ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 вересня 2026 року
м. Київ
справа №280/7482/25
адміністративне провадження №К/990/20017/26
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Коваленко Н.В., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №280/7482/25
за позовом Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області)
до Запорізької міської ради
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області) на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02.04.2026 (колегія суддів у складі головуючого судді: Лукманової О.М., суддів: Божко Л.А., Дурасової Ю.В.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
ВСТУП
У справі, яка розглядається, ключовим є питання правомірності проведення Державною екологічною інспекцією Південного округу (Запорізька та Херсонська області) планових перевірок щодо дотримання вимог законодавства у сфері навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів у період дії воєнного стану з урахуванням застосування положень постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) в умовах воєнного стану».
Короткий зміст позовних вимог
1. В серпні 2025 року Державна екологічна інспекція Південного округу (Запорізька та Херсонська області) (далі - позивач, Державна екологічна інспекція Південного округу) звернулася до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Запорізької міської ради (далі - відповідач), в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність Запорізької міської ради щодо розробки проектів утримання та реконструкції парків-пам`яток садово-паркового мистецтва «Парк Енергетиків», «Парк «Придніпровський», «Парк «Алея слави», «Парк залізничної станції Запоріжжя-2», «Парк ім. Шевченка»;
- зобов`язати Запорізьку міську раду вжити заходи із проведення робіт з розробки проектів утримання та реконструкції парків-пам`яток садово-паркового мистецтва «Парк Енергетиків», «Парк «Придніпровський», «Парк «Алея слави», «Парк залізничної станції Запоріжжя-2», «Парк ім. Шевченка».
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивачем зазначено, що відповідач не виконав вимоги Державної екологічної інспекції Південного округу від 04.07.2024 №2685/03/1-03/06/2-34 в частині розробки проектів утримання та реконструкції парків-пам`яток садово-паркового мистецтва: «Парк Енергетиків», «Парк «Придніпровський», «Парк «Алея слави», «Парк залізничної станції Запоріжжя-2» та «Парк ім. Шевченка».
Таким чином, Запорізька міська рада всупереч вимогам законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, охорони природно-заповідного фонду, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів (в частині здійснення делегованих їй повноважень органів виконавчої влади) не виконала вимогу Державної екологічної інспекції Південного округу щодо усунення виявлених порушень у встановлені строки, що і стало підставою для звернення позивача до суду з цим позовом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 03.11.2025 позовну заяву задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Запорізької міської ради щодо розробки проектів утримання та реконструкції парків-пам`яток садово-паркового мистецтва «Парк Енергетиків», «Парк «Алея слави», «Парк залізничної станції Запоріжжя-2», «Парк ім. Шевченка».
Зобов`язано Запорізьку міську раду вжити заходи із проведення робіт з розробки проектів утримання та реконструкції парків-пам`яток садово-паркового мистецтва «Парк Енергетиків», «Парк «Алея слави», «Парк залізничної станції Запоріжжя-2», «Парк ім. Шевченка».
4. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, виходив з того, що Запорізька міська рада, як орган місцевого самоврядування, на який покладено відповідні повноваження у сфері охорони природно-заповідного фонду, не забезпечила належного виконання вимог частини 4 статті 38 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» від 16.06.1992 №2456-XII (далі - Закон №2456-ХІІ в редакції на час виникнення спірних правовідносин) щодо розроблення проектів утримання та реконструкції парків-пам`яток садово-паркового мистецтва місцевого значення.
Зазначив, що посилання відповідача на виконання заходів Програми комплексного озеленення міста Запоріжжя на 2019- 2029 роки «Зелене місто» не свідчить про вжиття всіх необхідних заходів саме щодо розроблення відповідних проєктів.
Враховуючи, що під час повторної перевірки у 2025 році порушення щодо більшості зазначених об`єктів залишалися неусунутими, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позову в цій частині.
Разом з тим, щодо парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення «Парк по вулиці Кремлівській» суд врахував наявність розробленого у 2021 році проєкту утримання та реконструкції, у зв`язку з чим позов у цій частині задоволенню не підлягав.
