ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 вересня 2026 року м. Львів Справа № 460/20430/25 пров. № А/857/41009/26
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді Обрізко І.М.,
суддів Іщук Л.П., Пліша М.А.,
за участі секретаря судового засідання Демчик Л.Р.,
представників позивача Варжель О.М., Троянчук Д.М., Дячук О.О.,
представника відповідача Довгополюк В.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції у м. Львові апеляційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 14 липня 2026 року (прийняте суддею Дуляницькою С.М., в м. Рівне, складене в повному обсязі 14 липня 2026 року) в адміністративній справі №460/20430/25 за позовом Комунального підприємства «Рівнеелектроавтотранс» Рівненської міської ради до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на стороні позивача Рівненська міська рада, Департамент інфраструктури та благоустрою Рівненської міської ради про визнання частково протиправною та скасування пунктів вимоги,
в с т а н о в и в :
06.11.2025, Комунальне підприємство «Рівнеелектроавтотранс» Рівненської міської ради (далі - КП «Рівнеелектроавтотранс», позивач) звернулося в суд з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області (далі - УЗО Держаудитслужба, відповідач) про визнання протиправними та скасування пунктів 1 та 2 вимоги УЗО Держаудитслужби в Рівненській області за №131705-14/1892-2025 від 08.10.2025.
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 14 липня 2026, позов задоволено.
Визнано протиправними та скасовано пункти 1 та 2 вимоги УЗО Держаудитслужби в Рівненській області за №131705-14/1892-2025 від 08.10.2025.
Стягнуто на користь КП «Рівнеелектроавтотранс» за рахунок бюджетних асигнувань УЗО Держаудитслужби судовий збір в сумі 30028,00 грн.
При ухваленні рішення суд виходили з того, що під час проведення контрольного заходу проведено перевірку дотримання законодавства під час отримання та використання бюджетних коштів КП «Рівнеелектроавтотранс», в тому числі за інформацією, що надана Слідчим управлінням Головного управління Національної поліції (СУ ГУНП) в Рівненській області листом від 21.05.2025 за № 96947-2025.
За результатами вказаної перевірки було складено акт ревізії №13-17-05-06/127 від 25.09.2025, яким встановлено, в т.ч. факт завдання позивачем матеріальної шкоди (збитків) бюджету Рівненської міської територіальної громади на суму 7 802 428,57 грн.
08.10.2025 УЗО Держаудитслужби було прийнято вимогу №131705-14/1892-2025 від 08.10.2025 про усунення виявлених порушень законодавства.
По першому пункту оспореної вимоги, суд відхилив доводи відповідача, що внаслідок допущеного порушення, бюджету Рівненської міської територіальної громади завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму 5 627 000,00 грн, та відповідно підлягають відшкодуванню, оскільки формулювання вимоги контролюючого органу не є достатньо обґрунтованими для висновку про наявність реальної фінансової шкоди бюджету у вказаному розмірі, так як ігнорується економічний контекст системного недофінансування, в умовах якого підвищення тарифу на проїзд лише частково скоротило дефіцит - без утворення будь-якого «надлишку» бюджетних коштів.
За наведеного, суд дійшов висновку про протиправність пункту 1 вимоги відповідача №131705-14/1892-2025 від 08.10.2025.
Щодо другого пункту вимоги яка оспорюється, то суд зазначив, що позивач правомірно розраховував, яка частка планового доходу від квитків відповідала невиконаним рейсам (наприклад, пропорційно частці втрачених вагоно-кілометрів у місячному плані) та на цю розраховану суму зменшував плановий показник завдання з доходів за звітний місяць. Таким чином, у разі наявності рейсів, втрачених з незалежних від перевізника причин, плановий показник завдання з доходів від продажу проїзних документів на відповідний звітний період має пропорційно зменшуватися.
Сторони не заперечували, що акти на надання компенсації збитків від втрачених рейсів з незалежних від перевізника причин (додаток 5 до Типового договору) у 2024 не складалися, проте, сама лише відсутність таких актів не є автоматичним доказом перевитрат бюджету. Подібне, на думку суду, може виступати лише доказом можливого порушення процедури документування, яке створює ризик і ускладнює перевірку, але не свідчить про доведену фінансову шкоду.
Щодо доводів відповідача про те, що позивач відшкодував до бюджету Рівненської міської територіальної громади 2175428,57 грн., що свідчить про визнання порушення, то суд зауважив, що сам по собі факт відшкодування коштів не є безумовним підтвердженням визнання особою порушення чи погодження з висновками контролюючого органу.
Суд відхилив висновки експертів від 15.12.2025 за №СЕ-19/103-25/15307-ЕК та висновок експерта від 29.05.2026 за № СЕ-19/118-26/1073-ЕК, позаяк предметом експертного дослідження не була перевірка правомірності висновків контролюючого органу, правильності застосування методики розрахунку, наявності чи відсутності порушення законодавства, а лише відповідність здійсненого відповідачем розрахунку наявним документам.
Суд окремо звернув увагу, що в умовах дії правового режиму воєнного стану функціонування об`єктів критичної інфраструктури набуває особливого значення для забезпечення життєдіяльності населення, стабільності держави та належного функціонування органів місцевого самоврядування. До таких об`єктів, з огляду на їх суспільну значущість, належить і КП «Рівнеелектроавтотранс», діяльність якого спрямована на забезпечення безперебійного функціонування міського електричного транспорту та перевезення населення.
З наведеним судовим рішенням не погодилось УЗО Держаудитслужби в Рівненській області та подало апеляційну скаргу, з якої, дане рішення є незаконним і необґрунтованим, позаяк судом спотворено обставини, які мають значення для справи, внаслідок неправильного дослідження та оцінки доказів та з порушенням норм матеріального і процесуального права.
В апеляційній скарзі насамперед звертається увага на те, що суд неправильно визначив характер спору (майновий/немайновий), що потягнуло за собою невірно розрахований судовий збір.
В подальшому вказується, що згідно позиції Верховного Суду оспорювана вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, а що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом такої вимоги.
Також зазначено, що сторони не можуть відступати від змісту типових умов договорів (типових договорів), але мають право конкретизувати їх. Відповідно надання послуг КП «Рівнеелектроавтотранс» має здійснюватися на основі укладених договорів про організацію надання транспортних послуг, умови яких мають відповідати затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2012 за №1045 Типовому договору про організацію надання транспортних послуг, що не встановлено.
Проведеним помісячним аналізом правильності визначення сум втрат перевізника від надання транспортних послуг, що підлягає відшкодуванню Департаментом інфраструктури та благоустрою Рівненської міської ради встановлено, що КП «Рівнеелектроавтотранс» протягом 2022 проводилось коригування планових витрат і доходів, які приймались до розрахунку тарифів на транспортні послуги у зв`язку зі зміною/збільшенням тарифу на проїзд у електротранспорті з 01.08.2022 тарифу на поїздку з 6,00 грн на 8,00 грн та на 2024 з 01.07.2024 (через отримання додаткових доходів при здійсненні перевезення пасажирів автомобільним транспортом). Однак, зміни до Додатку 3 «Завдання щодо обсягу доходів від продажу проїзних документів» Договору від 18.01.2022 з організації перевезення №3 для зменшення відшкодування суми транспортних витрат не вносились, при цьому для визначення суми транспортних витрат до відшкодування з бюджету приймались затверджені на початок року доходи, які не скориговані на збільшення власних доходів з 01.08.2022. Подібне призвело до фактичного зменшення ціни (вартості) договору, та відповідно до зайвого відшкодування втрат перевізника від надання транспортних послуг на суму 5 627 000,00 грн, чим недотримано ст. 652 ЦК України в частині зміни умов договору у разі істотної зміни обставин, п.п. 4 п. 25 Договору від 18.01.2022 № 3.
