що підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої. Позивач не є суб`єктом, який здійснює терористичну діяльність та дії, зазначені в п. 1. ч. 1 ст. З ЗУ «Про санкції», а тому, вказана підстава також не може бути застосована до Позивача.
3. Позивач наполягав на тому, що він не вчиняв будь-яких дій, пов`язаних зі створенням реальних або потенційних загроз національним інтересам, національній безпеці, суверенітету чи територіальній цілісності України, які могли б бути підставою для запровадження санкцій відповідно до частини першої статті 3 Закону № 1644-VII. Крім цього, відсутні будь-які кримінальні провадження щодо факту вчинення Позивачем кримінальних правопорушень за фактами фінансування тероризму, жодних процесуальних документів, в тому числі повісток про виклик та повідомлень про підозр, - Позивачу не надходило та не вручалося, а тому, Позивач не є суб`єктом, який здійснює терористичну діяльність.
4. Також позивач указував, що «КІВІ ПіЕлСі» провели реструктуризацію бізнесу з метою відокремлення російських активів, що входили до складу Групи. З червня 2023 року Позивач офіційно повідомив, що «КІВІ ПіЕлСі» повністю консолідувала російські активи в АТ «КИВІ», товариством, зареєстрованим у Російській Федерації, завершивши таким чином перший етап свого плану реструктуризації. Надалі протягом січня 2024 року Позивач оголосив про укладання угоди про продаж своїх російських активів, консолідованих під АТ «КІВІ» і таким чином завершив процес реструктуризації Групи. Попри активні дії та офіційні заяви Позивача відносно виходу з фінансового ринку Росії та завершення фінансових операцій, припинення комерційної діяльності в Росії, що відображає відмову Позивача від співпраці з країною-агресором, що в свою чергу суперечить підставам зазначеним у Державному реєстрі санкцій відносно Позивача.
5. Позивач звертає увагу на те, що Відповідач, застосовуючи відповідні санкції щодо Позивача без зазначення чітких підстав, порушив принцип «належного урядування», який полягає в запровадженні прозорості і ясності дій органів державної влади, мінімізуючи ризик помилок. Указана обставина позбавляє Позивача права на ефективний захист. Отже, застосування санкцій без зазначення підстав, визначених Законом України «Про санкції» є неприпустимим, а тому оскаржуваний указ Президента України підлягає скасуванню.
ІІ. Позиція інших учасників справи щодо позовної заяви
6. Позиція відповідача ґрунтується на тому, що оскаржуваний Указ прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України і законами України.
7. Застосування санкцій до позивача ґрунтується на принципах пропорційності, відповідності меті та ефективності, а також здійснено у зв`язку з наявністю достатніх підстав, визначених статтею 3 Закону України «Про санкції». При ухваленні оскаржуваного Указу було дотримано необхідний баланс між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивача і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.
8. Третя особа Служба безпеки України підтримала позицію відповідача та просила відмовити у задоволенні позову.
9. На думку третьої особи, санкції, за своєю суттю, не є видом юридичної відповідальності або покарання за конкретне правопорушення. Вони застосовуються як спеціальні обмежувальні заходи, метою яких є негайне реагування на потенційні або реальні загрози національним інтересам і безпеці України.
10. Відповідно до статей 1 і 3 Закону України "Про санкції", підставою для застосування санкцій є наявність дій або обставин, що створюють потенційну або реальну загрозу національній безпеці, незалежно від того, чи є ці дії кримінальним правопорушенням.
11. Поняття потенційної або реальної загроза є оціночним і знаходиться в межах дискреційних повноважень державних органів. Для застосування санкцій достатньо наявності обґрунтованих підстав уважати, що певна особа або дії створюють таку загрозу.
12. При цьому, третя особа акцентує увагу, що механізм санкцій не передбачає доведення злочинів або порушень, а спрямований на запобігання загрозам. Тому, твердження позивачки, що за відсутності доведеного факту правопорушення санкції не можуть бути застосовані, є помилковим.
