ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/10972/24 Суддя (судді) першої інстанції: Олена ЛУКАШОВА
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 серпня 2026 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді Безименної Н.В.
суддів Вівдиченко Т.Р., Коротких А.Ю.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційні скарги Чернігівської міської ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 жовтня 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чернігівської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
В С Т А Н О В И Л А
ОСОБА_1 звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Чернігівської міської ради, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не прийняття рішення за результатами розгляду по суті клопотання (заяви) позивача від 08 квітня 2024 року про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною її цільового призначення, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,0388 га, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури (код 02.10) за рахунок власної земельної ділянки для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування (код 03.08), кадастровий номер [номер приховано]:02:008:5174;
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не прийняття рішення за результатами розгляду по суті заяви позивача від 08 квітня 2024 року про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною її цільового призначення, розташованої у м. Чернігові, садівничому товаристві «Авіатор», ділянка № НОМЕР_1 , площею 0,0400 га, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури (код 02.10) за рахунок власної земельної ділянки для індивідуального садівництва (код 01.05), кадастровий номер [номер приховано]:02:008:5166;
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не прийняття рішення за результатами розгляду по суті заяви позивача від 08 квітня 2024 року про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною її цільового призначення, розташованої у м. Чернігові, садівничому товаристві «Авіатор», ділянка № НОМЕР_2 , площею 0,0520 га, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури (код 02.10) за рахунок власної земельної ділянки для індивідуального садівництва (код 01.05), кадастровий номер [номер приховано]:02:008:5200;
- зобов`язати відповідача розглянути по суті заяву позивача від 08 квітня 2024 року про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною її цільового призначення, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,0388 га, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури (код 02.10) за рахунок власної земельної ділянки для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування (код 03.08), кадастровий номер [номер приховано]:02:008:5174, та за наслідками розгляду прийняти рішення, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні;
- зобов`язати відповідача розглянути по суті заяву позивача від 08 квітня 2024 року про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною її цільового призначення, розташованої у м. Чернігові, садівничому товаристві «Авіатор», ділянка № НОМЕР_1 , площею 0,0400 га, для будівництва 1 обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури (код 02.10) за рахунок власної земельної ділянки для індивідуального садівництва (код 01.05), кадастровий номер [номер приховано]:02:008:5166, та за наслідками розгляду прийняти рішення, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні;
- зобов`язати відповідача розглянути по суті заяву позивача від 08 квітня 2024 року про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною її цільового призначення, розташованої у м. Чернігові, садівничому товаристві «Авіатор», ділянка № НОМЕР_2 , площею 0,0520 га, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури (код 02.10) за рахунок власної земельної ділянки для індивідуального садівництва (код 01.05), кадастровий номер [номер приховано]:02:008:5200, та за наслідками розгляду прийняти рішення, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 14.10.2024 позов задоволено повністю.
Не погодившись із зазначеним рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі. В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначено, що відповідач не допускав протиправної бездіяльності щодо розгляду заяв позивача про погодження проекту землеустрою, оскільки вчинив всі можливі дії для розгляду його питання на сесії міської ради. Вказане питання тричі виносилось на розгляд сесії, але з незалежних від відповідача причин рішення прийнято не було.
Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що чинним законодавством не передбачено випадків, коли орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування за результатом розгляду клопотання про затвердження проєкту землеустрою може не прийняти позитивного або негативного для заявника рішення, тому відповідач протиправно не розглядає клопотання позивача про затвердження проєктів землеустрою.