Внаслідок допущеного порушення бюджету Рівненської міської територіальної громади завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму 5 627 000,00 грн, та відповідно підлягають відшкодуванню.
Крім того, КП «Рівнеелектроавтотранс» при визначенні сум втрат перевізника (позивача) від надання транспортних послуг, що підлягає відшкодуванню Департаментом, враховувались не визначені Завданнями щодо обсягу доходів від продажу проїзних документів (Додаток 3 до Договору від 07.12.2021 № 7 з додатковими угодами) доходи, а перераховані планові доходи від невиконаного обсягу транспортної роботи, що призвело до завищення суми витрат на транспортні перевезення в актах виконаних робіт та зайвого отримання бюджетних коштів на відшкодування суми втрат на перевезення пасажирів електротранспортом у 2024 на суму 2 175 428,57 грн (вартість наданих транспортних послуг 200 574 141,26 грн - планові доходи від продажу проїзних документів, затверджені завданням до договору 60 620 800,00 грн плановий дохід від додаткових послуг за іншими напрямками 159 000,00 грн планові трансферти за пільгове перевезення учнів та студентів 6 500 000,00 грн), чим недотримано вимоги ст. 11-13 Закону України «Про міський електричний транспорт» від 29.06.2004 №1914-IV, п. 5 Типового договору про організацію надання транспортних послуг, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України 14.12.2012 №1045 та п. 5 Договору від 07.12.2021 №7, п. 9 зазначених договорів та п.7 Договору від 16.01.2024 № 3, а також п.6 Типового договору та Договорів від 16.01.2024 № 3, від 07.12.2021 № 7.
Поряд з тим, акти на надання компенсації збитків від втрачених рейсів з незалежних від перевізника причин у 2024 до Департаменту не подавалась, і відповідно невиконаний обсяг транспортної роботи від незалежних причин, відповідно до якого проведено перерахунок планових доходів, позивачем не підтверджено.
Внаслідок допущеного порушення, бюджету Рівненської міської територіальної громади завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму 2 175 428,57 гривень.
Відповідач критично ставиться до позиції суду про неналежність доказів висновків експертів, оскільки такі висновки від 15.12.2025 за №СЕ-19/103-25/15307-ЕК та від 29.05.2026 за № СЕ-19/118 26/1073-ЕК підтверджують правильність проведених економічних обрахунків в частині визначення розміру суми завданих збитків, що в підсумку підтверджує правомірність оскаржуваної вимоги. Причому, експерти прийшли до розміру завданих збитків, не із вихідних даних наведених в акті ревізії, а на підставі матеріалів кримінального провадження, які містили інформацію про економічний стан позивача, які надавалися для опрацювання, про що експертами заначено у їхніх же висновках.
Отже, враховуючи наведені обставини справи, норми законодавства, які регулюють спірні правовідносини, апелянт просить скасувати оспорене судове рішення та в задоволенні позову відмовити.
КП «Рівнеелектроавтотранс» подано відзив на апеляційну скаргу з якого, заперечує твердження відповідача про зайво надану оцінку правильності розрахунку збитків судом, позаяк подібне є спробою обмежити конституційне право позивача на судовий захист. Покликається на позицію Верховного Суду викладену в постанові від 15.01.2026 у справі №260/1293/24.
З приводу першого пункту оспореної вимоги вказується на те, що жодного «надмірного» фінансування понад реальні витрати позивача не відбулося. Механічне застосування формули Договору №3 за умови, що сам договірний тариф штучно занижений, є математичною маніпуляцією з боку апелянта, яка спотворює реальну економічну картину.
У своїй апеляційній скарзі відповідач намагається довести факт завдання матеріальної шкоди (збитків) бюджету Рівненської міської територіальної громади на суму 5 627 000,00 грн., проте вказані твердження повністю спростовуються офіційною правовою позицією безпосередніх суб`єктів управління місцевим бюджетом та замовлення транспортних послуг, які брали участь у справі як треті особи і позицію яких було досліджено та враховано судом першої інстанції.
Апеляційна скарга не містить переконливого обґрунтування того, якою саме імперативною нормою законодавства або умовою Договору № 3 на позивача покладався обов`язок змінити Додаток 3 до Договору № 3, зокрема внаслідок зміни тарифу на проїзд.
Суд першої інстанції детально дослідив фінансово-господарський стан позивача у 2022, проаналізував кошториси, фінансові плани та умови Договору №3 і дійшов абсолютно правильного і справедливого висновку, що жодної реальної фінансової шкоди міському бюджету завдано не було. Додатковий дохід у розмірі 5 627 000,00 грн був повністю спрямований на часткове покриття дефіциту фінансування позивача, що виник унаслідок початкового заниження договірного тарифу відносно реальної собівартості. Як правомірно встановив суд першої інстанції, зазначені кошти лише скоротили існуючий фінансовий розрив між сукупними доходами позивача та його фактичними витратами, а відтак не утворили жодного «надлишку» бюджетних асигнувань чи реальної матеріальної шкоди (збитків) міському бюджету.
З приводу другого пункту оспореної вимоги, то покликання апелянта на перерахування позивачем суми 2 175 428,57 грн. до бюджету в січні 2026 є безумовним «визнанням вини», є помилковим, оскільки не враховано, що сплата коштів позивачем була здійснена виключно з метою мінімізації можливих негативних наслідків для безперебійного функціонування міського транспорту (загроза арешту рахунків, зупинки руху тролейбусів тощо), а не через згоду з висновками аудиторів.
У 2024 між Департаментом та позивачем було укладено Договір №3 від 16.01.2024, з тексту якого Департамент свідомо вилучив умови про компенсацію простоїв (пункти 7, 8 та Додаток 5 Типового договору). Це було зроблено через те, що компенсація за втрачені рейси за своєю правовою суттю є відшкодуванням фактичних витрат/збитків перевізника, а не предметом закупівлі послуг в розумінні Закону України «Про публічні закупівлі».
Суд першої інстанції не обмежився формальним дослідженням Договору №3, а витребував у позивача первинні документи, понад 1500 аркушів шляхових листів, детальних реєстрів простоїв та звітів та надав їм правову оцінку. Пропорційність та узгоджена сторонами структура бюджетного навантаження за одиницю виконаної роботи були суворо дотримані. Позивач не отримав жодної гривні з бюджету понад розрахункову ставку за фактично здійснений кілометраж, що повністю спростовує наведену апелянтом матеріальну шкоду (збитки).
Скаржник у своїй апеляційній скарзі посилається на висновки експерта, однак суд першої інстанції правомірно такі відкинув, оскільки у них не досліджувалось і не перевірялось обґрунтованість застосованої методології та некоректність закладених вихідних даних, а ставилося суто технічне (арифметичне) завдання, перевірити, чи підтверджується документально розрахунок суми, викладений в акті ревізії.
Отже, суд першої інстанції детально розібрався в економічній суті взаєморозрахунків позивача в умовах війни, дослідив колосальний обсяг первинних документів та встановив реальність форс-мажорних простоїв, а тому обґрунтовано захистив право позивача на судовий захист.
Рівненською міською радою (РМР) та Департаментом інфраструктури та благоустрою цієї ж ради (Департамент) подано додаткові пояснення з яких, не визнаються доводи апеляційної скарги, а рішення суду вважається законним і обґрунтованим.
Стороною відповідача в ході апеляційного розгляду було подано клопотання про зупинення провадженням справу, однак в задоволенні такого було відмовлено за безпідставністю.