13. Третя особа Рада національної безпеки і оборони України не подавала до суду пояснення щодо суті позовних вимог. Про відкриття провадження у справі, а також про дату, час та місце розгляду справи зазначений учасник повідомлений належним чином.
Рух справи у суді першої інстанції
14. Ухвалою Верховного Суду від 14 листопада 2024 року відкрито провадження у справі № 9901/355/24, ухвалено розглядати справу за правилами спрощеного позовного провадження колегією у складі п`яти суддів.
15. 03 грудня 2024 року до Верховного Суду надійшов відзив Президента України на позовну заяву.
16. Ухвалою Верховного Суду від 05 грудня 2024 року залучено до участі у розгляді цієї справи Раду національної безпеки і оборони України та Службу безпеки України в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача.
17. На адресу Верховного Суду неодноразово надходили додаткові пояснення позивача та відповідача.
Фактичні обставини справи, установлені Судом
18. Рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 22 травня 2024 року Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" ухвалено підтримати внесені Службою безпеки України пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)
19. Указаним рішенням застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до юридичних осіб згідно з додатком 1 та 2.
20. Пунктом 45 додатку 2 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 22 травня 2024 року до «КІВІ ПіЕлСі (QIWI PLC), країна реєстрації: Кіпр, Податковий номер (Кіпр) -НЕ 193010, Місцезнаходження юридичної особи: Республіка Кіпр, м. Нікосія (Kennedy, 12, Kennedy Business Centre, Floor 2, 1087, Nicosia, 1087, Cyprus) застосовано обмежувальні заходи на строк десять років у вигляді:
1) блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними;
2) обмеження торговельних операцій (повне припинення);
3) запобігання виведенню капіталів за межі України;
4) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань;
5) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;
6) обмеження або припинення надання електронних комунікаційних послуг і використання електронних комунікаційних мереж (повне припинення)
7) заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб - резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель у інших суб`єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походженням з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно з цим Законом;
8) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом (повна заборона);
9) заборона здійснення Національним банком України реєстрації учасника міжнародної платіжної системи, платіжною організацією якої є резидент іноземної держави;
10) заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність;
11) припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони;
12) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності;
13) заборона на набуття у власність земельних ділянок;
14) заборона діяльності на території України;
15) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом (блокування інтернет-провайдерами доступу до вебресурсів / сервісів, розміщених на доменах та субдоменах "www.qiwi.ua", "www.qiwi.com", "qiwi.gcsweb.com", "p2p.qiwi.com", "jobs.qiwi.com", "corp.qiwi.com", "qiwitrue.dev", "universe.qiwi.com", "static.qiwi.com", "qiwiguide.ru", "qiwi.me", "bonus.qiwi.com", "travel.qiwi.com", "donate.qiwi.com", "teamplay.qiwi.com", "investor.qiwi.com", "qiwi.kz", "developer.qiwi.com", "tochka.com", інших вебресурсів / сервісів, які забезпечують доступ до електронної платіжної системи "QIWI" (товарного знака, його графічного відтворення), вебресурсу / сервісу, аналогічного (ідентичного) за змістом, а також обмеження провайдерами електронних послуг (службами соціальних мереж) доступу з території України до контенту, розміщеного на вебсторінках / у каналах fasebook.com/qiwirussia, instagram.com/qiwi_russia, twitter.com/qiwirussia).
21. Указом Президента України від 22 травня 2024 року № 340/2024 уведено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 22 травня 2024 року Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" в частині введення в дію Рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 травня 2022 року Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", а саме пункту 45 додатку 2, відповідно до якого застосовано санкції до позивача - «КІВІ ПіЕлСі (QIWI PLC).
22. Уважаючи такий Указ відповідача в частині введення в дію пункту 45 додатку 2 до вказаного рішення про застосування до «КІВІ ПіЕлСі (QIWI PLC) персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Правове регулювання спірних правовідносин
23. Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
24. Частиною другою цієї статті визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
25. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
26. За змістом статті 17 Конституції України захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу.
27. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
29. Повноваження Президента України визначені у статті 106 Конституції України, з пункту 31 частини першої якої вбачається, що Президент України здійснює інші повноваження, визначені Основним Законом України.
30. Згідно з пунктом 28 частини першої статті 106 Конституції України Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.
31. Конституційно-правовий статус інституту Президента України базується на правилах та нормах, які регулюють положення глави держави у механізмах державного управління. Порядок діяльності Президента України, його повноваження, взаємодія з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування нормативно встановлені.
32. Відповідно до частини третьої статті 106 Основного Закону України Президент України на основі та на виконання як Конституції, так і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
33. На підставі пунктів 1, 18 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави, а також очолює Раду національної безпеки і оборони України (далі - РНБО).
34. Зі свого боку, положеннями статті 107 Конституції України визначено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України. Компетенція та функції РНБО визначаються законом.
35. Засади організації та діяльності РНБО, її склад, структуру, компетенцію і функції визначає Закон України від 05 березня 1998 року № 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України» (далі - Закон № 183/98-ВР).
36. За правилами частин першої, третьої та четвертої рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.
37. Відповідно до статті 1 Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII) з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції). Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність. Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.
38. Пунктом 1 частини першої, частиною третьою статті 3 Закону № 1644-VII визначено, що підставами для застосування санкцій є дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
39. Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої.
40. Відповідно до статті 4 Закону № 1644-VII видами санкцій згідно із цим Законом, зокрема, є: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; обмеження торговельних операцій; обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України; запобігання виведенню капіталів за межі України; зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами; заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах; заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України; повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом; заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави; припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави; заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність; запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю; запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю; припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони; заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності; інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.
41. Згідно з частинами першою та третьою статті 5 Закону № 1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, СБУ.
42. Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1, 2-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.
43. Рішення щодо застосування санкцій повинне містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово (частина п`ята статті 5 Закону № 1644-VII).
44. Частина сьома статті 5 Закону № 1644-VII передбачає, що рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування.
45. Отже, Закон № 1644-VII є регулятивним нормативним актом, який встановлює (запроваджує) ряд обмежень демократичних прав і свобод певних суб`єктів у випадку загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності.
46. Цей Закон, як можна зрозуміти зі змісту наведених вище його приписів, дозволяє обмежувати певні права та свободи (право власності, право на підприємницьку діяльність тощо), не змінюючи при цьому провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України.
47. Позаяк главою держави і гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, а використання санкцій в особливий спосіб перебуває на межі втручання в права особи, гарантовані Конституцією України, Закон № 1644-VII передбачає, що рішення щодо застосування певного виду санкцій приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України, на якого власне й покладається відповідальність гарантувати як національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, так і принципи правової держави, права і свободи людини і громадянина.
48. У цьому сенсі Законом № 1644-VII досить чітко і передбачувано визначено підстави, умови, мету застосування санкцій.
49. За обставинами цієї справи 22 травня 2024 року відповідач видав Указ №340/2024, яким увів у дію рішення РНБО від 22 травня 2024 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яка підтримала пропозицію Служби безпеки України про застосування до «КІВІ ПІЕлСі» («QIWI PLC») санкцій відповідно до вимог Закону № 1644-VII.
50. Санкції до позивача застосовано з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.
51. Оцінюючи підстави позову, насамперед потрібно відреагувати на доводи представника позивача про те, що «КІВІ ПІЕлСі» («QIWI PLC») не належить до кола суб`єктів, до яких можуть застосовуватися персональні санкції відповідно до Закону № 1644-VII.
