П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Справа № 240/25007/25
Головуючий у 1-й інстанції: Семенюк М.М.
Суддя-доповідач: Драчук Т. О.
25 вересня 2026 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Драчук Т. О.
суддів: Смілянця Е. С. Полотнянка Ю.П.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області на окрему ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 04 серпня 2026 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії,
В С Т А Н О В И В :
позивач, ОСОБА_1 , звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії.
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 04 серпня 2026 року адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправними дії Головного управлінням Пенсійного фонду України в Житомирській області щодо відмови ОСОБА_1 у перерахунку пенсії за віком виходячи із заробітної плати за період роботи з 01.01.1991 по 31.12.1995, з 01.07.2020 по 30.04.2005 з урахуванням коефіцієнта заробітної плати (доходу) застрахованої особи 1,15412.
Зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України в Житомирській області здійснити ОСОБА_1 з 21.08.2025 перерахунок та виплату пенсії за віком виходячи із заробітної плати за період роботи з 01.01.1991 по 31.12.1995, з 01.07.2020 по 30.04.2005 з урахуванням коефіцієнта заробітної плати (доходу) застрахованої особи 1,15412.
Стягнуто на користь ОСОБА_1 витрати в розмірі 968,96 грн за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області
04 серпня 2026 року Житомирським окружним адміністративним судом винесено окрему ухвалу, яку направлено Головному управлінню Пенсійного фонду України в Житомирській області для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли викладеним в ній порушенням закону, а саме розгляду заяв пенсіонерів про призначення (перерахунку) пенсії відповідно до Закону України "Про звернення громадян", а не відповідно до Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX "Про адміністративну процедуру".
З метою забезпечення виконання вказівок, що містяться в окремій ухвалі, встановлено Головному управлінню Пенсійного фонду України в Житомирській області строк для надання відповіді - двадцяти робочих днів з дня отримання окремої ухвали.
Не погоджуючись з судовим рішенням, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій апелянт просить окрему ухвалу суду першої інстанції скасувати.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт зазначає, що в разі надходження заяви, яка за формою і змістом відповідає вимогам статей 40,41 Закону України "Про адміністративну процедуру", статті 44 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування", статті 48 Закону України " Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", вимогам Порядків № 22-1 та 3-1, зазначена заява розглядається відповідно до законодавства про адміністративну процедуру, адміністративне провадження за якими завершується прийняттям адміністративного акту (розпорядженням про призначення, розпорядженням про здійснення перерахунку пенсії, рішенням про відмову у призначенні/перерахунку/поновленні виплати пенсії та ін.). Заяви, що за змістом і формою відповідають вимогам Закону №393 розглядаються як звернення громадян із наданням відповідної відповіді.
До Головного управління надійшла заява ОСОБА_2 від 21.08.2025, як представника ОСОБА_1 , про перерахунок пенсії, яку було зареєстровано 29.08.2026 за вх. № 29905/Б-0600-26 відповідно до Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об`єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, у медіа, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 року № 348 (зі змінами). Відповідь на вищезазначену заяву було надано ОСОБА_2 у листі Головного управління від 19.09.2025 № 31768-29905/Б-02/8-0600/25, направленому на поштову адресу, зазначену у заяві.
Апелянт зауважує, що пунктом 1.1 Порядку № 22-1, чітко визначено вимоги до форми заяви та способів її подання, зокрема, для перерахунку пенсії, а у пункті 1.4 Порядку № 22-1 наведено перелік тих осіб, за яких заяви можуть подаватися законними представниками, а також осіб, які можуть бути такими представниками.
Отже, відповідно до п.1.1 Порядку № 22-1 заява про перерахунок пенсії (за формою, наведеному в додатку 1 до Порядку) подається заявником до територіального органу Пенсійного фонду України, або через вебпортал електронних послуг Пенсійного фонду України або засобами Єдиного державного вебпорталу електронних послуг, з використанням електронного підпису, що базується на кваліфікованому сертифікаті електронного підпису.
Пунктом 1.4 Порядку № 22-1 передбачено, що за малолітніх або неповнолітніх осіб, недієздатних осіб, осіб, дієздатність яких обмежено, заява подається законними представниками (батьками, усиновителями, батьками-вихователями, прийомними батьками, патронатними вихователями, опікунами, піклувальниками, представниками закладів (органів опіки та піклування), які виконують функції опікунів чи піклувальників). Іншого чинним законодавством не передбачено.
Оскільки ОСОБА_2 не належить до осіб, які можуть бути законним представником ОСОБА_1 при зверненні до органів Пенсійного фонду України про перерахунок пенсії, а форма заяви від 21.08.2025 та спосіб її подання суперечать вимогам Порядку № 22-1, тому зазначену заяву було розглянуто відповідно до Закону України «Про звернення громадян».