Колегія суддів заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення учасників розгляду, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, а також обов`язкових висновків Верховного Суду, приходить до наступного.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що КП «Рівнеелектроавтотранс» Рівненської міської ради створене в 1974 та є правонаступником усіх прав та обов`язків Державно-комунального підприємства «Рівненське тролейбусне управління» та комунального підприємства «Рівнеелектроавтортанс». Підприємство створене для надання послуг з перевезення пасажирів.
Підприємство створене на комунальній власності Рівненської міської територіальної громади. Засновником та власником підприємства є Рівненська міська територіальна громада в особі Рівненської міської ради. Органом управління підприємства є Департамент інфраструктури та благоустрою Рівненської міської ради.
Підприємство створене для надання послуг з перевезення пасажирів.
За своєю організаційно-правовою формою підприємство є комунальним комерційним підприємством і діє на принципах повного господарського розрахунку та самофінансування в поєднанні з бюджетним фінансуванням у порядку, визначеному чинним законодавством України.
Згідно Статуту підприємства (в усіх попередніх редакціях), основними видами діяльності КП «Рівнеелектроавтотранс» Рівненської міської ради є, зокрема, діяльність регулярного електротранспорту, функціонування інфраструктури автомобільного та міського транспорту.
Майно підприємства є власністю Рівненської міської територіальної громади і закріплюється за підприємством на праві господарського відання.
Орган управління здійснює контроль за ефективністю використання майна, що є в комунальній власності, що передане до сфери його управління в межах визначених повноважень.
Із наявних у матеріалах справи доказів судом встановлено, що відповідно до п. 5.4.3 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2025 Управлінням проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності КП «Рівнеелектроавтотранс» за період з 01.01.2022 по 30.06.2025.
Контрольний захід проведено відповідно до питань програми ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КП «Рівнеелектроавтотранс» за період з 01.01.2022 по 30.06.2025, яка затверджена 22.09.2025.
В ході контрольного заходу проведено перевірку дотримання законодавства під час отримання та використання бюджетних коштів КП «Рівнеелектроавтотранс», в тому числі за інформацією, що надана СУ ГУНП в Рівненській області листом від 21.05.2025 за № 96947-2025.
За результатами такої перевірки було складено акт ревізії №13-17-05-06/127 від 25.09.2025, яким встановлено, зокрема, факт завдання позивачем матеріальної шкоди (збитків) бюджету Рівненської міської територіальної громади на суму 7 802 428,57 грн.
Позивачем було подано заперечення №734 від 30.09.2025 на акт ревізії, які не були прийняті відповідачем згідно висновку від 30.09.2025 на заперечення.
08.10.2025 УЗО Держаудитслужби в Рівненській області було прийнято вимогу №131705-14/1892-2025 від 08.10.2025 про усунення виявлених порушень законодавства, що є обов`язковою для виконання, зокрема:
1. КП «Рівнеелектроавтотранс» в недотримання ст. 652 ЦК України, п. п. 4 п. 25 Договору від 18.01.2022 №3 в актах виконаних робіт за 2022 рік завищено суму втрат перевізника від надання транспортних послуг, яка підлягає відшкодуванню, на суму 5627000 грн., в результаті суттєвого збільшення з 01.08.2022 планових скоригованих доходів через встановлення тарифу на проїзд з 6,00 грн на 8,00 грн та не внесення змін до договору про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом від 18.01.2022 № 3, що призвело до матеріальної шкоди (збитків) бюджету Рівненської міської територіальної громади на вказану суму.
Забезпечити відшкодування до бюджету Рівненської міської територіальної громади зайво отримані бюджетні кошти на суму 5627000,00 грн. у порядку ст. 1166 ЦК України;
2. КП «Рівнеелектроавтотранс» в недотримання вимог ст. 11-13 Закону України «Про міський електричний транспорт», п. 5, 6, 9 Типового договору про організацію надання транспортних послуг, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України 14.12.2012 №1045, п. 5, 6, 9 Договору від 07.12.2021 №7, п. 6, 7 Договору від 16.01.2024 №3, в актах виконаних робіт за 2024 з надання транспортних послуг завищено суму втрат перевізника від надання транспортних послуг, що підлягає відшкодуванню, на суму 2 175 428,57 грн. внаслідок заниження планових доходів від продажу проїзних документів, що призвело до матеріальної шкоди (збитків) бюджету Рівненської міської територіальної громади на вказану суму.
Забезпечити відшкодування до бюджету Рівненської міської територіальної громади зайво отримані бюджетні кошти на суму 2 175 428,57 грн. у порядку ст. 1166 ЦК України.
Позивач з вказаними пунктами вимоги не погодився та оскаржив такі до суду.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні врегульовано Законом України від 26 січня 1993 № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин).
Відповідно до статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.
Згідно зі статтею 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Статтею 8 Закону № 2939-XII закріплено, що орган державного фінансового контролю:
1) здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень;
2) розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому;
3) вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб;
4) здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені на нього Кабінетом Міністрів України.
Орган державного фінансового контролю розглядає листи, заяви і скарги громадян про факти порушення законодавства з фінансових питань. Звернення, в яких повідомляється про крадіжки, розтрати, недостачі, інші правопорушення, негайно пересилаються правоохоронним органам для прийняття рішення згідно з законодавством.
За приписами статті 10 Закону № 2939-XII, органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10); при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13).
Частиною другою статті 15 Закону № 2939-XII визначено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 № 43 (по тексту - Положення, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Підпунктом 4 пункту 4 названого Положення визначено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
Відповідно до підпунктів 16, 23 пункту 6 цього ж Положення, Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Пунктом 15 статті 10 Закону № 2939-XII передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.
Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 № 550 (далі - Порядок № 550).
Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Згідно з пунктом 39 Порядку № 550, акт ревізії надається для ознайомлення і підписання об`єкту контролю у строк не пізніше ніж п`ять робочих днів після закінчення ревізії.
Як обумовлено пунктами 45, 46 Порядку № 550, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
Пунктом 50 Порядку № 550 передбачено, що за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
З матеріалів справи вбачається, що контрольний захід проведено Управлінням відповідно до питань програми ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КП «Рівнеелектроавтотранс» РМР за період з 01.01.2022 по 30.06.2025, яка затверджена 22.09.2025 на підставі п. 5.4.3 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2025. Під час проведення інспектування (ревізії) проведено перевірку дотримання законодавства в частині отримання та використання бюджетних коштів позивачем, в тому числі за інформацією, що надана СУ ГУНП в Рівненській області листом від 21.05.2025 за № 96947-2025.
З вказаного листа вбачається, що групою слідчих слідчого управління Головного управління Національної поліції в Рівненській області здійснюється досудове розслідування у кримінальному провадженні за №4202418[телефон приховано] від 14.03.2024, за ознаками вчинення кримінального правопорушення, передбаченого ч. 4 ст. 191 КК України. Та у ході досудового розслідування встановлено, що окремі посадові особи Департаменту та КП «Рівнеелектроавтотранс» РМР, діючи за попередньою змовою, протягом 2023-2024 років, шляхом зловживання службовим становищем, вчинили заволодіння бюджетними коштами у великих розмірах під час організації надання транспортних послуг з перевезень пасажирів міським електричним транспортом за кошти бюджету Рівненської територіальної громади, шляхом внесення недостовірних даних актів до виконаних робіт з надання транспортних послуг через завищення витрат (на електричну енергію, закупівлю запасних частин, паливно-мастильних матеріалів та інше) під час здійснення розрахунків тарифу на послуги з перевезення пасажирів електротранспортом, включаючи при цьому планові розрахунки, які за результатами фактичної діяльності підприємства протягом року не коригувались, та завищення фактичного обсягу транспортної роботи на маршрутах, кількості перевезених пасажирів, заниження доходу, перевізника від продажу проїзних документів (квитків тощо). Службові особи Департаменту та КП «Рівнеелектроавтотранс» здійснили заволодіння бюджетними коштами у великих розмірах шляхом зловживання службовим становищем.
