ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/44584/25 Суддя (судді) першої інстанції: Кушнова А.О.
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 вересня 2026 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді Чуприни О.В.,
суддів Попової О.Г., Говоруна О.В.,
за участю:
секретаря судового засідання - Мулик А.Б.,
представників позивача - Ходорича О.М., Рябоконя В.В.,
представника відповідача - Канавського Д.О.,
представника третьої особи-1 - Цімейка Б.А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Департаменту територіального контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 21.05.2026 у справі за адміністративним позовом Департаменту територіального контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Державної регуляторної служби України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача, - Київська міська рада, Київська міська державна адміністрація, та на стороні відповідача - Приватне підприємство "Науково-виробнича фірма "Скала", про визнання протиправними дій, скасування рішень, -
В С Т А Н О В И В:
І. Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2025 року Департамент територіального контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (надалі по тексту також - позивач, Департамент) звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної регуляторної служби України (надалі по тексту також - відповідач, ДРС), в якому просив:
визнати протиправними дії ДРС в частині видачі наказу від 17.06.2025 за №112 про проведення позапланової перевірки діяльності Департаменту та скасувати останній;
визнати протиправними дії ДРС в частині складання акту позапланової перевірки додержання Департаментом вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності від 24.06.2025 за №10/112-Д-2025, невід`ємною частиною якого є припис про усунення порушень Департаментом вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності, та скасувати останні.
На виконання ухвали Київського окружного адміністративного суду від 30.09.2025 про залишення позовної заяви без руху та усунення недоліків позову шляхом надання уточненої позовної заяви, в якій у прохальній частині необхідно чітко зазначити всі реквізити оскаржуваного припису про усунення порушень Департаментом вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності та надання доказів сплати судового збору Департаментом 13.10.2025, надано докази сплати судового збору та уточнену позовну заяву, у якій останній просив:
визнати протиправними дії відповідача в частині видачі наказу від 17.06.2025 за №112 про проведення позапланової перевірки діяльності Департаменту та скасувати останній;
визнати протиправними дії ДРС в частині складання Припису від 24.06.2025 за №10/112-Д-2025 про усунення порушень Департаментом вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності, який є невід`ємною частиною акта позапланової перевірки додержання Департаментом вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності від 24.06.2025 за №10/112-Д-2025, та скасувати останній.
На обґрунтування позовних вимог зазначено, що комісією ДРС з проведення позапланової перевірки за результатами перевірки складено акт позапланової перевірки додержання Департаментом територіального контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, який містить припис про усунення позивачем порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, виявлених під час проведення перевірки.
Позивач не погодився з актом позапланової перевірки та викладеним у ньому приписом, оскільки вважає, що "контрольна картка на тимчасове порушення благоустрою" не є документом дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, відповідно Департамент не є дозвільним органом у розумінні Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", а ДРС не наділена повноваженнями в частині проведення перевірки діяльності позивача щодо додержання ним вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
ІІ. Рух справи
Приватне підприємство "Науково-виробнича фірма "Скала" (надалі по тексту також - третя особа-1, ПП "НВФ "Скала") 16.10.2025 звернулося до суду із заявою про вступ у справу в якості третьої особи на стороні відповідача та про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі по тексту також - КАС України, Кодекс).
В обґрунтування вказаної заяви в частині закриття провадження у справі ПП "НВФ "Скала" зазначає, що за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, оскільки це означатиме звернення з позовом держави до себе самої - винятком слугує компетенційний спір, однак котрий не застосовний у спірному випадку, адже не йдеться про питання реалізації компетенції органів у сфері управління.
Зокрема, для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме - наділений відповідними повноваженнями; обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. На переконання ПП "НВФ "Скала" акт перевірки не є актом індивідуальної дії, котрий породжує правові наслідки, тим паче негативні, для позивача, проте спрямований на забезпечення дотримання вимог законодавства.
Департаментом не доведено, що оскаржуваними актом перевірки та приписом порушені права та законні інтереси Департаменту, оскільки такі лише зобов`язують останнього усунути порушення вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 16.12.2025 відкрито провадження в адміністративній справі за правилами загального позовного провадження. Залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ПП "НВФ "Скала".
