ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА
про закриття провадження у справі
. 11 вересня 2026 року м. Полтава Справа № 440/11978/26
Полтавський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Чеснокової А.О., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження в порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області про визнання дій та бездіяльності протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,
В С Т А Н О В И В:
Позивач ОСОБА_1 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головне управління Пенсійного фонду України в Полтавській області про визнання дій та бездіяльності протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, а саме, просить:
визнати протиправною бездіяльність держави Україна в особі Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області, що полягає у невиконанні Рішення Конституційного Суду України від 07 жовтня 2009 року №25-рп/2009, а саме: у неприйнятті закону, який визначає порядок відшкодування матеріальної і моральної шкоди, завданої Позивачу застосуванням положень пункту 2 частини першої статті 49 та другого речення статті 51 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» від 09 липня 2003 року №1058-IV, визнаних Рішенням Конституційного Суду України від 07 жовтня 2009 року №25- рп/2009 такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними); а також у неприведенні у відповідність до Конституції України положень інших законів, які регламентують виплату пенсії Позивачу як особі, що постійно проживає в Державі Ізраїль, з якою Україною не укладено відповідного міжнародного договору, зокрема статті 3 Основ законодавства України про загальнообов`язкове державне соціальне страхування, частини третьої статті 1 та частини другої статті 92 Закону України «Про пенсійне забезпечення», до яких відсилала частина друга статті 62 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», наслідком чого є невідшкодування Позивачу матеріальної шкоди, завданої застосуванням до нього зазначеного нормативного регулювання;
стягнути з Держави Україна в особі Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у вигляді майнових втрат, що відповідають сумам пенсійних виплат, яких Позивач був позбавлений за період з 01 листопада 1994 року по 31 грудня 2003 року включно внаслідок застосування до нього положень частини другої статті 62 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» у поєднанні з частиною третьою статті 1 та частиною другою статті 92 Закону України «Про пенсійне забезпечення», визначену окремо за кожен календарний місяць зазначеного періоду та з урахуванням інфляційного коригування відповідних сум станом на дату подання цього позову, у розмірі 48 023,44 грн.;
стягнути з Держави Україна в особі Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у вигляді майнових втрат, що відповідають сумам пенсійних виплат, яких Позивач був позбавлений за період з 01 січня 2004 року по 06 жовтня 2009 року включно внаслідок застосування до нього пункту 2 частини першої статті 49 та другого речення статті 51 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» №1058- IV, визнаних Рішенням Конституційного Суду України від 07 жовтня 2009 року №25-рп/2009 такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), визначену окремо за кожен календарний місяць зазначеного періоду та з урахуванням інфляційного коригування відповідних сум станом на дату подання цього позову, у розмірі 211 063,14 грн. Загальний розмір матеріальної шкоди за пунктами 2 та 3, з урахуванням інфляційного коригування станом на дату подання позову, становить 259 086,58 грн.;
нараховувати на суму, присуджену за пунктами 2 та 3 цієї позовної заяви, інфляційні втрати за весь час прострочення та три проценти річних відповідно до частини другої статті 625 Цивільного кодексу України - з дня набрання рішенням суду законної сили до дня фактичного виконання рішення;
встановити судовий контроль за виконанням рішення та зобов`язати Відповідача подати звіт про його виконання у десятиденний строк з дня набрання рішенням законної сили.
В обґрунтування позову представник позивача зазначив, що рішенням № 25-рп/2009 Конституційний Суд України поклав на державу два самостійні обов`язки. Пунктом 3 резолютивної частини він звернув увагу Верховної Ради України, по-перше, на необхідність приведення у відповідність до Конституції України положень інших законів, які регламентують виплату пенсій пенсіонерам, що постійно проживають у державах, з якими Україною не укладено відповідного договору, - у тому числі положень статті 3 Основ законодавства України про загальнообов`язкове державне соціальне страхування, частини третьої статті 1 та частини другої статті 92 Закону № 1788-XII, які містили аналогічні обмеження; по-друге, на необхідність прийняття закону про відшкодування матеріальної і моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними.
На думку представника позивача, жодного з цих двох обов`язків держава не виконала. Ані положення інших законів не було приведено у відповідність до Конституції України, ані закон про порядок відшкодування шкоди не прийнято - понад шістнадцять років поспіль. Вказівка Конституційного Суду України на необхідність приведення у відповідність положень інших законів має самостійне значення для цієї справи. Вона означає, що Конституційний Суд України констатував невідповідність Конституції України самого змісту обмеження незалежно від того, у якому саме законі воно було закріплене.
