ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 серпня 2026 року справа №200/8354/25
м. Дніпро
Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого Гаврищук Т.Г., суддів Пивовар І.В., Сіваченка І.В., розглянув в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Державної міграційної служби України в Донецькій області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 25 лютого 2026 р. у справі № 200/8354/25 (головуючий І інстанції Михайлик А.С.) за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної міграційної служби України в Донецькій області про визнання протиправною відмови, зобов`язання вчинити певні дії,-
УСТАНОВИВ:
Позивач звернувся до суду з позовом до Головного управління Державної міграційної служби України в Донецькій області (далі - відповідач) в якому просив:
- визнати протиправними дії щодо відмови в оформленні та видачі паспорта громадянина України у формі книжечки зразка 1994 року, яка оформлена листом від 10.10.2025 №С-343/6/1401-25/1401.2.4/464-25;
- зобов`язати оформити та видати паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 №2503-ХІІ.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 25 лютого 2026 року позов задоволено частково.
Визнано протиправними дії Головного управління Державної міграційної служби України в Донецької області щодо відмови ОСОБА_1 в оформленні та видачі паспорта громадянина України у формі книжечки зразка 1994 року, яку оформлено листом від 10.10.2025 №С-343/6/1401-25/1401.2.4/464-25.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Відповідач не погодився з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції, прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позову.
В обґрунтування доводів зазначає, що позивач у даній справі не заявляв про відмову від надання згоди на обробку персональних даних, що було ключовою юридичною підставою виникнення спору у зразковій справі №806/3265/17.
Позивач лише висловив бажання отримати паспорт громадянина України у формі книжечки, мотивуючи це власними переконаннями, що не є тотожним відмові від обробки персональних даних у розумінні правової позиції Великої Палати Верховного Суду.
Отже, відсутній основний юридичний елемент, який визначає предмет та природу спору у зразковій справі.
Аналіз тексту листа від 10.10.2025 свідчить, що він має виключно інформаційно-роз`яснювальний характер та містить роз`яснення вимог чинного законодавства щодо порядку оформлення паспорта громадянина України, а також умов, за яких така адміністративна послуга може бути надана.
У зазначеному листі відсутнє формулювання про відмову у видачі паспорта, не прийнято жодного рішення за результатами адміністративної процедури, не здійснено правозастосування у формі індивідуального адміністративного акта.
Таким чином, суд першої інстанції фактично самостійно інтерпретував зміст листа як відмову, хоча така відмова прямо не зафіксована у документі.
Відповідно до ст. 311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції заслухав доповідь судді-доповідача, вивчив доводи апеляційної скарги, перевірив їх за матеріалами справи і дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги, виходячи з наступного.
Позивач - ОСОБА_1 , 03.10.2025 звернувся на особистому прийому до ГУ ДМС у Донецькій області (відповідач) із заявою на ім`я начальника ГУ ДМС у Донецькій області про видачу на його ім`я паспорта громадянина України у вигляді книжки зразка 1994 року через релігійні переконання у зв`язку з непридатністю для вклеювання у паспорт серії НОМЕР_1 , виданий Краматорським МВ УМВС України в Донецькій області 27.03.1997, фотокартки по досягненню 45 років та подальшого користування. Заяву прийнято та зареєстровано відповідачем за № С-343/6/1401-25.
Управління з питань паспортизації, реєстрації та еміграції ГУ ДМС у Донецькій області надало заступнику начальнику відділу юридичного забезпечення ГУ ДМС у Донецькій області лист від 11.11.2025 №1401.2.4/45607-25 із доданими до нього вищенаведеної заяви позивача та копіями долучених до неї паспорту та РНОКПП позивача.
У листі від 11.11.2025 №1401.2.4/45607-25 також вказано, що відомості щодо звернення ОСОБА_1 з цього ж питання до діючих територіальних підрозділів ГУ ДМС у Донецькій області в системі електронного документообігу ГУ ДМС відсутні.