На виконання коментованої ухвали в частині пропозиції сторонам подати письмові пояснення щодо клопотання ПП "НВФ "Скала" про закриття провадження у справі, Департамент територіального контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 23.12.2025 скеровано додаткові пояснення у справі, в яких наполягає на відсутності правових підстав для його задоволення.
Як зазначено у таких, кожна особа (будь-який суб`єкт приватного права та суб`єкт публічного права) має право подати позов до будь-якого суб`єкта владних повноважень за єдиного обмеження, якщо це не суперечить закону, та при наявності єдиної умови, а саме - забезпечення захисту порушених прав, свобод, інтересів у сфері публічно-правових відносин. У підтвердження власної позиції посилається на висновки, сформовані Верховним Судом у постанові від 09.08.2024 у справі №420/4544/19.
У межах відзиву на позовну заяву від 29.12.2025 Державною регуляторною службою України заявлено клопотання про закриття провадження в справі на підставі пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України. З огляду на висновки, наведені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30.09.2020 у справі №815/6347/17, спір між двома державними органами не може бути вирішений у судах жодної юрисдикції, оскільки є спором держави із самою собою.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 03.03.2026 залучено до участі у справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, Київську міську раду (надалі по тексту також - третя особа-2) та Київську міську державну адміністрацію (надалі по тексту також - третя особа-3).
Від Приватного підприємства "Науково-виробнича фірма "Скала" 26.04.2026 надійшло уточнене клопотання про закриття провадження у справі, а також 27.04.2026 - додаткове письмове пояснення щодо останнього. Доповнюючи вже наведене вказує, що право Департаменту на звернення до суду з розглядуваними позовними вимогами не закріплено у жодному нормативно-правовому акті, а відтак судовий спір не можливий до розгляду у порядку адміністративного судочинства.
Державна регуляторна служба України повторно звернулася до суду 30.04.2026 із клопотанням про закриття провадження у справі.
Департаментом 06.05.2026 реалізовано право на подання заперечень на коментовані клопотання учасників справи.
ІІІ. Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 21.05.2026 закрито провадження в адміністративній справі №320/44584/25 за позовом Департаменту територіального контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Державної регуляторної служби України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача, - Київська міська рада, Київська міська державна адміністрація, та на стороні відповідача - Приватне підприємство "Науково-виробнича фірма "Скала", про визнання протиправними дій, скасування рішень.
Виходячи зі змісту, зокрема статті 19 КАС України, суд першої інстанцій дійшов висновку, що до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.
З аналізу Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" від 06.09.2005 за №2806-IV, Закону України "Про благоустрій населених пунктів" від 06.09.2005 за №2807-IV, "Правил благоустрою міста Києва", затверджених рішенням Київської міської ради від 25.12.2008 за №1051/1051, резюмовано про віднесення до повноважень Департаменту видачі контрольної картки на тимчасове порушення благоустрою, яка по суті є дозволом на порушення об`єктів благоустрою та адміністративною послугою, що надається дозвільним органом.
Оскільки спір у цій справі не відноситься до компетенційних (у спірному випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Департаментом та ДРС), суд дійшов висновку про звернення Департаменту до суду з позовом саме як суб`єктом владних повноважень; проте у останнього відсутнє право на звернення до суду з цими позовними вимогами, адже таке не закріплене у жодному нормативно-правовому акті, зокрема Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
ІV. Підстави апеляційного оскарження та їх обґрунтування
Не погоджуючись із ухвалою суду першої інстанції від 21.05.2026, Департамент територіального контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) оскаржив її в апеляційному порядку, та, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права й неповне з`ясування обставин, просить скасувати оскаржувану ухвалу та прийняти нове судове рішення, яким направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Доводи обґрунтовані тим, що право та повноваження на звернення до суду з метою захисту порушеного права Департаменту, який є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), чітко визначені статтею 145 Конституції України, Законом України "Про столицю України - місто-герой Київ" та "Положенням про Департамент територіального контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням Київської міської ради від 02.03.2023 за №6010/6051.