52. У цьому аспекті варто зазначити, що за змістом пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII нормативними та фактичними підстави для застосування санкцій є дії особи, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
53. При цьому текстуальний виклад пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII та його граматичне й логічне тлумачення дає підстави виснувати, що дію цього припису закону не обмежено за колом осіб, на що вказує вжите законодавцем у ньому формулювання «інших суб`єктів», а вирішальне значення для застосування санкцій має саме певна діяльність суб`єктів. Інакше кажучи, основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, указана в пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.
54. Аналогічний правовий висновок Велика Палата Верховного Суду вже викладала в постановах від 06 липня 2023 року у справі № 9901/635/18, від 17 грудня 2024 року у справі № 9901/206/21, від 17 грудня 2024 року у справі № 9901/203/21.
55. Велика Палата Верховного Суду в постановах від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19 та від 6 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 вже звертала увагу на те, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно, є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції. При введенні в дію рішення РНБО про такі санкції Президент України як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат і якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення такої санкції.
56. Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента України повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але з іншого - може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.
57. Так, у ході судового розгляду цієї справи суд витребував інформацію (довідку), яка стала підставою для внесення пропозиції про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до «КІВІ ПІЕлСі» («QIWI PLC»).
58. У наданих документів установлено, що Служба безпеки України ініціювала перед РНБО питання про застосування до позивача обмежувальних санкцій у відповідності до вимог Закону № 1644-VII у зв`язку з встановленими фактами протиправної діяльності на шкоду інтересам держави.
59. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
60. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].
61. Так, рішення про застосування санкцій до позивача ґрунтується на конкретній фактичній інформації, зібраній СБУ з використанням контррозвідувальних, пошукових, режимних та адміністративно-правових заходів у межах її повноважень, встановлених Законом «Про Службу безпеки України».
62. Колегія суддів дослідила документи, надані СБУ, включаючи ті, які містять службову інформацію, та встановила наявність достатньої фактичної основи для висновку про створення діяльністю позивача потенційних загроз національній безпеці України. Зібрана інформація не є бездоказовими припущеннями чи непідтвердженими твердженнями, а базується на конкретних фактах, задокументованих у матеріалах справи.
63. Реагуючи на доводи позивача щодо відсутності доказів існування підстав застосування до позивача санкцій, слід зазначити, що відповідно до статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Засобами встановлення таких даних є, зокрема, письмові, речові й електронні докази.
64. При цьому за правилами частини першої статті 73 та частини першої статті 74 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом.
65. Частиною другою статті 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
66. Письмовими доказами є документи (крім електронних документів), які містять дані про обставини, що мають значення для правильного вирішення спору (частина перша статті 94 КАС України).
67. Суд, проаналізувавши в межах поставленого питання позицію сторін у справі, надані на їх підтвердження докази, наявні підстави для висновку, що встановлені Службою безпеки України обставини і зібрані з використанням системи контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів відповідно до мети їх застосування матеріали у сукупності, є належними підставами для внесення пропозицій до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивача. При цьому, обсяг і результат їх оцінки перебуває поза межами судового контролю, оскільки адміністративний суд не наділений повноваженнями ані вирішувати питання національної безпеки і оборони, ані координувати і контролювати діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Такими повноваженнями наділене виключно РНБО згідно із Конституцією України та Законом № 183/98-ВР. При цьому саме Президент України під час введення в дію рішення РНБО здійснює оцінку наявності і достатності підстав для введення санкцій.
68. Отже, ознак порушення меж дискреції Президентом України під час вирішення питання достатності підстав і доказів для введення таких санкцій суд не встановив.
69. За встановлених обставин несприятливі для позивача наслідки санкцій дозволяють досягнути цілі, на які спрямовані Указ та Рішення РНБО.
70. Ураховуючи викладене, відповідач прийняв оскаржуваний Указ на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Президент реалізував свої конституційні повноваження у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно, а отже, підстави для задоволення позову відсутні.
71. Також колегія суддів критично відноситься до посилань позивача відносно виходу з фінансового ринку Росії та завершення фінансових операцій, припинення комерційної діяльності в Росії, що відображає відмову Позивача від співпраці з країною-агресором, виходячи з наступного.