Листом Головного управління Державної міграційної служби України в Донецькій області від 10.10.2025 №С-343/6/1401-25/1401.2.4/464-25 позивача повідомлено про розгляд його заяви від 03.10.2025 відповідно до вимог Закону України "Про звернення громадян" та відмову у видачі паспорту. В листі зазначено про можливість видачі паспорту за умови подання рішення суду, яке набрало законної сили, та документів, зазначених в пункті 2 розділу ІV Тимчасового порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України (далі - Тимчасовий порядок), який затверджений Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06.06.2019 № 456.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам та встановленим обставинам справи, суд керується такими мотивами.
Положеннями ч.2 ст.19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 5 Закону України «Про громадянство України» від 18.01.2001 № 2235-III документом, що підтверджує громадянство України, є паспорт громадянина України.
Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 затверджено Положення про паспорт громадянина України та Положення про паспорт громадянина України для виїзду за кордон (далі - Положення № 2503-XII), згідно з пунктами 2 та 3 якого, паспорт громадянина України видається кожному громадянинові України центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, після досягнення 16-річного віку.
Бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни запровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.
Отже, зазначеним Положенням передбачено дві форми паспорта громадянина України, а саме у формі книжечки або картки.
Відповідно до пунктів 1, 2, Положення № 2503-ХІІ (у редакції на час виникнення спірних правовідносин) паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу власника та підтверджує громадянство України.
Паспорт громадянина України (далі - паспорт) видається кожному громадянинові України центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, після досягнення 16-річного віку.
Згідно з пунктами 12, 13 Положення № 2503-ХІІ видача та обмін паспорта провадиться у місячний термін за місцем постійного проживання громадянина.
Для одержання паспорта громадянин подає: заяву за формою, встановленою Міністерством внутрішніх справ України; свідоцтво про народження; дві фотокартки розміром 35 х 45 мм; у необхідних випадках - документи, що підтверджують громадянство України.
Згідно з п.п. 16, 17 цього Положення обмін паспорта провадиться у разі:
зміни (переміни) прізвища, імені або по батькові;
встановлення розбіжностей у записах;
непридатності для користування.
Для обміну паспорта громадянин подає:
заяву за формою, встановленою Міністерством внутрішніх справ України;
паспорт, що підлягає обміну;
дві фотокартки розміром 35 * 45 мм.
Для обміну паспорта у зв`язку із зміною (переміною) прізвища, імені чи по батькові або встановленням розбіжностей у записах подаються також документи, що підтверджують ці обставини.
Форма заяви, зазначеної у підпункті 1 пункті 13 Положення, була затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України № 320 від 13.04.2012 «Про затвердження порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України», а саме Додаток 1. Однак вказаний наказ втратив чинність на підставі наказу цього ж Міністерства від 01.03.2018 №161. Іншого зразка форми про видачу паспорта громадянина України, встановленого Міністерством внутрішніх справ України для реалізації пункту 13 Положення № 2503-XII на сьогодні немає.
Із 06.12.2012 набрав чинності Закон України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» від 20.11.2012 №5492-VI (далі - Закон № 5492-VI), яким визначено правові та організаційні засади видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов`язки осіб, на ім`я яких видані такі документи.
Частиною першою статті 4 Закону № 5492-VI встановлено, що Єдиний державний демографічний реєстр - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина.
Єдиний державний демографічний реєстр ведеться з метою ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених цим Законом документів. Єдиний державний демографічний реєстр у межах, визначених законодавством про свободу пересування та вільний вибір місця проживання, використовується також для обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 5492-VI внесення інформації до Реєстру здійснюється уповноваженими суб`єктами за зверненням заявника, на підставі інформації державних органів реєстрації актів цивільного стану, органів реєстрації фізичних осіб, а також інформації органів виконавчої влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з дотриманням вимог Закону України «Про захист персональних даних». У разі якщо інформація про особу вноситься до Реєстру вперше, проводиться ідентифікація особи, після завершення якої автоматично формується унікальний номер запису в Реєстрі та фіксуються час, дата та відомості про особу, яка оформила заяву-анкету (в електронній формі). Унікальний номер запису в Реєстрі є незмінним.
Згідно зі статтею 13 Закону № 5492-VI документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру (документи Реєстру), відповідно до їх функціонального призначення поділяються, зокрема, на паспорт громадянина України.