Під час прийняття рішення про закриття провадження у справі, судом першої інстанції позбавлено права на захист не тільки Департамент, а ще й Київську міську раду, Київську міську державну адміністрацію та КП "Київблагоустрій" (котрий не було залучено у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні позивача), оскільки вказані правовідносини впливають на обсяг прав та обов`язків усіх перелічених учасників справи.
На переконання апелянта, ототожнення контрольної картки на порушення благоустрою з поняттям дозвільного документа у подальшому призвело до помилкового висновку в частині віднесення Департаменту до органів, котрі видають документів дозвільного характеру, а отже і про відсутність у нього права на звернення до суду з цим позовом.
V. Позиція інших учасників справи
Приватне підприємство "Науково-виробнича фірма "Скала" та Державна регуляторна служба України скористалися правом подання відзиву на апеляційну скаргу, котрі надійшли на адресу суду 30.06.2026 та 17.07.2026 відповідно, у межах яких на відсутності у чинному законодавстві України випадків, якими Департаменту надано право на звернення до адміністративного суду з позовом до Державної регуляторної служби України.
VІ. Оцінка висновку суду, судове рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
Пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі по тексту також - КАС України, Кодекс) визначено, що суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Згідно з частина 1 та 2 статті 5 Кодексу кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист; захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також у будь-який спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Формами захисту, зокрема, є визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
Зазначене також підтверджується положеннями пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України, яка передбачає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб з суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Крім того, пункти 3 та 5 частини 1 статі 19 КАС України визначають два додаткових види спорів за позовами суб`єктів владних повноважень:
(1) спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління;
(2) спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
Частинами 3 та 4 статті 6 Кодексу встановлено, що звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується; забороняють відмову в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 7 Основного Закону України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Згідно із частиною першою статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
За змістом статті 145 Конституції України, місцеве самоврядування захищається в судовому порядку.
Виходячи з цих конституційних положень у системному зв`язку з положеннями статті 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, Конституційний Суд України у своєму Рішенні №6-рп/2002 від 26.03.2002 визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначені Законом України "Про місцеве самоврядування в України" від 21.05.1997 за №280/97-ВР (надалі по тексту також - Закон №280/97-ВР).
Статтею 2 цього Закону визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Статтею 181 Закону №280/97-ВР унормовано, що орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.
Отже, орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.
Формулюючи правову позицію стосовно права органу місцевого самоврядування звертатися до адміністративного суду, Верховний Суд у постанові від 05.03.2020 у справі №806/179/16 зробив наступні висновки: 1) право територіальної громади як суб`єкта публічних правовідносин охоплює собою права відповідних мешканців; 2) порушення прав територіальної громади означає порушення права членів цих громад (кожного жителя відповідної адміністративно-територіальної одиниці); 3) інтереси громади визначають зміст і спрямованість діяльності відповідних органів місцевого самоврядування; 4) головним завданням органу місцевого самоврядування є захист (в тому числі, шляхом звернення до суду) інтересів фізичних осіб, які проживають на відповідній території; 5) для реалізації цього завдання органи місцевого самоврядування наділені відповідною компетенцією, людськими та фінансовими ресурсами; 6) ухилення від обов`язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінено, як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов`язків.
За обставинами цієї справи, за зверненням ПП "НВФ "Скала" про порушення вимог законодавства про дозвільну систему в сфері господарської діяльності від 24.04.2025 за №3268, за змістом якого третя особа-1 просила про проведення перевірки Департаменту стосовно діяльності з видачі контрольних карток на тимчасове порушення благоустрою та його відновлення, проведено позапланову перевірку додержання Департаментом територіального контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності, результати котрої оформлені актом від 24.06.2025 за №10/112-Д-2025.