При цьому, суд першої інстанції, дійшовши висновку про те, що звернення адвоката Дзіся А.Р. є заявою про прийняття адміністративного акта, фактично не встановив, чи відповідало це звернення вимогам статті 44 Закону № 1058-IV та Порядку № 22-1, чи було подано його у передбачений законодавством спосіб, чи містило воно всі необхідні відомості та документи, а також чи мав заявник належні повноваження для подання саме заяви про перерахунок пенсії.
На думку апелянта, саме ці обставини мають істотне значення для правильного вирішення питання щодо правової природи конкретного звернення, оскільки без їх встановлення висновок суду про те, що пенсійний орган зобов`язаний був розпочати адміністративне провадження виключно на підставі факту отримання відповідного документа, є передчасним.
Таким чином, апелянт не заперечує право пенсіонера на розгляд питання про перерахунок пенсії в межах адміністративного провадження та не заперечує застосування Закону № 2073-IX до таких правовідносин, однак вважає, що адміністративне провадження має бути ініційоване належною заявою, поданою з дотриманням установленого законом порядку.
Реалізуючи повноваження відповідно до покладених завдань (згідно Положення про головні управління Пенсійного фонду України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого постановою правління Пенсійного фонду України від 28.12.2014 №28-2 (зі змінами), Головне управління, у разі відповідності поданої заяви про призначення (перерахунок) пенсії вимогам статей. 40,41 Закону №2073, статті 44 Закону №1058, статті 48 Закону №2262, Порядків №№22-1 3-1, розпочинає адміністративне провадження (стаття 36 Закону №2073), розгляд якого завершується відповідним адміністративним актом (розпорядження/протокол про призначення/ перерахунок пенсії, рішення про відмову в призначенні/перерахунку пенсії тощо).
Тоді як, вразі невідповідності поданої заяви цим вимогам, її розгляд здійснюється відповідно до положень Закону України «Про звернення громадян».
Водночас, звернення громадян, які за своїм змістом і формою не є належними заявами про призначення або перерахунок пенсії та не відповідають установленому спеціальному порядку, підлягають розгляду відповідно до Закону України «Про звернення громадян». Такий підхід, на думку апелянта, не суперечить Закону № 2073-IX, оскільки зазначений Закон не усуває можливості застосування законодавства про звернення громадян до відносин, які не є адміністративними справами у розумінні цього Закону.
Отже, висновок суду першої інстанції про те, що Головне управління допустило порушення закону лише з тієї підстави, що звернення адвоката Дзісь А.Р. від 21.08.2025 було розглянуто як звернення громадянина, є необґрунтованим, оскільки судом не встановлено, що поданий документ відповідав усім вимогам, необхідним для його кваліфікації як належної заяви про перерахунок пенсії.
Таким чином, у своїй діяльності Головним управлінням Пенсійного фонду України в Житомирській області в повній мірі забезпечується дотримання вимог і основних положень Закону України від 17.02.2022 № 2073-ІХ «Про адміністративну процедуру» з урахуванням внесених Законом України від 10.10.2024 № 4017-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв`язку з прийняттям Закону України «Про адміністративну процедуру» змін, що набрали чинності з 15.11.2024.
Враховуючи викладене, апелянт просить суд апеляційної інстанції скасувати окрему ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 04 серпня 2026 року.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, законність і обґрунтованість судового рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, а також правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити, а окрему ухвалу - скасувати, виходячи з наступного.
Приймаючи оскаржуване судове рішення, суд першої інстанції встановив, що позивач 21.08.2025 через свого представника адвоката Дзись А.Р. звернувся до відповідача із заявою про перерахунок пенсії, яку відповідач розглянув відповідно до Закону України "Про звернення громадян".
В свою чергу, суд вказав, що дана заява про перерахунок пенсії повинна розглядатися відповідно до Закону № 2073-IX, а не Закону України "Про звернення громадян", який регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів та забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.
Суд першої інстанціях, проаналізувавши положення Закону України "Про адміністративну процедуру" дійшов висновку, що оскільки позивач фактично звертався до відповідача із заявою про прийняття адміністративного акта, пенсійний органу в силу вимог ч. 1 ст. 31, пп. 1 ч. 1 ст. 46 Закону України "Про адміністративну процедуру", отримавши заяву позивача, повинен був розпочати адміністративне провадження і розглянути справу.
Отже, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач порушив закон, оскільки мав розглянути заяву пенсіонера про перерахунок пенсії у відповідності до Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX "Про адміністративну процедуру", а не відповідно до Закону України "Про звернення громадян".