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України» від 14.07.2016 № 1474-VIII, який набрав чинності з 01.10.2016 (далі - Закон № 1474-VIII), статтю 13 Закону № 5492-VI доповнено частиною третьою наступного змісту: «Паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичний паспорт України, службовий паспорт України, посвідчення особи моряка, посвідчення члена екіпажу, посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон, посвідка на постійне проживання, посвідка на тимчасове проживання, посвідчення біженця, проїзний документ біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, проїзний документ особи, якій надано додатковий захист, картка мігранта містять безконтактний електронний носій. Посвідчення особи на повернення в Україну, тимчасове посвідчення громадянина України, посвідчення водія не містять безконтактного електронного носія.».
Згідно з частинами першою, другою, четвертою та п`ятою статті 14 Закону № 5492-VI форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі книжечки здійснюється за технологією лазерного гравіювання та лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі картки виконується за технологією термодруку або лазерного гравіювання. Персоналізація документів здійснюється централізовано у Державному центрі персоналізації документів.
Згідно з частинами першою, другою статті 21 Закону № 5492-VI паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України.
Законом № 1474-VIII доповнено частину другу статті 21 Закону № 5492-VI та викладено в такій редакції: «Оформлення, видача, обмін паспорта громадянина України, його пересилання, вилучення, повернення державі та знищення здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.»
На виконання положень частини другої статті 15 та абзацу другого частини другої статті 21 Закону № 5492-VI Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 302 (тут її положення суд застосовує у редакції, викладеній згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2016 № 745), якою затвердив: зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм згідно з додатками 1 і 2; зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, згідно з додатками 3 і 4; Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України.
За змістом пункту 2 вказаної Постанови із застосуванням засобів Реєстру запроваджено:
- з 1 січня 2016 року - оформлення і видачу паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією постановою, громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог пункту 2 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-XII;
- з 1 листопада 2016 року оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою.
Пунктом 131 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, до безконтактного електронного носія, що міститься у паспорті, вноситься така інформація, зокрема, біометричні дані, параметри особи (відцифрований образ обличчя особи, відцифрований підпис особи, відцифровані відбитки пальців рук (за згодою особи).
Постановою Кабінету Міністрів України від 3 жовтня 2018 року №795 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №302», внесено зміни до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженому зазначеною постановою, а саме у пункті 6: підпункт 6 викласти в такій редакції: « 6) якщо особа досягла 25- чи 45-річного віку та не звернулася в установленому законодавством порядку не пізніше як через місяць після досягнення відповідного віку для вклеювання до паспорта зразка 1994 року нових фотокарток».
Відповідно до підпункту 6 пункту 6 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України (в редакції, що діяла станом на момент виникнення спірних взаємовідносин) , обмін паспорта здійснюється у разі, якщо особа досягла 25- чи 45-річного віку та не звернулася в установленому законодавством порядку не пізніше як через місяць після досягнення відповідного віку для вклеювання до паспорта зразка 1994 року нових фотокарток.
Статтею 2 Закону України «Про захист персональних даних» визначено, що персональні дані є відомостями чи сукупністю відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована.
Приписами частини першої статті 6 Закону України «Про захист персональних даних» мета обробки персональних даних має бути сформульована в законах, інших нормативно-правових актах, положеннях, установчих чи інших документах, які регулюють діяльність володільця персональних даних, та відповідати законодавству про захист персональних даних.
Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України" до приведення законодавства у відповідність із цим Законом закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону, якщо інше не передбачено цим Законом. Поряд із тим, за пунктом 7 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України", Кабінет Міністрів України зобов`язано, з-поміж іншого, у місячний строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.
У межах встановленого Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України" строку уряд прийняв постанову від 26 жовтня 2016 року №745 (далі - Постанова №745), якою вніс відповідні зміни до Постанови №302.
Постанова №745 набрала чинності з 1 листопада 2016 року, і з тієї ж дати офіційно встановлено, що паспорт громадянина України оформляється виключно у формі картки з безконтактним електронним носієм з використанням бланка, затвердженого Постановою №302.