72. З матеріалів справи вбачається, що «КІВІ ПІЕлСі» («QIWI PLC») перебуває в стані припинення, однак на думку колегія суддів указана обставина не виключає можливості подальшого здійснення господарської діяльності та не спростовує реальні та потенційні загрози національній безпеці та національним інтересам України.
73. Крім того, у контексті збройної агресії з боку російської федерації застосування Україною санкцій відповідно до Закону № 1644-VII є одним з інструментів реалізації права на самооборону та захисту національних інтересів держави.
74. Санкції спрямовані на запобігання використанню економічного потенціалу, ресурсів, фінансових активів осіб, які можуть становити загрозу національній безпеці, на підтримку агресії проти України, фінансування тероризму, підривної діяльності або іншої діяльності, що загрожує суверенітету, територіальній цілісності та незалежності України.
75. Як зазначено в преамбулі Закону № 1644-VII, цей Закон прийнято з огляду на «потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, включаючи ворожі дії, збройний напад інших держав чи недержавних утворень, завдання шкоди життю та здоров`ю населення, захоплення заручників, експропріацію власності держави, фізичних та юридичних осіб, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод».
76. У зв`язку із цим ЄСПЛ належним чином враховує загальний контекст, у якому було ухвалено Закон України «Про санкції» (рішення у справі «Хлаїфія та інші проти Італії» [ВП] (Khlaifia and Others v. Italy) [GC], заява № 16483/12, пункт 185, від 15 грудня 2016 року). Зокрема, на той момент держава-відповідач зіткнулася з безпрецедентними загрозами її національній безпеці та територіальній цілісності (пункти 5-7), які часто виходили за межі стандартних парадигм звичайної злочинної діяльності чи звичайного збройного конфлікту. Ці загрози вимагали швидкої реакції від органів державної влади України, яку самі лише традиційні кримінальні провадження забезпечити не могли. Закон України «Про санкції», як наголошено в його преамбулі (пункт 9), був спеціально розроблений для вирішення цих невідкладних потреб безпеки (пункт 95 рішення ЄСПЛ від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України»).
77. Колегія суддів звертає увагу на те, що міжнародна спільнота визнала право України застосовувати санкції як засіб захисту від агресії. Країни Європейського Союзу, Сполучені Штати Америки, Велика Британія, Канада, Австралія, Японія та багато інших держав запровадили власні санкції проти російської федерації, її посадових осіб, компаній та осіб, які підтримують або сприяють агресії росії проти України.
78. Рада Європейського Союзу з 2014 року ухвалила численні рішення та регламенти про запровадження обмежувальних заходів (санкцій) у відповідь на дії російської федерації, що підривають або загрожують територіальній цілісності, суверенітету та незалежності України.
79. Сполучені Штати Америки через Міністерство фінансів (Office of Foreign Assets Control) також застосували масштабні санкції проти тисяч російських осіб та організацій, а також осіб, які сприяють обходу санкцій або підтримують російську військову машину.
80. Колегія суддів наголошує, що у разі збройної агресії держава-жертва має не лише право, але й обов`язок перед своїми громадянами вжити всіх необхідних заходів для захисту національної безпеки, життя та здоров`я населення, територіальної цілісності та суверенітету.
81. Застосування санкцій як економічного інструменту захисту від загроз національній безпеці є легітимним засобом, що не суперечить міжнародному праву. Навпаки, такі заходи відповідають духу та букві Статуту ООН, який встановлює право держав на індивідуальну та колективну самооборону.
82. Колегія суддів зазначає, що підставою для призначення санкцій стала діяльність зазначених юридичних осіб, які забезпечують функціонування російської електронної платіжної системи миттєвих Інтернет-розрахунків ««QIWI», містить реальні та потенційні загрози національній безпеці та національним інтересам України без урахування часового проміжку здійснення господарської діяльності позивача. Тобто навіть рішення про перебування позивача в стані ліквідації не спростовує його діяльність.