За змістом наведеного акту виявлені порушення стосувалися:
(1) абзаців другого-четвертого частини першої статті 4 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" у частині встановлення виключно законами, які регулюють відносини, пов`язані з одержанням документів дозвільного характеру, необхідність одержання документів дозвільного характеру та їх види; дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру; платність або безоплатність видачі (переоформлення, припинення дії) документа дозвільного характеру;
(2) частини третьої статті 34 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" у частині заборони встановлювати у Правилах благоустрою міста Києва обов`язок фізичних і юридичних осіб щодо отримання будь-яких дозволів, погоджень або інших документів дозвільного характеру, а також повноважень органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, підприємств, установ, організацій, утворених такими органами, видавати зазначені документи;
(3) частини третьої статті 1 Закону України "Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності" у частині встановленої заборони вимагати від суб`єктів господарювання отримання документів дозвільного характеру, які не внесені до Переліку, затвердженого цим Законом.
У зв`язку з виявленими порушеннями, ДРС винесено припис, що становить невід`ємну частину акту перевірки, яким керівника Департаменту зобов`язано:
(1) забезпечити виконання вимог частини третьої статті 34 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" та вжити заходів щодо внесення змін до Правил благоустрою міста Києва, затверджених рішенням Київської міської ради ІІ сесія VI скликання від 25.12.2008 №1051/1051 (зі змінами) в частині виключення обов`язку фізичних і юридичних осіб щодо отримання будь-яких дозволів, погоджень або інших документів дозвільного характеру, зокрема контрольних карток на тимчасове порушення благоустрою;
(2) забезпечити виконання вимог абзаців другого-четвертого частини першої статті 4 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", частини третьої статті 1 Закону України "Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності" шляхом припинення:
(2.1) видачі документа дозвільного характеру, необхідність одержання якого не встановлена законом, а саме контрольної картки на тимчасове порушення благоустрою;
(2.2) вимагати від суб`єктів господарювання отримання документів дозвільного характеру, які не внесені до Переліку, затвердженого Законом України "Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності", а саме контрольних карток на тимчасове порушення благоустрою.
Отже, у спірних правовідносинах, як установлено судом першої інстанції на підставі зібраних у справі доказів, орган місцевого самоврядування - Департамент територіального контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) виступав об`єктом державного нагляду щодо перевірки дотримання останнім вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності у частині видачі документа дозвільного характеру, необхідність одержання якого не встановлена законом, а саме контрольної картки на тимчасове порушення благоустрою.
Положеннями статті 11 Закону №280/97-ВР передбачено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Своєю чергою, за визначенням, наведеним у статті 1 Закону №280/97-ВР, виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, крім повноважень, передбачених цим Законом, здійснюють й інші надані їм законом повноваження (частина 1 статті 40 Закону №280/97-ВР).
Так, відповідно до приписів статті 51 Закону №280/97-ВР виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень.
Виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади (частина 8 вказаної статті).
Статтею 52 цього Закону унормовано, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.
Виконавчий комітет ради координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників; має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб (пункти 2, 3 частини 2 статті 52 Закону №280/97-ВР).
Сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою в межах повноважень, наданих цим Законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад (частина 3 статті 52 Закону №280/97-ВР).
Відповідно до підпункту 17 пункту "а" частини 1 статті 30 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі власні (самоврядні) повноваження, зокрема, як видача дозволу на порушення об`єктів благоустрою у випадках та порядку, передбачених законом.
Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради (частина 2 статті 54 Закону №280/97-ВР).
Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою (частина 4 статті 54 Закону №280/97-ВР).
Як визначено "Положенням про Департамент територіального контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням Київської міської ради від 02.03.2023 за №6010/6051 (у редакції рішення Київської міської ради від 13.07.2023 за №6870/6911) Департамент територіального контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), який утворений відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" у структурі виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за рішенням Київської міської ради від 20 червня 2002 року №28/28 "Про утворення виконавчого органу Київської міської ради та затвердження його структури і загальної чисельності".
Таким чином, колегія суддів доходить висновку, що звернення до адміністративного суду з цим позовом Департаментом територіального контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) зумовлено необхідністю реалізації свого власного повноваження у сфері видачі документів дозвільного характеру, зокрема дозволу на порушення об`єктів благоустрою (контрольної картки на тимчасове порушення благоустрою), одержання якого, за висновком ДРС, не встановлено законом.
З цього слідує, що у спірних правовідносинах Департамент не позбавлений права на звернення до адміністративного суду з позовом.