На підставі Положення про паспорт (у редакції Постанови Верховної Ради України від 2 вересня 1993 року №3423-ХІІ) Кабінет Міністрів України постановою від 4 червня 1994 року №353 (далі - Постанова №353) затвердив зразок бланка паспорта громадянина України. Цю постанову з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2013 року №185 "Деякі питання виконання Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" визнано такою, що втратила чинність.
Однак постановою від 12 червня 2013 року №415 уряд зупинив дію постанови від 13 березня 2013 року №185, відновивши дію Постанови №353, якою було затверджено зразок бланка паспорта громадянина України (зразка 1994 року).
Відповідно до пунктів 3, 5, 6, 8 Положення про паспорт бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни впровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.
Паспортна книжечка являє собою зшиту в накидку нитками обрізну книжечку розміром 88 х 125 мм, що складається з обкладинки та 16 сторінок. Усі сторінки книжечки пронумеровані і на кожній з них зображено Державний герб України і перфоровано серію та номер паспорта. У верхній частині лицьового боку обкладинки зроблено напис "Україна", нижче - зображення Державного герба України, під ним - напис "Паспорт". На внутрішньому лівому боці обкладинки у центрі - зображення Державного прапора України, нижче - напис "Паспорт громадянина України". На першу і другу сторінки паспортної книжечки заносяться прізвище, ім`я та по батькові, дата і місце народження. На першій сторінці також вклеюється фотокартка і відводиться місце для підпису його власника. На другу сторінку заносяться відомості про стать, дату видачі та орган, що видав паспорт, ставиться підпис посадової особи, відповідальної за його видачу. Записи засвідчуються мастиковою, а фотокартка - випуклою сухою печаткою. Перша сторінка або перший аркуш після внесення до них відповідних записів та вклеювання фотокартки можуть бути заклеєні плівкою. У разі заклеювання плівкою усього аркуша записи та фотокартка печатками не засвідчуються. Третя, четверта, п`ята і шоста сторінки призначені для фотокарток, додатково вклеюваних у паспорт, а сьома, восьма і дев`ята - для особливих відміток. На десятій сторінці робляться відмітки про сімейний стан власника паспорта, на одинадцятій - шістнадцятій - про реєстрацію постійного місця проживання громадянина. На прохання громадянина до паспорта може бути внесено (сьома, восьма і дев`ята сторінки) на підставі відповідних документів дані про дітей, групу крові і резус-фактор. На внутрішньому правому боці обкладинки надруковано витяг з цього Положення. Записи, вклеювання фотокарток і відмітки у паспорті здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується. До паспортної книжечки при досягненні громадянином 25- і 45-річного віку вклеюються нові фотокартки, що відповідають його вікові. Паспорт, в якому не вклеєно таких фотокарток при досягненні його власником зазначеного віку, вважається недійсним. Вклеювання до паспорта нових фотокарток при досягненні громадянином 25 - і 45-річного віку провадиться у п`ятиденний термін. Обмін паспорта провадиться у разі: зміни (переміни) прізвища, імені або по батькові; встановлення розбіжностей у записах; непридатності для користування.
Вносити до паспорта записи, не передбачені цим Положенням або законодавчими актами України, забороняється. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується.
Частиною сьомою статті 16 Закону № 5492-VI встановлено, що уповноважений суб`єкт, якщо інше не передбачено цим Законом, має право відмовити заявникові у видачі документа виключно у разі, якщо: 1) за видачею документа звернувся заявник, який не досяг шістнадцятирічного віку, або представник особи, який не має документально підтверджених повноважень на отримання документа; 2) заявник вже отримав документ такого типу, який є дійсним на день звернення (крім випадків, зазначених у частині сьомій цієї статті); 3) заявник не подав усіх визначених законодавством документів, необхідних для оформлення і видачі документа; 4) дані, отримані з бази даних розпорядника Реєстру, не підтверджують інформацію, надану заявником.
У рішенні про відмову у видачі документа, яке доводиться до відома заявника у порядку і строки, встановлені законодавством, мають зазначатися підстави для відмови. Особа має право звернутися до уповноваженого суб`єкта з повторною заявою у разі зміни або усунення обставин, через які їй було відмовлено у видачі документа.
