ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 вересня 2026 р. Справа № 520/22885/26
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Перцової Т.С.,
Суддів: Жигилія С.П. , Макаренко Я.М. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Харківської окружної прокуратури на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 03.08.2026, головуючий суддя І інстанції: Спірідонов М.О., м. Харків, повний текст складено 03.08.26 по справі № 520/22885/26
за позовом Харківської окружної прокуратури
до Височанської селищної ради Харківського району Харківської області
про визнання бездіяльності протиправною та зобовязання вчинити певні дії,
ВСТАНОВИВ
Харківська окружна прокуратура (далі - прокуратура) в інтересах держави звернулася до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Височанської селищної ради Харківського району Харківської області (далі - Височанська СР, відповідач), в якому просила суд:
- визнати протиправною бездіяльність Височанської селищної ради Харківського району Харківської області (код ЄДРПОУ 04396503) та зобов`язати Височанську селищну раду Харківського району Харківської області (код ЄДРПОУ 04396503) вжити визначених законодавством заходів щодо взяття на облік майна як безхазяйного з метою подальшого набуття права комунальної власності на безхазяйне нерухоме майно, а саме гідротехнічну споруду, розташовану на ставку «Гайдучка» площею водного дзеркала 5,7117 га, який знаходиться на земельній ділянці з кадастровим номером [номер приховано]:00:006:0005 на території Височанської селищної ради Харківського району Харківської області, відомості про яку містяться у водогосподарському паспорті ставка «Гайдучка», погодженому Харківським обласним виробничим управлінням по меліорації і водному господарству 29.01.2004, та яка складається з глухої земляної греблі із суглинку довжиною 117,0 м, максимальною висотою 6,23 м, шириною по гребеню від 3,5 до 10,0 м, із закладенням верхового укосу від 1:2 до 1:5,4 та низового укосу від 1:1,7 до 1:2,5, укоси якої мають біологічне кріплення, а також водоскидної споруди, до складу якої входять сифонний водоскид із сталевої труби діаметром 300 мм довжиною 16,8 м та водопропускна залізобетонна труба діаметром 800 мм довжиною 10,6 м із затвором у верхньому б`єфі та водовідвідним залізобетонним лотком перерізом 0,75 - 0,50 м довжиною 8,0 м, при цьому донний водоспуск відсутній.
В обґрунтування позову зазначив, що Височанською селищною радою Харківського району Харківської області, яка від імені та в інтересах територіальної громади реалізує відповідні права щодо володіння та розпорядження комунальним майном, упродовж тривалого часу не здійснюються жодні юридично значимі обов`язкові дії щодо оформлення та державної реєстрації права власності на безхазяйне нерухоме майно, а саме гідротехнічну споруду, розташовану на ставку «Гайдучка» площею водного дзеркала 5,7117 га, який знаходиться на земельній ділянці з кадастровим номером [номер приховано]:00:006:0005 на території Височанської селищної ради Харківського району Харківської області, що свідчить про безпідставне зволікання в оформленні правовстановлюючих документів на майно, яке належить територіальній громаді.
Переконував, що бездіяльність відповідача свідчить не лише про неналежне здійснення повноважень щодо управління комунальним майном, а й про порушення встановленого державою механізму формування комунальної власності, який є складовою державної політики у сфері місцевого самоврядування та децентралізації, наслідком чого є те, що спірна гідротехнічна споруда продовжує перебувати поза межами визначеного законом правового режиму.
Вважав, що за відсутності оформленого права комунальної власності неможливо визначити балансоутримувача споруди, забезпечити її належне утримання, фінансування заходів щодо ремонту та реконструкції, проведення технічних обстежень, здійснення контролю за її технічним станом та визначити суб`єкта, відповідального за її безпечну експлуатацію, що у свою чергу створює реальну загрозу порушення державних інтересів у сфері охорони водних ресурсів, забезпечення екологічної та техногенної безпеки, цивільного захисту населення, водогосподарського комплексу.
З огляду на викладене, наполягав на наявності правових підстав для зобов`язання Височанської селищної ради Харківського району Харківської області вжити визначених законодавством заходів щодо набуття та оформлення права комунальної власності на безхазяйне майно (гідротехнічну споруду), оскільки це дасть можливість вирішувати питання збереження водних об`єктів для загального та спеціального водокористування, надавати в оренду шляхом укладення договорів оренди нерухомого майна, забезпечивши збереження та належну експлуатацію гідротехнічних споруд, запобігти виникненню надзвичайних ситуацій пов`язаних з водним фактором, забезпечити безаварійний пропуск льодоходу, повені та паводків на водних об`єктах.