Відповідно до ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: 1) відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю; 2) неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання; 3) подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Беручи до уваги, що в суді першої інстанції розгляд справи здійснювався в порядку письмового провадження, введення в Україні воєнного стану, враховуючи, що за наявними у справі матеріалами її може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів та з огляду на відсутність необхідності розглядати справу у судовому засіданні, керуючись приписами ст. 311 КАС України, справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Статтею 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, позивач 08.04.2024 звернувся до відповідача із клопотаннями про затвердження проекту землеустрою щодо відведення йому земельних ділянок зі зміною їх цільового призначення, а саме:
- земельної ділянки розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,0388 га, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури (код 02.10) за рахунок власної земельної ділянки для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування (код 03.08), кадастровий номер [номер приховано]:02:008:5174 (а.с. 22);
- земельної ділянки розташованої у м. Чернігові, садівничому товаристві «Авіатор», ділянка № НОМЕР_1 , площею 0,0400 га, для будівництва 1 обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури (код 02.10) за рахунок власної земельної ділянки для індивідуального садівництва (код 01.05), кадастровий номер [номер приховано]:02:008:5166 (а.с. 23);
- земельної ділянки розташованої у м. Чернігові, садівничому товаристві «Авіатор», ділянка № НОМЕР_2 , площею 0,0520 га, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури (код 02.10) за рахунок власної земельної ділянки для індивідуального садівництва (код 01.05), кадастровий номер [номер приховано]:02:008:5200 (а.с. 24).
Листами від 10.05.2024 №01-20/174, №01-20/175, №01-20/176 (а.с.26-28) Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради повідомило позивача, що питання затвердження проєктів землеустрою зі зміною цільового призначення земельних ділянок (кадастрові номери [номер приховано]:02:008:5174, [номер приховано]:02:008:5166, [номер приховано]:02:008:5200) буде винесено на розгляд сесії міської ради із земельних питань.
Згідно з пунктами 20, 21, 22 проєкту рішення Чернігівської ради на розгляд сесії були винесені питання затвердження проєктів землеустрою позивачу щодо відведення та зміни цільового призначення вказаних вище земельних ділянок.
З протоколу засідання постійної комісії Чернігівської міської ради з питань архітектури, будівництва та регулювання земельних відносин від 22.05.2024 № 35 (40 (позачергова) сесія 8 скликання) встановлено, що питання по пунктах 20, 21, 22 зняті з розгляду (а.с. 35-39).
Згідно з пунктами 20, 21, 22 проєкту рішення Чернігівської ради на розгляд сесії повторно були винесені питання затвердження проєктів землеустрою позивачу щодо відведення та зміни цільового призначення зазначених земельних ділянок.
З протоколу засідання постійної комісії Чернігівської міської ради з питань архітектури, будівництва та регулювання земельних відносин від 05.07.2024 № 36 (41 (позачергова) сесія 8 скликання) встановлено, що питання по пунктах 20, 21, 22 зняті з розгляду (а.с. 131-137).
До 42 позачергової сесії 8 скликання було підготовлено проекти рішень Чернігівської міської ради 42/VIII скликання №56 «Про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення кадастровий номер [номер приховано]:02:008:5200», №57 «Про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення кадастровий номер [номер приховано]:02:008:5166», №58 «Про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення кадастровий номер [номер приховано]:02:008:5174».
Згідно з розпорядженням секретаря міської ради від 12 серпня 2024 року №104-р «Про скликання 42 (позачергової) сесії Чернігівської міської ради VIII скликання» сесію було скликано на 16 серпня 2024 року о 09 годині. В залі засідань міської ради сесія була відкрита, проте за відсутності кворуму депутатів, не відбулася.
Вважаючи бездіяльність відповідача щодо не прийняття відповідного рішення протиправною, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що відсутність відповідного рішення міської ради про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою свідчить про її протиправну бездіяльність.
Також, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність достатніх правових підстав для задоволення похідної позовної вимоги про зобов`язання відповідача розглянути клопотання позивача про затвердження проєктів землеустрою щодо відведення та зміни цільового призначення власних земельних ділянок та прийняти відповідні рішення.
За наслідками перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, в межах вимог та обґрунтувань апеляційної скарги, колегія суддів доходить наступних висновків.
Правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою і спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування визначено Законом України «Про землеустрій» від 22.05.2003 №858-IV (далі - Закон №858-IV).