Рішення про відмову у видачі документа може бути оскаржено особою в адміністративному порядку або до суду.
Як вбачається з матеріалів справи, позивач звернувся до відповідача із заявою про обмін паспорта у формі книжечки через непридатність для вклеювання у паспорт серії НОМЕР_1 фотокартки по досягненню 45 років та релігійні переконання.
Як вбачається з листа-відповіді територіального органу ДМС, заява позивача довільної форми була розглянута в порядку Закону України «Про звернення громадян». Також, у вказаному листі Управління повідомило позивача, що оформлення та видача паспорта громадянина України у формі паспортної книжечки зразка 1994 року можливо за умови подання рішення суду, яке набрало законної сили та документів, зазначених у пункті 2 розділу ІV Тимчасового порядку.
Як вже вказувалось, пунктом 17 Положення № 2503-XII передбачено, що для обміну паспорта громадянин подає: відповідну заяву, паспорт, що підлягає обміну; дві фотокартки розміром 35 * 45 мм.
Матеріали справи свідчать про неподання позивачем разом із заявою від 03.10.2025 про оформлення нового паспорту двох фотокарток розміром 35 * 45 мм та паспорту, що свідчить про недотримання ним вимог Положення № 2503-XII, встановлених для обміну паспорта. Позивачем вказане не спростовано.
У постанові від 04.08.2020 у справі № 340/2074/19 Верховний Суд висновував, що як у пункті 4 частини першої статті 5, так і пункті 4 частини другої статті 245 КАС України цей спосіб захисту складається з двох частин:
а) констатуючої - суд визнає бездіяльність протиправною;
б) зобов`язуючої - суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вчинити певну дію, прийняти рішення.
У постанові від 13.06.2017 у справі № 12-1393а17 Верховний Суд України та згодом Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19.04.2018 у справі № 800/426/17 сформулювала такий підхід до оцінки бездіяльності державного органу:
"Протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи".
У аспекті висновків варто зауважити, що Верховний Суд, аналізуючи наведені норми законодавства, якими врегульовано спірні правовідносини, неодноразово вказував, що реалізація волевиявлення громадянина на отримання паспорта, незалежно від форми такого, здійснювалася і здійснюється шляхом подання заяви-анкети до компетентного органу особисто особою, яка звертається за отриманням паспорта, із зазначенням інформації та долученням документів, які передбачені вимогами чинного законодавства. При цьому, дотримання особою певних правил, пов`язаних з процедурою оформлення та видачі паспорта, зокрема щодо дотримання форми заяви, є обов`язковим (постанови від 07.11.2018 у справі № 820/3327/16, від 29.11.2019 у справі №260/1414/18, від 21.08.2020 у справі №260/99/19, від 10.12.2020 у справі №240/575/20, від 08.06.2023 у справі № 380/5977/21).
Так, реалізація волевиявлення особи на видачу паспорта (у тому числі замість втраченого або викраденого) здійснювалася і здійснюється шляхом подання заяви до компетентного органу разом із об`єктивно необхідними для цього документами відповідно до п. 7 Порядку № 302 на підставі заяви-анкети, поданої нею особисто.
Відповідно до п.69 Порядку №302 заявник подає для обміну паспорта, у тому числі, такі документи: паспорт, що підлягає обміну; документи, що підтверджують сплату адміністративного збору або оригінал документа про звільнення від його сплати; документи, що підтверджують відомості для внесення додаткової змінної інформації до безконтактного електронного носія та у паспорт (за наявності таких документів): про місце проживання - довідку органу реєстрації встановленого зразка (крім випадків, коли здійснюється обмін паспорта зразка 1994 року); про народження дітей - свідоцтва про народження дітей; про шлюб і розірвання шлюбу - свідоцтво про шлюб, свідоцтво про розірвання шлюбу, рішення суду про розірвання шлюбу, яке набрало законної сили; про зміну імені - свідоцтво про зміну імені, свідоцтво про народження, свідоцтво про шлюб, свідоцтво про розірвання шлюбу, рішення суду про розірвання шлюбу, яке набрало законної сили; документ, що засвідчує реєстрацію в Державному реєстрі фізичних осіб - платників податків з даними про РНОКПП, або повідомлення про відмову від його прийняття, або дані про РНОКПП, внесені до паспорта або свідоцтва про народження.