Після завершення контрольного заходу, матеріали ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КП «Рівнеелектроавтотранс» передано до СУ ГУНП в Рівненській області та згідно інформації картки-повідомлення, долучено до матеріалів досудового розслідування у вказаному кримінальному провадженні.
Повертаючись до суті спірних правовідносин, проведеним контрольним заходом виявлено порушення, що відображено в п.1 оскаржуваної вимоги та обґрунтовуються наступним.
За період 2022 - 2024 та І півріччя 2025 Департаментом спрямовувалися для КП «Рівнеелектроавтотранс» бюджетні кошти на надання транспортних послуг електротранспортом, автомобільним транспортом та на компенсаційні виплати за безкоштовний та пільговий проїзд окремих категорій громадян відповідно до укладених договорів на загальну суму 407 699 709,15 грн. Під час проведення контрольного заходу встановлено, що КП «Рівнеелектроавтотранс» є виконавцем міських програм, зокрема, Програми розвитку міського електротранспорту міста Рівного на 2021 - 2025, яка затверджена рішенням Рівненської міської ради від 13.08.2020 № 7763 (далі - Програма №7763).
Так, відповідно до розділу 2 Програми №7763, метою останньої є виконання заходів та статей Закону України «Про міський електричний транспорт» від 29.06.2004 № 1914-ІV (далі - Закон № 1914-ІV).
Фінансування Програми №7763 здійснюється за рахунок коштів місцевого бюджету та інших джерел, у тому числі власних коштів підприємства (розділ 5 Програми).
Правові, організаційні та соціально-економічні засади функціонування міського електричного транспорту загального користування на ринку транспортних послуг визначаються Законом № 1914-IV.
Положеннями ст. 11 Закону № 1914-IV визначено, що відносини замовників з перевізниками регулюються згідно із законодавством, а також договором про організацію надання транспортних послуг. У договорі про організацію надання транспортних послуг визначаються обсяги і якість транспортних послуг за маршрутами (лініями) згідно з розкладом руху, вартість перевезення пасажирів, обов`язки та права сторін, порядок та строки проведення розрахунків, інші умови надання транспортних послуг. У відповідності до ч. 2 ст. 11 Закону № 1914-IV, постановою Кабінету Міністрів України (КМУ) 14.12.2012 №1045 затверджено Типовий договір про організацію надання транспортних послуг. Згідно ч. 3 ст. 11 Закону № 1914-IV, підставою для укладення договору про організацію надання транспортних послуг є замовлення на пасажирські перевезення міським електричним транспортом, у якому повинні враховуватися державні соціальні нормативи на транспортні послуги, а також спроможність перевізника забезпечити їх необхідний обсяг. Договір про організацію надання транспортних послуг укладається на основі типового договору.
Також, пунктом 11 Правил надання населенню послуг з перевезень міським електротранспортом, затверджених постановою КМУ від 23 грудня 2004 № 1735, визначено, що транспортні послуги надаються перевізником згідно з договором про організацію надання транспортних послуг, що укладається між замовником та перевізником на основі Типового договору про організацію надання транспортних послуг.
Положеннями ст. 630 ЦК України визначено, що законом або договором може бути встановлено, що окремі умови договорів визначаються відповідно до типових умов договорів (типових договорів) та примірних договорів певного виду.
Кабінет Міністрів України, органи державної влади, уповноважені КМУ або законом, можуть рекомендувати орієнтовні умови договорів (примірні договори), а у визначених законом випадках - затверджувати типові договори. Сторони не можуть відступати від змісту типових умов договорів (типових договорів), але мають право конкретизувати (деталізувати) їх. Тобто, типовий договір є інструментом державного регулювання і його обов`язковість забезпечує однаковий підхід до врегулювання відносин.
Відповідно надання послуг КП «Рівнеелектроавтотранс» у спірних правовідносинах має здійснювати на основі укладених договорів про організацію надання транспортних послуг, умови яких мають відповідати затвердженому постановою КМУ 14.12.2012 №1045 Типовому договору про організацію надання транспортних послуг.
Так, згідно ч. 1 ст. 12 Закону № 1914-IV замовник транспортних послуг зобов`язаний укладати договір з перевізником про організацію надання транспортних послуг та контролювати його виконання; здійснювати повну та своєчасну оплату фактично виконаних перевізником обсягів транспортних послуг згідно з договором про організацію їх надання. Замовник має право вносити пропозиції щодо змін умов договору про організацію надання транспортних послуг (ч. 2 ст. 12 Закону №1914-IV).
Разом з тим, відповідно до ч. 1 ст. 13 Закону № 1914-IV, перевізник зобов`язаний: забезпечувати належний рівень транспортного обслуговування пасажирів та їх безпеки, якість надання транспортних послуг; виконувати умови договору про організацію надання транспортних послуг, інші вимоги, встановлені законодавством. Частина 3 ст. 13 Закону № 1914-IV передбачає, що перевізник несе відповідальність за: виконання зобов`язань щодо перевезення пасажирів згідно із законодавством та договором про організацію надання транспортних послуг; надання інформації про фактичні обсяги транспортних послуг.
Згідно матеріалів справи, проведеним контрольним заходом встановлено, що КП «Рівнеелектроавтотранс» (Перевізник) здійснював пасажирські перевезення міським електричним транспортом ДК 021:2015 «60130000-8 Послуги спеціалізованих автомобільних перевезень пасажирів» (Послуги місцевого наземного електротранспорту) за замовленням Департаменту (Замовник) шляхом надання послуг з перевезення пасажирів та їх багажу, а також інших послуг, пов`язаних з таким перевезенням згідно укладених договорів про організацію надання транспортних послуг з перевезення міським електричним транспортом: № 3 від 18.01.2022, № 15 від 31.01.2023, №3 від 16.01.2024, №2 від 21.01.2025.
Відповідно до умов наведених договорів, (Замовник) надає право перевізнику здійснювати зазначені транспортні послуги за визначеними маршрутами (лініями) та зобов`язується сплачувати за фактично виконані перевізником транспортні послуги на умовах цих договорів. Загальна ціна (вартість) транспортних послуг на 2022-2025 згідно зазначених договорів, зі змінами, становить 92 552 102 грн, 100 000 000,00 грн, 135 611 782, 62 грн та 130 000 000, 00 грн.
За умовами вказаних договорів, обсяги транспортних послуг за маршрутами (лініями) та типами рухомого складу і показники їх якості встановлюються на підставі замовлення на пасажирські перевезення тролейбусами відповідно до вимог Закону № 1914-IV.
Згідно п. 2 Договорів від 18.01.2022 № 3, від 31.01.2023 №15, від 16.01.2024 № 3 та від 21.01.2025 № 2 невід`ємними частинами цих договорів є: 1) показники транспортних послуг на пасажирські перевезення тролейбусами на 2022-2025 за встановленими маршрутами (лініями) (Додаток 1 Договорів); 2) розрахунковий тариф на послуги з перевезень пасажирів електротранспортом, що надаватимуться перевізником у 2022-2025 (вартість 1 вагоно (тролейбусо)-кілометра пасажироперевезень) (Додаток 2 Договорів).
Слід погодитись з доводами відповідача, що відповідно до ч. 4 ст. 11 Закону № 1914-IV, договір про організацію надання транспортних послуг укладається на основі типового договору. Підпунктом 3 пункту 2 розділу «Предмет договору» Типового договору про організацію надання транспортних послуг, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України 14.12.2012 №1045, визначено, що невід`ємною частиною цього договору є Додаток 3 - завдання перевізнику щодо обсягу доходів від продажу проїзних документів та чистого доходу від надання додаткових послуг за іншими напрямами господарської діяльності.