Колегія суддів також ураховує, що Верховний Суд неодноразово розглядав справи з аналогічними спірними правовідносинами, в яких позивачем виступав виконавчий орган міської ради, відповідачем - Державна регуляторна служба України, а предметом позову були дії щодо проведення щодо нього заходів державного нагляду та акт, в якому містився припис про усунення виявлених порушень, зокрема, у постановах від 21.09.2021 у справі №420/4649/19, від 09.09.2024 у справі №420/4544/19 та від 25.09.2025 у справі № 420/31048/23.
Разом з тим, суд першої інстанції так само виходив із відсутності у Департаменту права на звернення до суду з цими позовними вимогами й тому, що таке не закріплене у жодному нормативно-правовому акті, зокрема Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 за №877-V (надалі по тексту також - Закон №877-V).
Надаючи оцінку правильності таких висновків та застосованих судом норм матеріального права, колегія суддів звертає увагу, що відповідно до преамбули Закону №877-V цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
У розумінні цього Закону державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища (стаття 1 Закону №877-V).
Зі змісту наведених норм Закону №877-V слідує, що цей Закон поширює свою дію виключно на правовідносини, які виникають у сфері державного нагляду (контролю) за господарською діяльністю. З огляду на це, на правовідносини щодо державного нагляду за додержанням Департаментом законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру дія цього Закону не поширюється, оскільки позивач у цих правовідносинах не є суб`єктом господарювання, а виступає як дозвільний орган.
Відтак з аналогічних підстав підлягають відхиленню доводи Приватного підприємства "Науково-виробнича фірма "Скала" та Державної регуляторної служби України про застосовність статті 21 Закону №877-V, яким правом звернення до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) наділено суб`єкта господарювання.
Натомість, правовідносини щодо здійснення державного контролю за додержанням, зокрема органами місцевого самоврядування, вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності регулюються статтею 91 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" від 06.09.2005 за №2806-IV (надалі по тексту також - Закон №2806-IV), відповідно до частини першої якої державний контроль за додержанням дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності, здійснюється уповноваженим органом шляхом проведення планових та позапланових перевірок у встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного і соціального розвитку, порядку.
У частині 2 статті 91 Закону №2806-IV передбачено, що уповноважений орган проводить позапланові перевірки додержання дозвільним органом вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності:
1) на підставі письмової заяви про порушення вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності, поданої суб`єктом господарювання;
2) за письмовими зверненнями або запитами органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування (їх виконавчих органів), адміністраторів, правоохоронних органів щодо виявлених фактів порушення вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності;
3) за письмовими зверненнями або запитами народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад щодо виявлених фактів порушення вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності;
4) за рішенням Кабінету Міністрів України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного і соціального розвитку, щодо виявлених фактів порушення вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності;
5) якщо дозвільним органом до уповноваженого органу не подана інформація про усунення порушень вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності;
6) з метою перевірки виконання дозвільним органом припису уповноваженого органу про усунення порушень вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності, зазначеного в акті перевірки.
Окрім того, станом на момент проведення перевірки (червень 2025 року) чинним був "Порядок здійснення контролю за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру", затверджений наказом Міністерства економіки України від 03.01.2023 за №40 (надалі по тексту також - Порядок №40), що визначає завдання і порядок проведення спеціально уповноваженим органом з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності, яким є ДРС, планових та позапланових перевірок додержання дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та встановленого порядку їх видачі.
На підставі вищенаведеного колегія суддів доходить висновку, що на спірні правовідносини, які виникли у цій справі, поширюються положення Закону №2806-IV та Порядку №40, а не Закону №877-V.
З огляду на вищенаведене, обґрунтованими є доводи скаржника щодо наявності у Департаменту територіального контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у спірних правовідносинах права на звернення до суду із цим позовом, відповідно відсутні підстави для закриття провадження у справі у порядку, передбаченому пунктом 1 частиною 1 статті 238 КАС України.