Представник позивача вважає, що саме це невиконання і становить протиправну бездіяльність держави, з якою позивач пов`язує свої вимоги за період з 01 листопада 1994 року по 31 грудня 2003 року. Механізмом відшкодування в цій частині є стаття 56 Конституції України, за якою кожен має право на відшкодування за рахунок держави матеріальної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади.
Вирішуючи питання про закриття провадження у справі, суд дійшов таких висновків.
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства визначаються Кодексом адміністративного судочинства України.
Відповідно до частини 3 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України).
Відповідно до частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України:
адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір;
адміністративний суд - суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ;
адміністративне судочинство - діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому цим Кодексом;
публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;
суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Згідно частини 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
У відповідності до частин 1-3 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України).
Основною визначальною рисою адміністративних правовідносин є владне підпорядкування однієї сторони цих відносин іншій стороні. Сторони в адміністративному спорі ще до його виникнення повинні перебувати у відносинах вертикального підпорядкування.
З аналізу вказаних норм вбачається, що публічно-правовим спором за КАС України є не будь-який публічно-правовий спір, а лише той, який випливає із здійснення суб`єктом владних повноважень своїх владних управлінських функцій. Отже, необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватись суб`єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.
Європейський Суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейська комісія з прав людини у рішенні від 12 жовтня 1978 року у справі «Занд проти Австрії» вказала, що словосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів ». З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом. Аналогічна позиція була висловлена Європейським судом з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України».
Виходячи зі змісту позовної заяви, предметом спору є оскарження позивачем бездіяльності держави Україна щодо прийняття (неприйняття) законів (внесення змін до законів), приведення положень законів у відповідність до Конституції України.
За принципом поділу державної влади в України, закріпленому у статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах відповідно до законів України.
Статтею 75 Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження Ради реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях (ст. 91 Конституції України).
Згідно з п. 3 ст. 85 Основного Закону України до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
При цьому, Верховний Суд неодноразово висловлював обґрунтовану позицію, що під час законотворення парламент не реалізовує управлінські функції, а тому дії та/або бездіяльність ВРУ не можуть бути оскаржені в судовому порядку до судів адміністративної юрисдикції.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до ч. 1 і 2 ст. 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Аналізуючи зазначені законодавчі положення, можна дійти висновку, що нормами КАС України регламентується порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій, і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів, а тому до підсудності адміністративного суду віднесено лише ті спори щодо оскарження актів (дій чи бездіяльності) Ради, які виникають у правовідносинах, де ВРУ, як орган законодавчої влади, реалізовує свої владні повноваження (крім законодавчої діяльності).
Отже, бездіяльність держави Україна, яку оспорює позивач, за своїм змістом не є управлінською діяльністю, яка створює безпосередньо для нього будь-які правові наслідки, а тому ці правовідносини не можуть створювати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду. Тобто, юрисдикція адміністративного суду не поширюється на справи в публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із державою Україна/ВРУ щодо вчинення дій чи бездіяльності в рамках процедури законотворчого процесу.
Згідно пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Таким чином, враховуючи наведене, суд дійшов висновку, про закриття провадження у справі, оскільки вищевказаний спір не підлягає судовому розгляду.
При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховав висновки, викладені в постановах Велика Палата Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі №9901/787/18; від 26 лютого 2019 року у справі № 9901/663/18; від 5 лютого 2019 року у справі №9901/638/18.
При цьому суд не роз`яснює, у порядку якого судочинства має розглядатись такий спір, як це визначено у ч. 6 ст. 170 КАС України, оскільки, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті ч. 3 ст. 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів, і які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Таку правову позицію висловлено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року № 9901/152/18 та від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18.
Стосовно позовних вимог про відшкодування шкоди, суд зазначає таке.
У відповідності до частини п`ятої статті 21 Кодексу адміністративного судочинства України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
Оскільки суд дійшов висновку про відсутність у спірних правовідносинах публічно-правового спору та необхідність закриття провадження за позовною вимогою про визнання протиправною бездіяльності, то, з огляду на наведені вище приписи процесуального законодавства, наявні підстави для закриття провадження за позовною вимогою про відшкодування шкоди, оскільки окремо така вимога підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Вказані обставини унеможливлюють розгляд справи в порядку адміністративного судочинства.
Відтак, суд приходить до висновку про можливість закриття провадження в даній справі.
На підставі викладеного, керуючись статтями 19, 238, 248, 256, 294 Кодексу адміністративного судочинства України, -
П О С Т А Н О В И В :
Провадження у справі № 440/11978/26 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області про визнання дій та бездіяльності протиправними та зобов`язання вчинити певні дії - закрити.
Копію ухвали надіслати учасникам справи.
Роз`яснити, що повторне звернення до суду зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею.
Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Другого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення.
Суддя А.О. Чеснокова