З матеріалів справи вбачається, що Додаток 3 є лише до Договору від 18.01.2022 № 3 в частині завдання перевізнику щодо обсягу зазначених вище доходів на 2022. Завдання перевізнику щодо обсягу доходів від продажу проїзних документів та чистого доходу від надання додаткових послуг за іншими напрямами господарської діяльності на 2023-2025 визначені додатковими угодами № 1 від 31.01.2023, №3 від 16.01.2024 до Договору № 7 від 07.12.2021 про організацію надання транспортних послуг з перевезень пасажирів міським електричним транспортом (послуги місцевого наземного електротранспорту).
Умовами Типового договору та Договорів від 18.01.2022 №3, від 31.01.2023 №15, від 16.01.2024 № 3 та від 21.01.2025 № 2 визначено: п. 4 - оплата замовником наданих перевізником транспортних послуг здійснюється два рази на місяць, враховуючи фактичні надходження з міського бюджету, шляхом перерахування коштів на розрахунковий рахунок перевізника на підставі оформлених в установленому порядку актів виконаних робіт, що є Додатком 4 Договору від 18.01.2022 № 3, Додаток 3 Договорів від 31.01.2023 №15, від 16.01.2024 № 3 та від 21.01.2025 № 2; п. 5 - сума коштів, що підлягає перерахуванню перевізнику за надані транспортні послуги, визначається як різниця між вартістю наданих за звітний період транспортних послуг та обсягом власних доходів перевізника (доходу від продажу проїзних документів та чистого доходу від надання додаткових послуг за іншими напрямами господарської діяльності). Вартість наданих перевізником транспортних послуг визначається як добуток виконаного обсягу транспортної роботи на затверджений розрахунковий тариф на транспортні послуги (вартість 1 вагоно (тролейбусо)-кілометра пасажироперевезень); ; п. 6 - у разі невиконання передбаченого цим договором обсягу транспортних послуг з вини перевізника замовник сплачує лише фактично виконані обсяги таких послуг п. 9 Договору від 18.01.2022 № 3 та Типового договору, п.7 Договорів від 31.01.2023 №15, від 16.01.2024 № 3 та від 21.01.2025 № 2 - одержані понад встановлені завданням доходи від реалізації проїзних документів, а також чистий дохід від надання додаткових послуг за іншими напрямами господарської діяльності залишаються у розпорядженні перевізника. Невиконання перевізником зазначеного завдання замовником не компенсується.
Разом з тим, як підставно встановлено стороною відповідача, КП «Рівнеелектроавтотранс» всупереч ч. 2 ст. 11 Закону № 1914-IV укладено Договори про організацію надання транспортних послуг від 31.01.2023 №15, від 16.01.2024 № 3 та від 21.01.2025 № 2 умови яких не відповідають умовам Типового договору, який затверджений Кабінетом Міністрів України, в частині не включення наступних пунктів: п. 10 - у разі зміни цін на запасні частини, комплектувальні вироби, пально мастильні та інші матеріали, тарифів на електроенергію, а також перегляду відповідно до вимог законодавства рівня заробітної плати розрахунковий тариф на транспортні послуги (вартість одного вагоно (тролейбусо)-кілометра пасажироперевезень) за погодженням сторін переглядається в установленому порядку; додатково до п. 5 - обсяг власних доходів перевізника встановлюється завданням замовника з урахуванням показників аналогічного періоду минулого року. Вказані пункти Типового договору передбачені лише у Договорах від 18.01.2022 № 3 та від 07.12.2021 № 7.
Пунктом 5 Типового договору, передбачено що вартість наданих за звітний період транспортних послуг визначається з урахуванням компенсації за втрачені рейси з незалежних від перевізника причин, поряд з цим виплата такої компенсації була передбачена лише Договорами від 18.01.2022 № 3 та від 07.12.2021 № 7.
Окремі акти на виплату компенсації за втрачені рейси з незалежних від перевізника причин (проведення загальноміських заходів, ремонт доріг, припинення постачання електроенергії, дорожньо-транспортні пригоди, транспортні затори, незадовільний стан дорожнього покриття, підтоплення ділянок маршрутної мережі тощо) у 2023-2024 та І півріччі 2025 КП «Рівнеелектроавтотранс» для Департаменту інфраструктури та благоустрою не подавались. Фактично надійшло коштів міського бюджету на організацію надання транспортних послуг всього на суму 386 419 446,71 грн, в т. ч. у 2022 - 92 552 102,00 грн, у 2023 - 100 000 000,00 грн, у 2024 - 135 611 782,62 грн, у І півріччі 2025 - 58 397 574,88 грн, з яких повернуто у 2025 до міського бюджету коштів на суму 142 012,79 грн.
Як вбачається з проведеного у апеляційній скарзі порівняльного аналізу планових показників витрат, які прямопропорційно впливають на розрахунки тарифу на транспортні послуги та фактичних витрат, встановлено, що фактичні витрати на перевезення пасажирів електротранспортом менші від планових на 6-15 % від 13 до 28 млн. грн. При тому, що за 2022-2025 сума фактичних витрат систематично менша від планових, при плануванні витрат на наступні роки планові витрати поточного року зростають більшими темпами у порівнянні як до планових (від 9 до 29 %) так і фактичних (від 15 до 38 %) витрат попереднього року. Наведеного факту не спростовано позивачем.
Також, проведеним порівняльним аналізом у апеляційній скарзі планових показників доходів, зібраних КП «Рівнеелектроавтотранс», які оберненопропорційно впливають на визначення суми відшкодування з бюджету вартості транспортних послуг та фактичних доходів, встановлено, що фактичні доходи у 2022-2023 більші від запланованих на 10 735,7 тис. грн, а у 2024 менші на 2 552 тис. гривень. При цьому, отримання більших власних доходів впливає на збільшення суми відшкодування з бюджету транспортних витрат на перевезення пасажирів електротранспортом.
Як засвідчує проведений аналіз відповідачем, плановий та фактичний тариф на транспортні послуги з перевезення пасажирів електротранспортом (тролейбусами) не перевищує затверджений розрахунковий тариф згідно умов договорів на організацію транспортних перевезень.
Отже, плановий розрахунковий тариф на транспортні послуги (згідно кошторисів планових доходів, нормативно-розрахункових витрат та визначення розрахункового тарифу на транспортні послуги) і відповідно сума втрат від надання транспортних послуг до відшкодування обраховувались відповідно до: планових показників витрат, які більші від фактичних на загальну суму 61 336,2 тис. грн, в тому числі: у 2022 на 28 358,9 тис. грн при плановому обсягу транспортної роботи 2701,7 тис. вагоно (тролейбусо)-кілометра пасажироперевезень, ціна договору становила 92 700,0 тис. грн; у 2023 на 19 793,6 тис грн, ціна договору становила 100 000,00 тис. грн, обсяг транспортної роботи склав 2 633,757 тис. вагоно (тролейбусо)-кілометра пасажироперевезень; у 2024 на 13 183,7 тис. грн при плановому обсягу транспортної роботи 2 673,6 тис. вагоно (тролейбусо)-кілометра пасажироперевезень, сума договору становила 135 611,78 тис. грн; планових показників власних доходів, зібраних підприємством від продажу проїзних документів, на загальну суму 8 183,7 тис. грн (9 967,4+768,3-2 552), зменшення яких у порівнянні до фактичних доходів впливає на збільшення суми втрат від надання транспортних послуг до відшкодування з міського бюджету, в тому числі: у 2022 менші на 9 967,4 тис. грн - при планових доходах на суму 41 197,1 тис. грн фактичні доходи становили на суму 51 164,5 тис. грн; у 2023 менші на 768,3 тис. грн - при планових доходах на суму 59 488,2 тис. грн та фактичних на суму 60 256,5 тис. грн; у 2024 більші на 2 552 тис. грн - при планових доходах на суму 60 620,8 тис. грн., фактичні доходи склали на суму 58 068,8 тис. грн.