Щодо посилання Приватного підприємства "Науково-виробнича фірма "Скала" та Державної регуляторної служби України на необхідність врахування висновків Верховного Суду, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.11.2019 у справі №826/3115/17, від 04.12.2019 у справі №826/6233/17 щодо того, що суб`єкт владних повноважень може бути позивачем в адміністративному судочинстві у виключних випадках, чітко визначених законом, колегія суддів зазначає наступне.
В указаних справах позивачем виступав орган державної влади (Міністерство екології та природних ресурсів України), котрий звертався із позовними вимогами про оскарження актів перевірки щодо ліцензування. Указане означає, що правовідносини у справі, що розглядається, та у наведених справах, не є подібними, оскільки мають неоднаковий: предмет спору, зміст позовних вимог, суб`єктний склад, підстави позову, а також різні фактичні обставини справи та, відповідно, різне матеріально-правове регулювання спірних правовідносин. Тому, указані правові висновки не є застосовними до спірних правовідносин, що виникли у цій справі.
У межах наведених постанов Великої Палати Верховного Суду не надавалася оцінка поширенню на спірні правовідносини Закону №2806-IV чи Закону №877-V у контексті права на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, проте вказане належало до з`ясування колегією суддів у цій справі, позаяк складало як обґрунтування суду першої інстанції щодо наявності підстав для закриття провадження, так і підстави апеляційної скарги на розглядуване судове рішення.
Поруч із цим слід зауважити про врахування при перегляді оскаржуваної ухвали суду першої інстанції останніх правових висновків Верховного Суду у справах з аналогічними спірними правовідносинами, зокрема, у постановах від 21.09.2021 у справі №420/4649/19, від 09.09.2024 у справі №420/4544/19 та від 25.09.2025 у справі № 420/31048/23, про що вже зазначено вище по тексту мотивувальної частини.
Окремо стосовно доводів апеляційної скарги про незалучення до участі у справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні позивача Комунального підприємства "Київблагоустрій" та наявності негативних наслідків закриття провадження у цій справі щодо останнього, суд зазначає про таке.
За частиною 2 статті 49 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи. Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.
У заявах про залучення третіх осіб і у заявах третіх осіб про вступ у справу на стороні позивача або відповідача зазначається, на яких підставах третіх осіб належить залучити до участі у справі (частина 4 статті 49 КАС України).
За частиною 5 статті 49 Кодексу про залучення третіх осіб до участі у справі суд постановляє ухвалу, в якій зазначає, на які права чи обов`язки такої особи та яким чином може вплинути рішення суду у справі. Ухвала за наслідками розгляду питання про вступ у справу третіх осіб окремо не оскаржується. Заперечення проти такої ухвали може бути включено до апеляційної чи касаційної скарги на рішення суду, прийняте за результатами розгляду справи.
Отже, необхідною умовою для залучення третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, є обставини, які вказують на те, що рішення у справі вплине на її права, свободи, інтереси або обов`язки.
У апеляційній скарзі Департамент не зазначив, які саме його доводи не були враховані судом першої інстанції у зв`язку з вирішенням питання про залучення третіх осіб.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 03.03.2026 залучено до участі у справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, Київську міську раду (надалі по тексту також - третя особа-2) та Київську міську державну адміністрацію (надалі по тексту також - третя особа-3).
Разом із тим коментоване судове рішення постановлено за наслідком звернення ПП "НВФ "Скала"; натомість, виходячи із матеріалів справи скаржником не реалізовувалося право на звернення до суду із клопотанням про залучення КП "Київблагоустрій" у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні позивача, та вказане питання судом першої інстанції не вирішувалося.
Поруч із цим доводи про тривалість підготовчого провадження, яке, на думку скаржника, позбавило його відповідної процесуальної можливості, судом відхиляються, адже частина 2 статті 49 Кодексу не ставить в залежність можливості звернення із таким клопотанням від розгляду судом у підготовчому провадженні інших процесуальних питань відповідно визначених частиною 2 статті 173 Кодексу завдань вказаного провадження.
Більше того, до таких віднесено й остаточне визначення предмета спору та характеру спірних правовідносин, позовних вимог та складу учасників судового процесу.