Стверджував, що через неналежне виконання Височанською СР наданих державою функцій, у прокурора виникло право на звернення до суду з даним позовом, оскільки у спірних правовідносинах порушуються не лише майнові інтереси Височанської територіальної громади, а насамперед інтереси держави, які полягають у забезпеченні законності діяльності органів місцевого самоврядування, реалізації державної політики у сфері управління комунальною власністю, охорони водних ресурсів, забезпечення екологічної та техногенної безпеки та належного функціонування визначеного законом механізму набуття права комунальної власності на безхазяйне нерухоме майно.
Отже, оскільки у цих правовідносинах порушуються загальнодержавні, а не виключно локальні майнові інтереси територіальної громади, відповідно до статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10. 2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) виникла необхідність здійснення прокурором представництва інтересів держави у суді.
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 03.08.2026 у справі №520/22885/26 позовну заяву заступника керівника Харківської окружної прокуратури Харківської області(шосе Григорівське, буд. 52,м. Харків, Харківський р-н, Харківська обл.,61097) до Височанської селищної ради Харківського району Харківської області(вул. Бульварна, буд. 12,смт Високий, Харківська обл., Харківський р-н,62459) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - повернуто позивачу.
Прокурор, не погодившись із зазначеною ухвалою суду, подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неправильне застосуванням статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону № 1697-VII), статей 2, 5, 6, 53, 169, 242 КАС України, просив суд апеляційної інстанції скасувати ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 03.08.2026 у справі № 520/22885/26 про повернення позовної заяви, а справу № 520/22885/26 направити до Харківського окружного адміністративного суду для вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги наполягав на тому, що звернення прокурора до суду зумовлено порушенням інтересів держави та слугує меті захисту суспільного інтересу у такій сфері, як дотримання органами місцевого самоврядування вимог законодавства, яке рулює питання набуття та розпорядження комунальною власністю. Враховуючи, що невжиття відповідачем заходів, спрямованих на набуття та оформлення права комунальної власності на безхазяйне майно (гідротехнічну споруду), позбавляє територіальну громаду та державу можливості отримувати додаткові ресурси для поповнення бюджету коштами за користування відповідними особами такими гідротехнічними спорудами та, як наслідок, ускладнює реалізацію соціально-економічних функцій, наполягав на наявності підстав звернення до суду з цим позовом.
Посилаючись на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 01.12.2022 у справі № 340/5914/21, від 21.06.2024 у справі № 420/19870/21, стверджував про правомірність самостійного звернення прокурора до адміністративного суду у випадку, коли порушення інтересів держави допущено самим органом місцевого самоврядування, який повинен був здійснити відповідні повноваження. Зауважив, що у випадку коли уповноважений орган і суб`єкт оскаржуваної бездіяльності збігаються в одній особі, орган місцевого самоврядування об`єктивно не може бути одночасно позивачем і відповідачем у справі щодо оскарження власної бездіяльності, а тому відсутність іншого органу, уповноваженого звернутися до суду з тотожним позовом, є підставою для набуття прокурором статусу самостійного позивача відповідно до частини 5 статті 53 КАС України.
Зазначив, що відповідно до висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 14.05.2026 у справі № 160/29737/24, попереднє листування прокуратури з органом місцевого самоврядування, під час якого орган підтвердив невжиття необхідних заходів, є належним підтвердженням передбачених частиною 3 статті 23 Закону № 1697-VII підстав представництва інтересів держави та набуття прокурором статусу самостійного позивача.
При цьому, у спірних правовідносинах тривале нездійснення повноважень Височанською СР підтверджено листуванням окружної прокуратури із селищною радою, під час якого, відповідач був належним чином поінформований про правовий статус спірної гідротехнічної споруди, необхідність його врегулювання та приведення у відповідність нормам законодавства, проте, про вжиття будь-яких юридично значимих дій не повідомив і прямо зазначив, що вжиття відповідних заходів не плануються, що відповідає змісту бездіяльності компетентного органу, сформульованому Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 у такому контексті: «…орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для їх захисту, але протягом розумного строку належних заходів не вжив», що не було враховано судом першої інстанції при поверненні позовної заяви.
Відповідно до частини 2 статті 312 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 3, 6, 7, 11, 14, 26 частини першої статті 294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).
Згідно з частиною 4 статті 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах апеляційної скарги рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне.
Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно право комунальної власності на земельну ділянку з кадастровим номером [номер приховано]:00:006:0005 площею 8,2896 га зареєстровано за Бабаївською селищною радою Харківського району Харківської області (код ЄДРПОУ 04396549). Державну реєстрацію права комунальної власності проведено 13.10.2020 державним реєстратором Департаменту реєстрації Харківської міської ради Перебоєвою Тетяною Іванівною на підставі рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, індексний номер 54606937 від 16.10.2020. Підставами для проведення державної реєстрації визначено рішення Бабаївської селищної ради Харківського району Харківської області LI сесії VII скликання від 30.06.2020, рішення Харківської районної ради Харківської області X сесії VII скликання від 15.09.2016 та Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» від 06.09.2012 № 5245-VI (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 1042028263251).
У подальшому, у зв`язку з реорганізацією Бабаївської селищної ради та утворенням Височанської селищної територіальної громади, її права та обов`язки перейшли до Височанської селищної ради Харківського району Харківської області (код ЄДРПОУ 04396503), що підтверджується рішенням Височанської селищної ради від 07.12.2021 та відомостями Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, відповідно до яких власником земельної ділянки при державній реєстрації права постійного користування зазначено Височанську селищну раду.
Відповідно до інформації, наданої Височанською селищною радою Харківського району Харківської області від 24.04.2026 № 02-23/1229 заходів щодо взяття безхазяйних гідротехнічних споруд на облік радою не вживалось.
Приймаючи оскаржувану ухвалу про повернення позовної заяви, суд першої інстанції, посилаючись на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 11.08.2023 у справі №560/10015/22, зазначив, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор, який виконує субсидіарну роль, спрямовану на те, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Водночас, у кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.
Разом з цим, у спірних правовідносинах, прокурор не наводить будь-яких даних або відомостей про те, що уповноважений орган покликається на об`єктивну неможливість вчинення дій щодо подання заяви до державного реєстратора про взяття на облік безхазяйного нерухомого майна або подання позову до суду зобов`язального характеру, що свідчить про відсутність виключного випадку, який надає позивачу можливість представництва інтересів держави у цій справі.
З огляду на викладене, суд вважав, що прокурором не виконано вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримано встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, а також виходячи з меж апеляційного перегляду справи, визначених статтею 308 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частини 1, 2 статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Наведеним положенням частини 1 статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Завданням адміністративного судочинства, у розумінні частини 1 статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За визначенням пункту 8 частини 1 статті 4 КАС України позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина 4 статті 5 КАС України).
Зміст наведених приписів законодавства дає підстави для висновку, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Так, відповідно до частини 7 статті 160 КАС України, у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.
Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
За змістом частин 3-5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому саме полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Водночас, перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій (бездіяльності) відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). При цьому, встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.
В силу частини 3 статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Аналіз частин 3, 4 статті 53 КАС України у взаємозв`язку з частиною 3 статті 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування у позовній заяві підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу. При цьому, відсутність у позовній заяві належного обґрунтування прокурором підстав для звернення до суду вказує на її невідповідність вимогам частини 7 статті 160 КАС України.
Разом з тим, з огляду на наведені норми, виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).
Ці висновки Конституційним Судом України зроблено у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Колегія суддів вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.09.2019 у справі № 815/724/15, від 28.01.2021 у справі № 380/3398/20, від 05.10.2021 у справі № 380/2266/21, від 02.12.2021 у справі № 320/10736/20 та від 23.12.2021 у справі № 0440/6596/18.
Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові Верховного Суду від 29.11.2022 у справі № 240/401/19.
Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі № 910/5201/19.
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Вищенаведені висновки колегії суддів відповідають практиці Верховного Суду, викладеній в постанові від 07.08.2023 року у справі № 120/2940/23.
У Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України зазначив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29.11.2022 у справі № 240/401/19 дійшов таких висновків:
«69. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
70. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.
71. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.»
У постанові від 01.12.2022 у справі № 340/5914/21, в якій, зокрема розглядалося питання права прокурора на звернення до суду для захисту інтересів держави у сфері збереження водних об`єктів для загального та спеціального водокористування, а також запобігання виникнення надзвичайних ситуацій, пов`язаних з неналежною експлуатацією гідротехнічної споруди, забезпечення безаварійного пропуску льодоходу, попередження повеней та паводків на водних об`єктах, Верховний Суд зазначив:
«…водні об`єкти є важливою частиною екосистеми та елементом довкілля, що забезпечує існування людей, тваринного і рослинного світу. Для належного використання і охорони водних ресурсів, а також для захисту відповідних територій від шкідливого впливу вод на водних об`єктах усіх форм власності можуть зводитися гідротехнічні споруди; забезпечення безаварійності та безперебійності експлуатації таких споруд є завданням власників або користувачів водних об`єктів, на яких розміщена гідротехнічна споруда.