Проведеним стороною відповідача помісячним аналізом правильності визначення сум втрат перевізника від надання транспортних послуг, що підлягає відшкодуванню Департаментом встановлено, що КП «Рівнеелектроавтотранс» протягом 2022 проводилось коригування планових витрат і доходів, які приймались до розрахунку тарифів на транспортні послуги у зв`язку зі зміною/збільшенням тарифу на проїзд у електротранспорті з 01.08.2022 тарифу на поїздку з 6,00 грн на 8,00 грн та на 2024 з 01.07.2024 (через отримання додаткових доходів при здійсненні перевезення пасажирів автомобільним транспортом). Однак, зміни до Додатку 3 «Завдання щодо обсягу доходів від продажу проїзних документів» Договору від 18.01.2022 №3 з організації перевезення для зменшення відшкодування суми транспортних витрат не вносились, при цьому для визначення суми транспортних витрат до відшкодування з бюджету приймались затверджені на початок року доходи, які не скориговані на збільшення власних доходів з 01.08.2022.
Так, згідно Кошторису планових доходів, нормативно-розрахункових витрат та визначення розрахункового тарифу на транспортні послуги на 2022, що затверджений директором КП «Рівнеелектроавтотранс», плановий дохід складав суму 41 197 100,00 грн., однак згідно скоригованого Кошторису планових доходів, нормативно розрахункових витрат та визначення розрахункового тарифу на транспортні послуги на цей же рік (скоригований з 1 серпня 2022), що затверджений директором КП «Рівнеелектроавтотранс» в результаті збільшення з 01.08.2022 фактичного тарифу на проїзд (поїздку) плановий дохід становив суму 46 824 100,00 грн.
Отже, матеріалами справи підтверджено, що планові показники власних доходів, які включені до Договору про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом від 18.01.2022 №3 в сумі 41 197 100,00 грн не відповідають затвердженому органом управління скоригованому фінансовому плану, згідно якого показники власних доходів складають 46824100,00 грн.
Слід врахувати у даній ситуації вимоги п. 5 ч. 5 ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі» №922-VIII (далі - Закон №922-VIII), що істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків погодження зміни ціни в договорі про закупівлю в бік зменшення.
Відтак, у 2022 при розрахунку сум до відшкодування з бюджету втрат від надання транспортних послуг встановлено заниження з 01.08.2022 планових доходів, зібраних позивачем від перевезення пасажирів електротранспортом, на суму 5 627 000,00 грн (46 824 100,00 грн - 41 197 100,00), оскільки скоригований плановий дохід в результаті збільшення з 01.08.2022 фактичного тарифу на проїзд (поїздку) становив суму 46 824 100,00 грн, при плановому доході на початок 2022 на суму 41 197 100,00 грн, проте, зміни впливу збільшення скоригованих планових власних доходів в результаті збільшення тарифу на поїздку на зменшення сум до відшкодування з бюджету втрат на транспортні послуги до договору не вносились.
Отже, слід погодитись з позицією сторони відповідача, що в результаті не внесення змін до Договору на організацію транспортних перевезень від 18.01.2022 № 3 до Додатку 3 «Завдання щодо обсягу доходів від продажу проїзних документів» в частині збільшення через встановлення тарифу на проїзд з 6,00 грн на 8,00 грн з 01.08.2022 планових доходів на 5 627 000,00 грн скоригованого обсягу, який відповідно до п. 5 Типового договору про організацію надання транспортних послуг, п. 5 укладеного Договору від 18.01.2022 № 3, встановлюється завданням замовника та збільшення якого призвело до фактичного зменшення ціни (вартості) договору, та відповідно до зайвого відшкодування втрат перевізника від надання транспортних послуг на суму 5 627 000,00 грн, чим недотримано ст. 652 ЦК України в частині зміни умов договору у разі істотної зміни обставин (п.п. 4 п. 25 Договору від 18.01.2022 № 3).
Підтвердженням заниження планових доходів слугують отримані фактичні власні доходи за 2022 на суму 51 164 473 грн, перевищення яких у порівнянні до затверджених завданням до договору планових доходів склало на суму 9 967373,00 (51 164 473 - 41 197 100) гривень. Крім того, поряд зі збільшенням скоригованого власного планового доходу, позивачем збільшено і планові витрати (скориговані з 01.08.2022), в т.ч. за рахунок збільшення витрат на заробітну плату та ЄСВ на суму 3 053,8 тис. грн ((скориговані з 01.08.2022 планові витрати на заробітну плату 77 933,9 тис. грн планові витрати 75 429,8 тис. грн) + (ЄСВ скоригований 17 096,4 - ЄСВ плановий 16 546,7)), при тому, що згідно штатних розписів на 2022, наданих посадовими особами КП «Рівнеелектроавтотранс» для ревізії, збільшення посадових окладів не відбулось.
На збільшення розрахункового тарифу на транспортні послуги вказане збільшення витрат не вплинуло, оскільки скоригований тариф на транспортні послуги через збільшення витрат на заробітну плату при незмінному штатному розписі, до розрахунку визначення суми наданих транспортних послуг та, відповідно, до суми відшкодування з бюджету втрат таких послуг з 01.08.2022 не приймався.
За наслідками проведеного контрольного заходу відповідачем було встановлено, що фактичні витрати на заробітну плату, ЄСВ, електроенергію, ремонт та утримання основних виробничих фондів, опалення, шини менші відносно затверджених планових витрат, відповідно до яких здійснювався розрахунок тарифу на транспортні послуги, що свідчить про повне покриття фактичних витрат, зокрема: фактичні витрати менші від планових витрат на початок року на суму 28 358,90 тис. грн (заробітна плата та ЄСВ на 9 449,3 тис. грн, електроенергія на 4 792,9 тис. грн, ремонт та утримання основних виробничих фондів на 10 175,2 тис. грн, опалення 2 928,40 тис. грн, шини на 803,50 тис. грн.); фактичні витрати менші від скоригованих витрат станом на 01.08.2022 на суму 31 215,03 тис. грн (заробітна плата та ЄСВ на 12 503,1 тис. грн, електроенергія на 3 673,59 тис. грн, ремонт та утримання основних виробничих фондів на 10 175,2 тис. грн, опалення 2 999,6 тис. грн, шини на 803,50 тис. грн.). При цьому, скориговані з 01.08.2022 планові витрати на електроенергію зменшились відповідно до затверджених на початок року планових витрат на електроенергію на 1 119,31 тис. гривень.
Відповідно до п. 9 Типового договору та Договору від 18.01.2022 № 3 одержані понад встановлені завданням доходи від реалізації проїзних документів, а також чистий дохід від надання додаткових послуг за іншими напрямами господарської діяльності залишаються у розпорядженні перевізника. Проте, як наведено вище, зазначене збільшення доходів відбулось через суттєве збільшення тарифу на проїзд, а не через збільшення доходів від реалізації більшої кількості проїзних документів чи чистого доходу від надання додаткових послуг за іншими напрямами господарської діяльності.
Окрім того, за даними бухгалтерського обліку протягом 2022 за результатами діяльності перевезень пасажирів електричним транспортом (тролейбусами) отримано прибутки (без врахування нарахованої амортизації на безкоштовно отримані/придбані тролейбуси) у 2022 на суму 4306,4 тис. грн, що свідчить про повне покриття у вказаному році за рахунок отриманих доходів, в тому числі і за рахунок бюджетних коштів фактичних витрат на перевезення пасажирів електротранспортом навіть з частковим відшкодуванням рентабельності (до 10%) та відшкодування/покриття всіх втрат перевізника від невиконання запланованого обсягу перевезень, визначеного договорами.