З огляду на викладене, суд визнав за необхідне постановити окрему ухвалу і направити її відповідачу для вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень закону, причин та умов, що сприяли порушенню закону, а саме розгляду заяв пенсіонерів про призначення (перерахунку) пенсії відповідно до Закону України "Про звернення громадян", а не відповідно до Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX "Про адміністративну процедуру".
Оцінивши доводи апеляційної скарги в межах, визначених статтею 308 КАС України, колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Порядок та спосіб постановлення окремих ухвал суду передбачено статтею 249 КАС України.
Так, за приписами частини першої вказаної статті, суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.
Згідно частин 4-5 статті 249 КАС України, в окремій ухвалі суд має зазначити закон чи інший нормативно-правовий акт (у тому числі його статтю, пункт тощо), вимоги яких порушено, і в чому саме полягає порушення.
З метою забезпечення виконання вказівок, що містяться в окремій ухвалі, суд встановлює у ній строк для надання відповіді залежно від змісту вказівок та терміну, необхідного для їх виконання.
Частина 6 статті 249 КАС України передбачає, що окрему ухвалу може бути винесено судом першої інстанції, судами апеляційної чи касаційної інстанцій.
Отже, положеннями КАС України передбачений вичерпний перелік підстав для постановлення окремої ухвали.
Таким чином, окрема ухвала має на меті усунення виявлених у процесі розгляду адміністративного позову порушень закону та є підставою для розгляду питання щодо відповідальності винних осіб, вона може стосуватись будь-якого суб`єкта, зокрема й того, який не бере участь у справі. Окрема ухвала - це рішення, яким суд реагує на виявлені під час розгляду справи порушення закону, причини та умови, що сприяли вчиненню порушення.
Слід зазначити, що суд має право, а не зобов`язаний постановити окрему ухвалу. Проте, враховуючи особливий статус суду в системі органів, що забезпечують правовий порядок, суд зобов`язаний реагувати на випадки очевидних, умисних або системних порушень закону.
Підставою для окремої ухвали є виявлення порушення закону і встановлення причин та умов, що сприяли вчиненню порушення. Відтак, окрема ухвала може бути постановлена лише у разі, якщо під час саме судового розгляду конкретної справи встановлено певне правопорушення. Юридична кваліфікація правопорушення судом не здійснюється. Водночас суд може в окремій ухвалі зазначити, елементи якого складу правопорушення слід перевірити (службова недбалість, зловживання владою тощо).
Зі змісту оскаржуваної ухвали слідує, що суд першої інстанції під час розгляду справи встановив порушення норми закону, а саме розгляд пенсійним органом поданої позивачем заяви не відповідно до положень Закону України "Про адміністративне оскарження", а згідно Закону України "Про звернення громадян".
Суд першої інстанції вказав, що позивач фактично звертався до відповідача із заявою про прийняття адміністративного акта (рішення або юридично значущої дії індивідуального характеру про проведення йому перерахунку пенсії).
Однак, колегія суддів не погоджується з такими висновками, оскільки суд першої інстанції при прийнятті спірної ухвали не дослідив та не надав оцінку змісту заяви від 21.08.2026, прохальній частині, а також особі, якою фактично подана дана заява.
Суд зауважує, що в заяві від 21.08.2026 представник позивача просив Головне управління Пенсійного фонду України в Житомирській області здійснити перерахунок та виплату пенсії за віком, виходячи із заробітної плати за період з 01.01.1991 по 31.12.1995, з 01.07.2000 по 30.04.2005 та з розрахунку коефіцієнта заробітної плати (доходу) застрахованої особи 1,15412.
При цьому, представник позивача у межах цієї заяви послався на положення статей 5 та 18 Закону України "Про звернення громадян", зазначивши, що відповідно до статті 5 цього Закону звернення може бути подано окремою особою (індивідуальне) або групою осіб (колективне), а згідно зі статтею 18 цього Закону громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, медіа, посадових осіб, має право, зокрема, користуватися послугами адвоката.
Надаючи оцінку висновкам суду щодо обов`язковості розгляду заяви про перерахунок пенсії відповідно до Закону України "Про адміністративне оскарження", колегія суддів враховує, що в постанові від 23.09.2024 у справі №620/2027/23 Верховний Суд, розглянувши спір щодо можливості подання заяви про призначення пенсії у формі, що передбачена Законом України "Про звернення громадян", наголосив, що доступ до соціальних прав, зокрема права на призначення пенсії, є важливим аспектом забезпечення гідного життя громадян. У цьому контексті можливість подання заяви у довільній формі є ключовим елементом, що спрощує процес отримання пенсійного забезпечення та сприяє реалізації такого конституційного права.