83. Колегія суддів зауважує, що санкції як економічні обмежувальні заходи є лише тимчасовими обмеженнями, які стосуються здебільшого втручання у право власності особи та носять превентивний характер.
84. Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми. Перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, висловлена в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «East/West Alliance Limited» проти України від 23 січня 2014 року, параграфи 166-168).
85. Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало воно легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.
86. Іншими словами заходи втручання у право на мирне володіння майном мають відповідати таким умовам:
- втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу в національному законодавстві;
- якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або для контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів чи штрафів;
- втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для цього.. Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки - встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.
87. Використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства (частина сьома статті 41 Конституції України).
88. У постанові від 24 лютого 2021 року у справі № 9901/294/19 Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, що відповідає також частині сьомій статті 41 Конституції України.
89. Тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном, запобігання виведенню капіталів за межі України, зупинення торгівельних та фінансових операцій безумовно є втручанням держави у його право на мирне володіння майном.
90. Водночас таке втручання у право позивача на мирне володіння майном ґрунтується на вимогах чинного законодавства, зокрема Закону № 1644-VII, та має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, діяльність якої може нести загрозу національним інтересам України. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
91. При цьому, втручання у право останнього на мирне володіння майном не позбавляє його права власності на таке майно, а лише на певний час обмежує можливість реалізації цього права в Україні. За встановлених обставин несприятливі для позивача наслідки запроваджених до нього санкцій дозволяють досягнути цілі, на які спрямовані рішення РНБО та Указ № 340/2024.
92. Колегія суддів зазначає, що Президент України, РНБО і СБУ, ураховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні та потенційні загрози, використали свої повноваження з належною метою, а саме захисту національних інтересів, національної безпеки, прав власності, сталого економічного розвитку України.
93. Застосування до позивача санкцій має превентивний характер, забороняючи позивачу вчиняти певні дії, що не дозволить йому зашкодити національним інтересам. Превентивний характер санкцій, на відміну від заходів юридичної, зокрема кримінальної, відповідальності, не вимагає доведення вини особи у вчиненні дій, які РНБО та Президент України мають повноваження оцінити як реальні та/або потенційні загрози державним та національним інтересам. З огляду на дискреційні повноваження цих суб`єктів владних повноважень щодо застосування санкцій достатнім є встановлення фактів, які б з певною мірою очевидності свідчили про такі загрози.
94. Також необхідно окремо звернути увагу на питання ефективного судового захисту, зокрема індивідуалізації рішення про застосування санкцій, оскільки саме цей аспект став предметом критики ЄСПЛ у рішенні від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України».
95. У наведеному рішенні ЄСПЛ зауважив, що рішення РНБО не містили індивідуалізованих обґрунтувань, а механічно відтворювали всі підстави для застосування різних обмежень, встановлених у відповідному розділі Закону № 1644-VII, без пояснення того, як саме вони застосовуються до конкретної особи (пункт 98 рішення). ЄСПЛ наголосив, що хоча за конкретних обставин могло бути прийнятним, щоб оскаржувані рішення не включали всі фактичні та правові деталі, було важливо, щоб особа мала можливість з`ясувати суть причин їх накладення та підготувати свою правову аргументацію.
96. Колегія суддів погоджується з тим, що тексти рішення РНБО від 22 травня 2024 року та Указу Президента України № 340/2024 містять стандартне формулювання підстав для застосування санкцій шляхом посилання на пункт 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII без конкретизації, які саме дії позивача створюють загрозу національній безпеці.