Відповідно до ч. 1 ст. 11 Закону № 1914-IV та Типового договору про організацію надання транспортних послуг, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України 14.12.2012 №1045, передбачено визначення суми до відшкодування згідно з завданням щодо планових власних доходів, тоді як на момент подання актів виконаних робіт за даними бухгалтерського обліку в позивача вже є фактичні доходи, отримані від проїзних документів. Проведеним розрахунком суми транспортних витрат до відшкодування з бюджету враховуючи фактичні власні доходи , які більші від планових, обрахована сума транспортних витрат до відшкодування менша від фактично відшкодованої загалом на суму 14 603,00 тис. грн, в т. ч. за 2022 менша на 11 612,58 тис. грн (включаючи скориговані планові доходи з 01.08.2022 на суму 5 627,00 тис. грн), за 2023 - на 2 896,11 тис. грн, за 2024 - на 94,31 тис. гривень.
Беручи до уваги наведене, внаслідок допущеного порушення, бюджету Рівненської міської територіальної громади завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму 5 627 000,00 грн, а тому слід погодитись з позицією відповідача про необхідність відшкодування такої.
З приводу висновку суду першої інстанції, що «…договір від початку був укладений з суттєвим недофінансуванням - бюджет виділив лише 92 700,0 тис. грн замість економічно обґрунтованих 123863,8 тис грн. (120 000,0 тис. грн. за Програмою розвитку)», то слід погодитись з доводами апелянта, що відповідно до усталених правових позицій Верховного Суду, закріплено наступний підхід до здійснення підприємницької діяльності, зокрема, будь-який суб`єкт підприємницької діяльності діє на власний ризик, подібне наведено в постанові від 18.06.2021 Верховного Суду у справі №927/491/19, а тому зазначені обставини належать до ризиків, які суб`єкт господарювання несе, здійснюючи підприємницьку діяльність на власний розсуд у межах договірних правовідносин.
Також, не відповідає обставинам справи той факт, що діяльність позивача була збитковою, позаяк згідно фінансової звітності підприємства за 2022 загальна сума чистих доходів підприємства становила 51 164 тис. грн, з яких чистий дохід (виручка) від надання послуг з перевезення пасажирів міським електротранспортом - 51 164 тис. грн, інші операційні доходи - 97 122 тис. грн, в т. ч. дохід від надання транспортних послуг електротранспортом - 95 667 тис. гривень. Згідно фінансової звітності підприємства за 2023 загальна сума чистих доходів підприємства становила 60 256 тис. грн, з яких чистий дохід (виручка) від надання послуг з перевезення пасажирів міським електротранспортом - 60 256 тис. грн, інші операційні доходи - 107 808 тис. грн, в т. ч. дохід від надання транспортних послуг електротранспортом - 106 031 тис. гривень. Згідно фінансової звітності підприємства за 2024 загальна сума чистих доходів підприємства становила 63 386 тис. грн, з яких чистий дохід (виручка) від надання послуг з перевезення пасажирів міським електротранспортом - 58 069 тис. грн, дохід від надання послуг з перевезення громадян у автомобільному транспорті-5 317 тис. грн, операційні доходи -154 076 тис. грн, в т. ч. дохід від надання транспортних послуг електротранспортом - 142 420 тис. грн, відшкодування витрат за безкоштовне перевезення пільгових категорій громадян у автомобільному транспорті загального користування - 415 тис. гривень. Згідно фінансової звітності підприємства за І півріччя 2025 загальна сума чистих доходів підприємства становила 34 201 тис. грн, з яких чистий дохід (виручка) від надання послуг з перевезення пасажирів міським електротранспортом - 27 304 тис. грн, дохід від надання послуг з перевезення громадян у автомобільному транспорті-6 997 тис. грн, операційні доходи 73 063 тис. грн, в т. ч. дохід від надання транспортних послуг, компенсація доходів від перевезення безкоштовних та пільгових категорій громадян електротранспортом- 67 404 тис. грн, відшкодування витрат за безкоштовне перевезення пільгових категорій громадян у автомобільному транспорті загального користування - 1 613 тис. гривень.
На думку апеляційного суду безпідставно відкинуто як доказ судом першої інстанції висновок судової економічної експертизи 19/118-26/1073-ЕК від 29.05.2026, яким підтверджено правильність проведених економічних обрахунків в частині визначення розміру суми завданих збитків, що в підсумку підтверджує правомірність оскаржуваної вимоги. Причому, виходячи зі змісту наведеного висновку, такий формувався не із вихідних даних наведених в акті ревізії, а на підставі матеріалів кримінального провадження, які містили інформацію про економічний стан позивача та, зокрема, СУ ГУНП в Рівненській області листом за №91120-2026 від 01.06.2026, у порядку визначеному ст. 222 Кримінального процесуального кодексу України, УЗО Держаудитслужби надано дозвіл на розголошення відомостей досудового розслідування в частині надання та використання даного висновку експерта під час розгляду даної справи в суді.
Окрім наведеного, проведеним контрольним заходом виявлено також порушення, що відображено в п.2 оскаржуваної вимоги. Так, зокрема, на підставі проведених помісячних досліджень правильності визначення сум втрат Перевізника (позивача) від надання транспортних послуг, що підлягає відшкодуванню Департаментом, встановлено, що сума втрат позивача визначалась як різниця між вартістю наданих за звітний період транспортних послуг та обсягом, включених в акти виконаних робіт перерахованих планових власних доходів перевізника (доходу від продажу проїзних документів та чистого доходу від надання додаткових послуг за іншими напрямами господарської діяльності), всупереч умовам п. 5 Типового договору про організацію надання транспортних послуг, затвердженого постановою КМУ від 14.12.2012 №1045 та п. 5 укладеного з Департаментом Договору від 07.12.2021 №7 в частині того, що обсяг власних доходів Перевізника (позивача) встановлюється завданням замовника з урахуванням показників аналогічного періоду минулого року, п. 9 зазначених договорів та п.7 Договору від 16.01.2024 № 3 в тому, що невиконання Перевізником (позивачем) зазначеного завдання щодо обсягу власних доходів замовником не компенсується, а також п.6 Типового договору та Договорів від 16.01.2024 №3 та від 07.12.2021 №7, що у разі невиконання передбаченого договором обсягу транспортних послуг з вини Перевізника (позивача) замовник сплачує лише фактично виконані обсяги таких послуг.
Крім того, п. 7 Типового договору, Договору від 07.12.2021 № 7 передбачено здійснення замовником оплати транспортних послуг за плановими показниками лише у разі припинення або зміни графіка руху на визначених цим договором маршрутах (лініях) з незалежних від перевізника причин (проведення загальноміських заходів, ремонт доріг, припинення постачання електроенергії, дорожньо-транспортні пригоди, транспортні затори, незадовільний стан дорожнього покриття, підтоплення ділянок маршрутної мережі тощо).