Так, звертаючись до суду із цією позовною заявою Департамент не визначив КП "Київблагоустрій" як третю особу, як і надалі не реалізовував права на звернення до суду із відповідним клопотанням у строки, передбачені процесуальним законом (із наведенням у обох випадках обґрунтування впливу рішення у цій справі на права, свободи, інтереси та обов`язки останнього, а також підстави для його залучення до участі у справі).
Відтак незалучення зазначеної позивачем третьої особи не свідчить про порушення норм процесуального права судом у спірному випадку, та не складаються підстави для скасування оскаржуваного рішення судом апеляційної інстанції.
Суд враховує також положення Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), у якому, між іншим, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою, і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини (надалі по тексту також - ЄСПЛ) очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, які може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
ЄСПЛ наголошує, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує національні суди обґрунтовувати свої рішення (рішення у справі "Якущенко проти України", заява №57706/10, пункт 28). До того ж, принцип належного здійснення правосуддя також передбачає, що судові рішення мають у достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони ґрунтуються (рішення у справах "Garcнa Ruiz v. Spain" [GC] (заява №30544/96, пункт 26), "Проніна проти України" (заява №63566/00; пункт 23), "Серявін та інші проти України" (заява №4909/04; пункт 58), "Бендерський проти України" (заява №22750/02, пункт 42)).
Крім того, у пункті 60 рішення "Helle v. Finland" (заява №20772/92) ЄСПЛ наголосив також і на тому, що суд обов`язково повинен мотивувати рішення, а не просто погоджуватися з висновками рішення суду попередньої інстанції. Вмотивованість рішення можна досягти або шляхом використання мотивів суду попередньої інстанції, або шляхом наведення власних мотивів щодо розгляду аргументів та істотних питань у справі.
Подібних висновків щодо необхідності дотримання вказаного зобов`язання виключно з огляду на обставини справи ЄСПЛ дійшов також у рішеннях "Ruiz Torija v. Spain" (заява №18390/91, пункт 29), "Higgins and others v. France" (заява №20124/92, пункт 42), "Бендерський проти України" (заява №22750/02, пункт 42) та "Трофимчук проти України" (заява №4241/03, пункт 54).
VІІ. Висновок суду апеляційної інстанції по суті вимог апеляційної скарги
У розглядуваній ситуації суд першої інстанції, вирішуючи питання про закриття провадження у справі, не з`ясував обставини, що мають визначальне значення для правильного вирішення спірного питання та допустив неправильне застосування норм матеріального права, що, в свою чергу, призвело до передчасного висновку про наявність підстав для задоволення клопотання Приватного підприємства "Науково-виробнича фірма "Скала та Державної регуляторної служби України.
Зважаючи на це суд апеляційної інстанції погоджується з доводами скаржника, що суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права та допустив порушення норм процесуального права, що призвело до передчасного висновку про наявність підстав для постановлення ухвали про закриття провадження у справі за пунктом 1 частини 1 статті 238 КАС України, яка перешкоджає подальшому провадженню в справі.
Відповідно до частини 1 статті 320 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Враховуючи наведене, рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню, а адміністративна справа - направленню для продовження розгляду до суду першої інстанції.
VІІІ. Розподіл судових витрат
Зважаючи на результат апеляційного перегляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 286, 294, 308, 312, 315, 320, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
У Х В А Л И В :
Апеляційну скаргу Департаменту територіального контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 21.05.2026 у справі за адміністративним позовом Департаменту територіального контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Державної регуляторної служби України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача, - Київська міська рада, Київська міська державна адміністрація, та на стороні відповідача - Приватне підприємство "Науково-виробнича фірма "Скала", про визнання протиправними дій, скасування рішень, - задовольнити.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 21.05.2026 у справі №320/44584/25 про закриття провадження, - скасувати.
Справу за адміністративним позовом Департаменту територіального контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Державної регуляторної служби України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача, - Київська міська рада, Київська міська державна адміністрація, та на стороні відповідача - Приватне підприємство "Науково-виробнича фірма "Скала", про визнання протиправними дій, скасування рішень направити до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених частиною 5 статті 291, пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.
Головуючий суддя Чуприна О.В.
Суддя Попова О.Г.
Суддя Говорун О.В.
Повний текст постанови складено 17.09.2026.