97. Проте, відсутність детального індивідуального обґрунтування безпосередньо в тексті публічного акта (рішення РНБО та указу Президента) не є автоматичною ознакою свавільного чи незаконного рішення за таких умов:
- коли обґрунтування наявне в матеріалах, на підставі яких ухвалювалося рішення (пропозиції СБУ, супровідні документи, аналітичні висновки, експертні матеріали тощо);
- коли особа, щодо якої застосовано санкції, отримала реальну можливість ознайомитися з цими матеріалами в межах судового оскарження та ефективно реалізувати право на захист;
- коли суд, здійснюючи повноцінний перегляд, самостійно дослідив ці матеріали та переконався в наявності конкретних підстав, пов`язаних саме з цією особою.. Суд зазначає, що відсутність детального обґрунтування безпосередньо в тексті рішення РНБО та указу Президента України сама собою не свідчить про свавільний характер рішення, якщо таке обґрунтування існує в матеріалах, на підставі яких ухвалено рішення, та за умови, що особа має можливість ознайомитися з цими матеріалами у судовому порядку та ефективно оскаржити рішення.
98. У цій справі позивач скористався правом на судовий захист, його представник отримав допуск до матеріалів справи, включаючи службову інформацію, що містять конкретну інформацію про підстави для застосування санкцій. У процесі судового розгляду позивач мав можливість ознайомитися з цими матеріалами, надати свої пояснення та заперечення.
99. До того ж у цьому рішенні Суд здійснив повноцінну перевірку індивідуальних обставин, які стосуються позивача, та встановив, що рішення про застосування до нього санкцій базується на конкретній інформації про його діяльність і зв`язки, а не на шаблонних припущеннях.
100. Колегія суддів наголошує, що в умовах збройної агресії проти України, коли санкції застосовуються до сотень осіб одночасно як превентивний захід національної безпеки, вимога включення детального індивідуального обґрунтування до тексту кожного рішення РНБО могла б призвести до розголошення відомостей, що становлять державну таємницю, та підірвати ефективність санкційної політики держави.
101. Водночас наявність такого обґрунтування в матеріалах, які стали підставою для ухвалення рішення, та забезпечення доступу до них у судовому провадженні (з дотриманням режиму захисту службової інформації) дозволяє досягти балансу між необхідністю захисту державної таємниці та правом особи на ефективний судовий захист.
102. У цій справі зазначений баланс досягнуто, оскільки позивач через представника отримав доступ до фактичного обґрунтування санкцій, а суд провів повноцінну перевірку індивідуальних обставин та підтвердив наявність конкретних підстав для застосування обмежувальних заходів саме до цієї особи.
103. Отже, незважаючи на формальність викладу підстав у тексті рішення РНБО та Указу № 340/2024, відсутність індивідуалізації в самому акті не є ознакою свавілля згідно з обставинами цієї справи, оскільки реальне індивідуальне обґрунтування, наявне в матеріалах справи, стало предметом судового дослідження та забезпечило позивачу можливість ефективно реалізувати право на судовий захист.
104. Ураховуючи викладене, колегія суддів висновує, що Президент України, видавши Указ № 340/2024 в оскаржуваній позивачем частині, діяв у межах своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.
105. Отже, в обсязі встановлених у цій справі обставин у зіставленні з правовим регулюванням спірних правовідносин колегія суддів дійшла висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.
106. За правилами статті 139 КАС України понесені позивачем витрати у виді судового збору за подання позову у цій справі відшкодуванню не підлягають.
107. Пункти 59-60 мотивувальної частини цього судового рішення містять інформацію для службового користування (ДСК).
108. Повний текст рішення складено 04 серпня 2026 року.
109. Керуючись статтями 241-243, 246, 266 Кодексу адміністративного судочинства України,
ВИРІШИВ:
1. У задоволенні позову «КІВІ ПІЕлСі» («QIWI PLC») до Президента України про визнання протиправним та скасування указу Президента України від 22 травня 2024 року №340/2024 (в частині) - відмовити повністю.
2. На підставі частини 3 статті 243 Кодексу адміністративного судочинства України складення рішення у повному обсязі відкласти на строк - до 5 днів.
3. Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.
4. Рішення може бути оскаржено до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду.
Суддя-доповідач О. О. Шишов
Судді Л. І. Бившева
О. В. Білоус
І.Л. Желтобрюх
М. М. Яковенко