Відповідно до ч.ч.1,2 ст.50 Закону №858-IV проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок розробляються у разі формування нових земельних ділянок із земель державної, комунальної власності (крім випадків формування земельних ділянок за іншою документацією із землеустрою) та у разі зміни цільового призначення земельних ділянок у випадках, визначених законом. Проекти землеустрою щодо відведення земельної ділянки також можуть передбачати поділ, об`єднання земельних ділянок, які перебувають у власності однієї особи.
Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок може передбачати формування та/або зміну цільового призначення декількох земельних ділянок, за умови що розпорядником земельних ділянок буде один орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 Земельного кодексу України, або власником земельної ділянки приватної власності є одна особа.
Згідно з ч.ч.1,3 ст.24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) правовий статус місцевого самоврядування в Україні визначається Конституцією України, цим та іншими законами, які не повинні суперечити положенням цього Закону.
Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Відповідно до п.2-6 ч.1 ст.26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій; утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; обрання на посаду та звільнення з посади секретаря ради у порядку, передбаченому цим Законом; затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання; утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради.
Згідно з п.3 ч.4 ст.42 Закону №280/97-ВР сільський, селищний, міський голова підписує рішення ради та її виконавчого комітету.
Відповідно до ч.ч.1,4,5 ст.46 Закону №280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.
Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
В силу положень ч.ч.11-13 ст.46 Закону №280/97-ВР сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради.
Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.
Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
В силу ч.ч.16,17 ст.46 Закону №280/97-ВР протоколи сесій сільської, селищної, міської ради, прийняті нею рішення підписуються особисто сільським, селищним, міським головою, районної у місті, районної, обласної ради - головою відповідної ради, у разі їх відсутності - відповідно секретарем сільської, селищної, міської ради, відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради, а у випадку, передбаченому частинами сьомою та восьмою цієї статті, - депутатом ради, який за дорученням депутатів головував на її засіданні.
Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Згідно з ч.1-3 ст.59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.
Таким чином, за наслідками розгляду заяви позивача про затвердження проекту землеустрою в силу прямої вказівки закону відповідач мав прийняти одне із можливих рішень, а саме:
1) рішення про затвердження поданого на розгляд проекту землеустрою;
2) рішення про відмову у затвердженні проекту землеустрою із зазначенням обґрунтованих причин відмови.
Відповідне рішення органу місцевого самоврядування повинне містити опис підстав для відмови.
Положення вказаних вище норм законодавства не передбачають випадків, коли орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування за результатом розгляду клопотання про затвердження проекту землеустрою може не прийняти позитивного або негативного для заявника рішення.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 30.07.2020 у справі №621/1349/17.
Колегія суддів підкреслює, що за наслідками розгляду клопотань позивача відповідачем не було прийнято жодного рішення, як суб`єктом владних повноважень.
З огляду на викладені обставини справи, з урахування наведених норм права, беручи до уваги протиправну бездіяльність відповідача щодо нерозгляду клопотань позивача, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення похідної позовної вимоги про зобов`язання відповідача розглянути клопотання позивача про затвердження проєктів землеустрою щодо відведення та зміни цільового призначення власних земельних ділянок та прийняти відповідні рішення.
Інші доводи скаржника, викладені в апеляційній скарзі, висновків суду першої інстанції не спростовують, при цьому колегія суддів звертає увагу на ті обставини, що відповідно до правил п.41 "Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень" обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
На підставі вищенаведеного, приймаючи до уваги, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, рішення суду ґрунтується на засадах верховенства права, є законним і обґрунтованим, висновки суду першої інстанції доводами апелянтів не спростовані, колегія суддів доходить висновку про відсутність підстав для його зміни або скасування.
Відповідно до п.2 ч.5 ст.328 КАС України не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження).
Керуючись ст.243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів
П О С Т А Н О В И Л А
Апеляційну скаргу Чернігівської міської ради - залишити без задоволення.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 жовтня 2024 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню.
Текст постанови виготовлено 05 серпня 2026 року.
Суддя-доповідач Н.В.Безименна
Судді Т.Р.Вівдиченко
А.Ю.Коротких