Таким чином, з наведеного слідує, що прийняттю компетентним органом рішення про оформлення особі паспорта громадянина України передує звернення заявника з заявою відповідного змісту та необхідним пакетом документів, перевірка на повноту та відповідність оформлення яких вимогам законодавства України здійснюється працівником цього органу.
Матеріалами справи підтверджується, що позивач не звертався до відповідача із заявою, сформованою відповідно до вимог Положення № 2503-XII, та з доданим до неї обов`язковим переліком документів, що є передумовою для розгляду питання про оформлення та видачу паспорта громадянина України встановленого зразка.
Зміст поданої позивачем заяви свідчить, що останній просить обміняти існуючий паспорт серії НОМЕР_1 , при цьому відповідного переліку необхідних для цього документів не додає.
Слід зауважити, що в позовній заяві позивач не вказує на те, що до заяви від 03.10.2025 ним були подані всі документи як того вимагають приписи Положення № 2503-XII, а також матеріали справи не містять доказів на підтвердження цього.
Разом з тим з листа відповідача, з якими висловлює незгоду позивач, слідує, що рішень за результатами розгляду його заяви територіальним підрозділом ДМС не приймалося, а лист, на який посилається позивач, за своєю суттю є відповіддю на його звернення із роз`ясненням положень порядків, якими врегульовано питання оформлення паспорта, а не рішенням про відмову у його видачі в розумінні частини сьомої статті 16 Закону № 5492-VI, тобто не є тими розпорядчими документами, з прийняттям яких виникають правові наслідки для позивача.
Таким чином розгляд заяви позивача відповідно до Закону України "Про звернення громадян" з роз`ясненням законодавчо визначеного алгоритму дій, необхідних для отримання паспорта громадянина України, не є порушенням його прав з боку відповідача.
Поряд із цим, визначений позивачем у позовній заяві спосіб захисту його порушеного права не може бути застосований судом при вирішенні спірних правовідносин, позаяк недотримання позивачем вимог в частині подання необхідного переліку документів для оформлення паспорта унеможливлює прийняття рішення уповноваженим суб`єктом про його оформлення та суперечить процедурі, визначеній Положенням № 2503-XII.
Отже, оскільки заявником не дотримано процедури звернення для оформлення паспорта та не надано необхідних для цього документів, то заявлені позовні вимоги є необґрунтованими.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 29.02.2024 у справі № 280/5678/22.
Також, позивач у позовній заяві та суд у рішенні посилався на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 19.09.2018 у зразковій адміністративній справі №806/3265/17. З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Згідно із ч. 3 ст. 291 КАС України, при ухваленні рішення у типовій справі, яка відповідає ознакам, викладеним у рішенні Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи, суд має враховувати правові висновки Верховного Суду, викладені у рішенні за результатами розгляду зразкової справи.
Відповідно до ст. 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов`язковими для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.
Так, у постанові від 19.09.2018 у зразковій адміністративній справі №806/3265/17 Великою Палатою Верховного Суду були визначені наступні ознаки типової справи, за наявності яких адміністративна справа відноситься до вказаної зразкової справи, а саме:
а) позивач - фізична особа, якій територіальним органом ДМС України відмовлено у видачі паспорту у формі книжечки, у відповідності до Положення №2503-ХІІ;
б) відповідач - територіальні органи ДМС України;
в) предмет спору - вимоги щодо неправомірної відмови відповідача у видачі паспорта громадянина України у формі книжечки у зв`язку з ненаданням особою згоди на обробку персональних даних та зобов`язання відповідача видати позивачеві паспорт у формі книжечки, у відповідності до Положення № 2503-ХІІ.
Відповідно до п. 21, 22 ч. 1 ст. 4 КАС України, типові адміністративні справи адміністративні справи, відповідачем у яких є один і той самий суб`єкт владних повноважень (його відокремлені структурні підрозділи), спір у яких виник з аналогічних підстав, у відносинах, що регулюються одними нормами права, та у яких позивачами заявлено аналогічні вимоги; зразкова адміністративна справа - типова адміністративна справа, прийнята до провадження Верховним Судом як судом першої інстанції для постановлення зразкового рішення.