Таким чином, з усталеної практики Верховного Суду вбачається, що ключове значення при вирішенні спорів щодо призначення чи перерахунку пенсії має зміст звернення, що дає змогу об`єктивно встановити волю заявника, а не виключно формальне дотримання затвердженої бланкової форми. Зазначені позиції послідовно наголошують, що надмірний формалізм у сфері соціального забезпечення є неприпустимим та призводить до безпідставного обмеження конституційних прав.
Враховуючи викладене, Верховний Суд у постанові від 22.07.2025 у справі №580/710/24 прийшов до висновку, що право особи на звернення за перерахунком пенсії є складовою права на соціальне забезпечення, гарантованого Конституцією України (стаття 46) та законодавством у сфері пенсійного забезпечення. Незважаючи на формальні вимоги до заяви, визначені Порядком № 22-1, її зміст має відігравати ключову роль при оцінці дійсного волевиявлення особи.
Згідно матеріалів справи, відповідачем на адресу адвоката Дзіся А.Р. направлено відповідь від 19.09.2025, згідно змісту якої повідомлено про проведений на підставі заяви позивача від 14.11.2008 перерахунок пенсії та зазначено відомості про обрахунок пенсійної виплати позивач на даний час.
При цьому, колегія суддів зауважує, що суд першої інстанції, розглядаючи спір по суті позовних вимог, не встановив порушення пенсійним органом порядку розгляду поданої в інтересах позивача адвокатом заяви про перерахунок пенсії та задовольнив заявлені позовні вимоги шляхом зобов`язання Головне управління Пенсійного фонду України в Житомирській області здійснити позивачу з 21.08.2025 перерахунок та виплату пенсії за віком виходячи із заробітної плати за період роботи з 01.01.1991 по 31.12.1995, з 01.07.2020 по 30.04.2005 з урахуванням коефіцієнта заробітної плати (доходу) застрахованої особи 1,15412.
В свою чергу, положення ч. 1 ст. 249 КАС України визначають, що суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.
Однак, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 04 серпня 2026 року не містить висновків щодо порушення відповідачем процедури розгляду поданої заяви згідно вимог Закону України "Про адміністративну процедуру".
Відтак, колегія суддів приходить до висновку, що приймаючи оскаржувану окрему ухвалу, суд першої інстанції не встановив, що застосування відповідачем Закону України "Про звернення громадян" призвело до неправильного вирішення заяви, порушення права позивача на пенсійне забезпечення, порушення строків, ненадання відповіді, неприйняття рішення по суті або іншого негативного наслідку.
Крім того, направляючи до пенсійного органу окрему ухвалу, суд першої інстанції встановив строк для усунення причин та умов, що, на думку суду, сприяли допущенню встановленого порушення, зокрема шляхом розгляду заяв пенсіонерів про призначення (перерахунок) пенсії відповідно до Закону України "Про звернення громадян", а не відповідно до Закону України "Про адміністративну процедуру".
Водночас, апеляційний суд звертає увагу, що наведена вимога не спрямована на усунення конкретно встановленого судом порушення у межах цієї справи та не стосується розгляду заяви конкретної особи, права якої були предметом судового розгляду. Натомість, вона фактично встановлює для пенсійного органу загальний порядок розгляду заяв про призначення (перерахунок) пенсії щодо необмеженого кола осіб.
За таких обставин зазначена вимога виходить за межі обставин, встановлених у цій справі, та не пов`язана безпосередньо з усуненням конкретного порушення, яке стало підставою для постановлення окремої ухвали, що унеможливлює її належне виконання саме в межах даної справи.
Таким чином, за встановлених у справі обставин суд першої інстанції не навів належного обґрунтування наявності порушення закону, яке б вимагало постановлення окремої ухвали відповідно до статті 249 КАС України.
Крім того, визначені судом заходи щодо усунення причин та умов, що сприяли допущенню встановленого порушення, не обмежуються обставинами цієї справи та не стосуються конкретного звернення позивача, а фактично спрямовані на встановлення загального порядку розгляду пенсійним органом заяв про призначення та перерахунок пенсії щодо необмеженого кола осіб. Відтак, такі вимоги виходять за межі конкретного порушення, встановленого у цій справі, та не забезпечують усунення причин і умов, що сприяли саме цьому порушенню.
За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що передбачених статтею 249 КАС України підстав для постановлення окремої ухвали не встановлено, у зв`язку з чим окрема ухвала суду першої інстанції підлягає скасуванню.
Відповідно до ч. 2 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В :
апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області задовольнити повністю.
Окрему ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 04 серпня 2026 року скасувати.
Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.
Головуючий Драчук Т. О.
Судді Смілянець Е. С. Полотнянко Ю.П.