68. На цій підставі колегія суддів доходить висновку про те, що не взяття на баланс гідротехнічної споруди водного об`єкта - водосховища площею 88,1212 га, розташованого на річці Мала Вись, невжиття заходів щодо охорони та збереження гідротехнічної споруди, може спричинити виникнення аварій та інших надзвичайних ситуацій, у тому числі повеней, зумовлених шкідливою дією вод. Зазначене може свідчити про наявність загрози заподіяння шкоди інтересам держави у сфері запобігання виникнення надзвичайних ситуацій, пов`язаних з неналежною експлуатацією гідротехнічної споруди, забезпечення безаварійного пропуску льодоходу, попередження повеней та паводків на водних об`єктах».
Аналогічна позиція була підтримана Верховним Судом і у постанові від 29.05.2024 у справі № 320/6482/21.
Вищенаведені справи стосувалися представництва прокурором інтересів держави, однак ці висновки можуть бути застосовані у цій справі з огляду на те, що вони стосуються загального питання - права прокурора на звернення до суду у подібних правовідносинах.
Так, у позовній заяві Харківська окружна прокуратура зазначала, що звертається до суду з метою захисту порушених інтересів територіальної громади, стверджуючи, що в цьому випадку порушення допущено самою Височанською СР, яка є уповноваженим органом на вжиття визначених законодавством заходів щодо взяття на облік майна як безхазяйного з метою подальшого набуття права комунальної власності на безхазяйне нерухоме майно, тобто позивач і відповідач збігаються в одній особі, водночас, стороною у справі один і той же орган місцевого самоврядування може бути або позивачем або відповідачем, у зв`язку з чим, Височанська СР в цьому випадку може бути виключно відповідачем.
Також позивач покликається на те, що бездіяльність відповідача сприяє порушенню основних засад державної політики у сфері збереження інженерної інфраструктури водних об`єктів і комунальної власності, а також створює реальну загрозу завдання фінансових збитків державі або настання надзвичайної ситуації техногенного характеру, що є законною підставою для вжиття прокурором заходів представницького характеру у відповідності до статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону № 1697-VII.
Так, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, зазначила, що за змістом частини 3 статті 23 Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Колегія суддів також враховує, що у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Колегією суддів встановлено, що до матеріалів позовної заяви долучено листи Харківської окружної прокуратури від 13.04.2026 та від 07.05.2026, в яких Височанській СР ставились питання щодо того, чи вживались селищною радою заходи, спрямовані на реєстрацію права комунальної власності Височанської СР на зазначені гідротехнічні споруди; чи проводилися обстеження гідротехнічних споруд та які їх результати; чи виготовлялася облікова документація на зазначені гідротехнічні споруди; чи визначені в натурі (на місцевості) межі земельних ділянок, на яких знаходяться водні об`єкти та чи присвоєні їм кадастрові номери; чи передавалися земельні ділянка і водні об`єкти, розташовані в їх межах в оренду.
В матеріалах справи також наявні відповіді Височанської селищної ради від 24.04.2026 № 02-23/1229 та від 02.06.2026 № 02 23/1676. якими відповідач підтвердив, що право комунальної власності на споруду не оформлено, технічна інвентаризація та виготовлення документації не проводилися, бюджетні призначення не передбачалися, а відповідні заходи у 2026 році не планувалися, що підтверджує доводи прокурора.
Колегія суддів враховує, що у постанові Верховного Суду від 31.03.2021 у справі №922/3272/18 Суд зазначив, що захист інтересів держави в особі територіальної громади міста має здійснювати відповідна місцева рада, проте у разі, коли саме цей орган місцевого самоврядування прийняв рішення, яке є незаконним та порушує інтереси держави в особі територіальної громади міста, правомірним є звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем; іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста, не існує.
Висновок про відсутність органу, уповноваженого здійснювати контроль за діяльністю органу місцевого самоврядування, зокрема шляхом звернення до суду з позовом до такого органу про оскарження його рішень, дій або бездіяльності у разі порушення останнім інтересів територіальної громади, міститься й у постанові Верховного Суду від 01.06.2022 у справі №260/1815/21.