Таким чином, ознаками типових адміністративних справ є один і той же відповідач-суб`єкт владних повноважень та/або його відокремлені структурні підрозділи, аналогічні підстави публічно-правового спору, однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин та аналогічні позовні вимоги.
Розглянувши зразкову справу №806/3265/17 (Пз/9901/2/18), Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що норми Закону №5492-VI, на відміну від норм Положення №2503-XII (теж діючого на момент виникнення правовідносин), не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорта у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, ім`я та по батькові, та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій, що є безумовним порушенням вимог статті 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, не відповідає вимогам якості закону (тобто втручання не було «встановлене законом»), не було «необхідним у демократичному суспільстві» у тому сенсі, що воно було непропорційним цілям, які мали бути досягнуті, не покладаючи на особу особистий надмірний тягар. Зазначене допускає свавільне втручання у право на приватне життя в контексті неможливості реалізації права на власне ім`я, що становить порушення статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року.
Велика Палата Верховного Суду у зразковій справі констатувала, що позбавлення особи можливості отримання паспорта у традиційній формі - у вигляді книжечки, і спричинені цим побоювання окремої суспільної групи, що отримання паспорта у вигляді ID-картки може спричинити шкоду приватному життю, становить втручання держави, яке не було необхідним у демократичному суспільстві, і воно є непропорційним цілям, які мали б бути досягнуті без покладення на особу такого особистого надмірного тягаря.
З урахуванням викладеного, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що позовні вимоги про визнання протиправними дії Відділу УДМС щодо відмови у видачі позивачеві паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення №2503-ХІІ є обґрунтованими. При цьому Велика Палата Верховного Суду зазначила, що самі по собі дії Відділу УДМС щодо відмови позивачеві у видачі їй паспорта громадянина України у формі книжечки відповідали Закону №5492-VI.
Водночас у цій справі відповідач не приймав рішення про відмову позивачу у видачі паспорту у вигляді книжечки з підстав ненадання особою згоди на обробку персональних даних.
Також, позивач звернувся із заявою, в якій просив обміняти існуючий паспорт серії НОМЕР_1 .
Заява позивача у цій справі про видачу паспорта не містять відмови у наданні згоди на обробку персональних даних.
Разом із тим, у зразковій справі правовідносини стосувались майбутнього внесення персональних даних до Реєстру, та предметом розгляду у такій справі було порушене право на отримання паспорту у альтернативній формі особи, яка не надавала згоду на обробку персональних даних.
Таким чином, адміністративна справа №200/8354/25 не має ознак зразкової справи №806/3265/17, а тому висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 19.09.2018 у зразковій справі № 806/3265/17 в даному випадку застосуванню не підлягають.
Вказане підтверджено Верховним Судом у постанові від 21 грудня 2022 року у справі № 160/1/21, від 08 червня 2023 року у справі № 380/5977/21, від 29 лютого 2024 року у справі № 280/5678/22, від 24 квітня 2024 року у справі №260/2992/23, від 25 квітня 2024 року у справі № 300/5054/23.
Відповідно до положень частини 1 статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового судового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального та процесуального права.
З огляду на вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, та неправильно застосував норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а тому апеляційну скаргу відповідача слід задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати, з прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні позову.
Керуючись статтями 308, 311 315, 317, 321, 322, 325, 327, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Головного управління Державної міграційної служби України в Донецькій області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 25 лютого 2026 р. у справі № 200/8354/25 - задовольнити.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 25 лютого 2026 р. у справі № 200/8354/25 - скасувати.
Прийняти нове судове рішення.
У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Головного управління Державної міграційної служби України в Донецькій області про визнання протиправною відмови, зобов`язання вчинити певні дії - відмовити.
Повне судове рішення складено 27 серпня 2026 року.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня проголошення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий суддя Т.Г. Гаврищук
Судді І.В. Пивовар
І.В. Сіваченко