Відтак, КП «Рівнеелектроавтотранс» при визначенні сум втрат Перевізника (позивача) від надання транспортних послуг, що підлягає відшкодуванню Департаментом, враховувались не визначені Завданнями щодо обсягу доходів від продажу проїзних документів (Додаток 3 до Договору від 07.12.2021 № 7 з додатковими угодами) доходи, а перераховані планові доходи від невиконаного обсягу транспортної роботи, що призвело до завищення суми витрат на транспортні перевезення в актах виконаних робіт та зайвого отримання бюджетних коштів на відшкодування суми втрат на перевезення пасажирів електротранспортом у 2024 на суму 2 175 428,57 грн (вартість наданих транспортних послуг 200 574 141,26 грн - планові доходи від продажу проїзних документів, затверджені завданням до договору 60 620 800,00 грн плановий дохід від додаткових послуг за іншими напрямками 159 000,00 грн планові трансферти за пільгове перевезення учнів та студентів 6 500 000,00 грн), чим недотримано вимоги ст. 11-13 Закону № 1914-IV, п. 5 Типового договору про організацію надання транспортних послуг, затвердженого постановою КМУ від 14.12.2012 №1045 та п. 5 Договору від 07.12.2021 №7, п. 9 зазначених договорів та п.7 Договору від 16.01.2024 № 3, а також п.6 Типового договору та Договорів від 16.01.2024 № 3, від 07.12.2021 № 7.
Також, як встановлено з матеріалів справи, акти на надання компенсації збитків від втрачених рейсів з незалежних від перевізника причин у 2024 до Департаменту не подавалась, і відповідно невиконаний обсяг транспортної роботи від незалежних причин, відповідно до якого проведено перерахунок планових доходів, позивачем не підтверджено.
Позивачем в суді першої інстанції були надані шляхові листи за 2024 (обсягом більш як 1500 аркушів та на які акцентує увагу останній), однак такі не підтверджують обставини втрачених рейсів, оскільки зазначені факти не були оформлені у відповідності до Додатку 5 Типового договору про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом, затвердженого постановою КМУ від 14.11.2012 №1045 та зокрема, п. 7 встановлює, що у разі припинення або зміни графіка руху на визначених цим договором маршрутах (лініях) з незалежних від перевізника причин (проведення загальноміських заходів, ремонт доріг, припинення постачання електроенергії, дорожньо-транспортні пригоди, транспортні затори, незадовільний стан дорожнього покриття, підтоплення ділянок маршрутної мережі тощо) замовник здійснює оплату транспортних послуг за плановими показниками згідно з актами (додаток 5), які складаються перевізником та затверджуються замовником.
Отже, як аргументує відповідач та з такими погоджується суд апеляційної інстанції, що виплата компенсації бюджетних коштів за втрачені рейси повинна здійснюватися за чітким алгоритмом дотримання бюджетного законодавства із наданням підтверджуючих документів, зокрема, належним чином оформленими актами, однак суд першої інстанції не надав цьому факту належної правової оцінки.
Разом з тим, за попередні роки 2022 та 2023 позивач належним чином оформляв підстави втрачених рейсів, про що складалися відповідні акти, проте в 2024 таких дій вчинено не було та відповідно до Департаменту такі акти (визначені в додатку 5) не подавалася і як наслідок кошти на компенсацію втрачених рейсів не виплачувалися.
Відтак, позивачем при визначенні сум втрат Перевізника від надання транспортних послуг, що підлягає відшкодуванню Департаментом, враховував не визначені Завданнями щодо обсягу доходів від продажу проїзних документів (Додаток 3 до Договору від 07.12.2021 № 7 з додатковими угодами) доходи, а перераховані планові доходи від невиконаного обсягу транспортної роботи, що призвело до завищення суми витрат на транспортні перевезення в актах виконаних робіт та зайвого отримання бюджетних коштів на відшкодування суми втрат на перевезення пасажирів електротранспортом у 2024 на суму 2 175 428,57 грн.
Слід закцентувати увагу, що при визначенні тарифу на транспортні послуги враховуються всі планові витрати (планова собівартість). Окрім того, протягом 2024 фактична сума збитків становила 6 807,62 тис. грн при амортизації на безкоштовні тролейбуси на суму 10 386,36 тис. грн, що свідчить про повне покриття у 2024, в т. ч. за рахунок бюджетних коштів, фактичних витрат на перевезення пасажирів електротранспортом навіть з частковим відшкодуванням рентабельності (до 10%) на суму 3 578,74 тис. грн та відшкодування/покриття всіх втрат перевізника від невиконання запланованого обсягу перевезень загалом по причинах як залежних, так і незалежних від позивача.
В зв`язку з наведеним, внаслідок допущеного порушення, бюджету Рівненської міської територіальної громади завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму 2 175 428,57 грн.
Вказаний факт також підтверджується безпідставно відкинутим судом першої інстанції висновком експерта Волинського науково-дослідного експертно криміналістичного центру №СЕ-19/103-25/15307-ЕК від 15.12.2025, який виходячи з листа СУ ГУНП в Рівненській області за №8154-2026 від 15.01.2026, складений на виконання постанови слідчого у кримінальному провадженні № 4202418[телефон приховано] від 14.03.2024 та відповідно у порядку визначеному ст. 222 Кримінального процесуального кодексу України, надано дозвіл УЗО Держаудитслужби на розголошення відомостей досудового розслідування в частині надання та використання такого в ході розгляду даної справи.
Таким чином, виходячи з наведеного, вбачається підтвердженим розмір виявлених відповідачем під час проведення ревізії збитків на суму 2 175 428,57 грн., які не відшкодовані КП «Рівнеелектроавтотранс» та у зв`язку з чим винесено оспорену вимогу про усунення виявлених порушень пунктом 2 якої є забезпечити відшкодування до бюджету Рівненської міської територіальної громади зайво отримані бюджетні кошти на суму 2 175 428, 57 грн.
Знову ж таки в підтвердження наведеному, судом апеляційної інстанції звертає увагу на те, що виходячи з наданої інформації СУ ГУНП в Рівненській області листом №40656-2026 від 09.03.2026, в ході досудового розслідування кримінального провадження №4202418[телефон приховано] від 14.03.2024, виявлені УЗО Держаудитслужби під час проведення ревізії збитки на суму 2175428,57 грн. відшкодовані КП «Рівнеелектроавтотранс» до бюджету Рівненської міської територіальної громади на підставі платіжних інструкцій та призначення платежу в таких було вказано як підставу: «повернення коштів на вимогу Департаменту інфраструктури та благоустрою, згідно листа №15-01-99/26 від 23.01.2026», а відтак, спростовується висновок суду першої інстанції, що така виплата коштів могла бути здійсненна з метою мінімізації можливих негативних наслідків; виконання вимог контролюючого органу; уникнення застосування заходів впливу або з інших практичних міркувань, позаяк такий базується на припущеннях.
Отже, враховуючи зазначені вище встановлені обставини справи, які спростовують доводи сторони позивача і третіх осіб, застосовні норми законодавства, апеляційний суд приходить до висновку, що відповідач діяв правомірно та підстави для задоволення позову відсутні.
Щодо вмотивованості судового рішення то суд при його прийнятті також застосовує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в п. 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (заява №4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п.1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії», заява №303-A, п. 29).
Також згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
З огляду на викладене суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції, не в повній мірі правильно встановив фактичні обставини справи та ухвалив судове рішення з порушенням матеріальних і процесуальних норм, а, відтак, апеляційну скаргу слід задовільнити, судове рішення скасувати та відмовити в задоволенні позовних вимог.
Судові витрати вирішити у відповідності до прийнятого судового рішення та у відповідності до вимог ст. 139 КАС України.
Керуючись ст. 243, 308, 310, 315, 316, 317, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,-
постановив:
Апеляційну скаргу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області задовольнити.
Скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 14 липня 2026 року у справі №460/20430/25 та прийняти постанову, якою в задоволенні позову Комунального підприємства «Рівнеелектроавтотранс» Рівненської міської ради до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області про визнання частково протиправною та скасування пунктів вимоги, відмовити.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена у касаційному порядку у випадках, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя І. М. Обрізко
судді Л. П. Іщук
М.А. Пліш
Повне судове рішення складено 20.09.2026.