Колегія суддів вважає необхідним звернути увагу також на правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 01.12.2022 у справі № 340/5914/21, в якій заступник керівника Новоукраїнської окружної прокуратури Кіровоградської області звернувся до суду в інтересах держави з позовом до Маловисківської міської ради Новоукраїнського району Кіровоградської області, в якій просив визнати протиправною бездіяльність Маловисківської МР щодо незвернення до органу, який здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно, із заявою про взяття на облік безхазяйної нерухомої речі, а саме - гідротехнічної споруди, що знаходиться в м. Мала Виска Новоукраїнського району Кіровоградської області. У цій постанові Суд зазначив:
«96. Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
97. При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.»
Крім того, колегія суддів враховує, що у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював висновки про те, що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:
- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;
- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;
- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.
Разом з цим, зі змісту оскаржуваної ухвали вбачається, що суд першої інстанції не зазначив до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду з цим позовом та яким Законом це право передбачено.
Посилання суду першої інстанції на обов`язок прокурора довести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду є прийнятними лише у випадку, коли прокурор подає позов замість компетентного органу та фактично представляє його інтереси. Водночас, у цій справі правова конструкція є іншою: Височанська селищна рада не є органом, в інтересах якого заявлено позов, а є відповідачем, бездіяльність якого становить предмет судового контролю.
Орган місцевого самоврядування об`єктивно не може звернутися до адміністративного суду з вимогою визнати протиправною власну бездіяльність та зобов`язати себе виконати покладений законом обов`язок.
Колегія суддів зауважує, що саме збіг в одній особі суб`єкта, уповноваженого управляти майном громади, та суб`єкта оскаржуваної бездіяльності утворює виключний випадок, за якого публічний інтерес інакше залишається без судового захисту.
Субсидіарний характер представництва у цьому випадку полягає не у процесуальному заміщенні ради як потенційного позивача, а у забезпеченні судового контролю за виконанням нею позитивного обов`язку.
У даному випадку, прокурор не перебирає на себе управлінські повноваження, не подає заяву державному реєстратору замість ради та не вирішує питання про набуття права комунальної власності, він просить суд перевірити законність тривалої бездіяльності суб`єкта владних повноважень і зобов`язати його діяти у спосіб, установлений законом.
Висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 суд першої інстанції застосував без урахування відмінностей фактичного складу.
Так, у згаданій справі досліджувалося питання заміщення прокурором органу, який сам міг звернутися з позовом до іншої особи. Натомість у цій справі компетентний орган сам допустив оскаржувану бездіяльність, що свідчить про відмінність спірних правовідносин та підстав для реалізації прокурором права звернення до суду.
Крім того, колегія суддів звертає увагу, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як забезпечення екологічної безпеки та безпеки життя та здоров`я людей, а тому прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», що не було належним чином враховано судом першої інстанції.
З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає помилковими висновки суду першої інстанції стосовно того, що прокурор є неналежним позивачем у цій справі.
Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 21 червня 2024 року по справі № 420/19870/21 у подібних правовідносинах, які в силу приписів частини 5 статті 242 КАС України підлягають врахуванню судом апеляційної інстанції.
Враховуючи вищезазначені законодавчі приписи та практику Верховного Суду, враховуючи предмет та підстави позову, колегія суддів дійшла висновку, що прокурор у цій справі має право на звернення до суду, а тому висновок суду першої інстанції про наявність підстав для повернення позовної заяви відповідно до пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України є помилковим, що зумовлює задоволення апеляційної скарги Харківської окружної прокуратури.
За приписами статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Відповідно до частини 3 статті 312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
Беручи до уваги, що повертаючи позовну заяву через відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, суд першої інстанції порушив норми процесуального права, що в свою чергу позбавило позивача права на звернення до суду з цим позовом, колегія суддів вважає, що ухвала Харківського окружного адміністративного суду від 03.08.2026 по справі № 520/22885/26 підлягає скасуванню з направленням до суду першої інстанції для продовження розгляду зі стадії вирішення питання про відкриття провадження у справі.
Керуючись ч. 4 ст. 229, ч. 4 ст. 241, ст.ст.243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
ПОСТАНОВИВ
Апеляційну скаргу Харківської окружної прокуратури - задовольнити.
Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 03.08.2026 по справі № 520/22885/26 - скасувати.
Справу № 520/22885/26 за позовом Харківської окружної прокуратури до Височанської селищної ради Харківського району Харківської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії направити до Харківського окружного адміністративного суду для продовження розгляду зі стадії вирішення питання про відкриття провадження у справі.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий суддя Т.С. Перцова
Судді С.П. Жигилій Я.М. Макаренко