Таким чином, суд частково задовольнив позов та зобов`язав Запорізьку міську раду вжити заходів щодо розроблення проєктів утримання та реконструкції «Парку Енергетиків», «Парку Алея слави», «Парку залізничної станції Запоріжжя-2» та «Парку ім. Шевченка».
5. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 02.04.2026 рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 03.11.2025 скасовано та ухвалено нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовлено.
6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи нове про відмову у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Запорізька міська рада в межах наданих їй повноважень вживала необхідних заходів для виконання вимоги Державної екологічної інспекції Південного округу, зокрема передбачила фінансування природоохоронних заходів та розроблення відповідної землевпорядної документації.
Суд також врахував умови воєнного стану та специфіку фінансування природоохоронних заходів з місцевого бюджету, у зв`язку з чим дійшов висновку, що невиконання робіт у визначений період саме по собі не свідчить про бездіяльність міської ради.
Також суд зазначив, що проведення планової перевірки Державною екологічною інспекцією Південного округу в умовах воєнного стану підлягало обмеженням, установленим постановою Кабінету Міністрів України «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) в умовах воєнного стану» від 13.03.2022 №303.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. До Верховного Суду через підсистему «Електронний суд» надійшла касаційна скарга Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області), в якій скаржник просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02.04.2026, а рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 03.11.2025 залишити в силі.
8. Обґрунтовуючи касаційну скаргу скаржник зазначає про те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: Стеценко С.Г., судді: Тацій Л.В., Коваленко Н.В.
10. Ухвалою Верховного Суду від 12.05.2026 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області) на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02.04.2026.
11. Відповідач у поданому до Верховного Суду відзиві на касаційну скаргу проти доводів та вимог останньої заперечив, вважаючи їх безпідставними й такими, що не підлягають задоволенню.
12. Ухвалою Верховного Суду від 29.09.2026 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до наказу Державної екологічної інспекції Південного округу від 09.05.2024 №403 (накази про продовження терміну вказаної перевірки від 17.05.2024 №426, від 24.05.2024 №55, від 29.05.2024 №464, від 06.06.2024 №41 від 14.06.2024 №526, від 21.06.2024 №553) у період з 13.05.2024 по 28.06.2024 проведено планову перевірку додержання Запорізькою міською радою, в частині здійснення делегованих їй повноважень органів виконавчої влади, вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, дотримання вимог природоохоронного законодавства.
14. За результатами перевірки складено Акт №17-06/1-11/24 від 28.06.2024 (далі - Акт).
15. Згідно пункту 55 Акту встановлено території та об`єкти природно-заповідного фонду, що перебувають під охороною органів місцевого самоврядування, щодо яких не розроблено проекти утримання та реконструкції парків-пам`яток садово-паркового мистецтва місцевого значення, а саме:
«…4. парк-пам`ятка садово-паркового мистецтва місцевого значення «Парк енергетиків», пл. 10,6 га. Положення відсутнє (не розроблене). Проект утримання та реконструкція парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва, не розроблений;
5. парк-пам`ятка садово-паркового мистецтва місцевого значення «Парк по вулиці Кремлівській», пл. 6,5 га. Положення затверджене наказом Держуправління охорони навколишнього природного середовища в Запорізькій області від 04.09.2012 №65. Проект утримання та реконструкція парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва, не розроблений;…
…7. парк-пам`ятка садово-паркового мистецтва місцевого значення «Парк «Алея слави», пл. 5,1 га. Положення відсутнє (не розроблене). Проект утримання та реконструкція парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва, не розроблений;
8. парк-пам`ятка садово-паркового мистецтва місцевого значення «Парк залізничної станції Запоріжжя-2», пл. 3,5 га. Положення затверджене наказом Департаменту захисту довкілля ЗОДА від 28.10.2021 №148-0. Проект утримання та реконструкція парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва, не розроблений;
9. парк-пам`ятка садово-паркового мистецтва місцевого значення «Парк ім. Шевченка», пл. 5,2 га. Положення затверджене наказом Департаменту захисту довкілля ЗОДА від 28.10.2021 №147-0. Проект утримання та реконструкція парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва, не розроблений.».
16. 04.07.2024 Держаною екологічною інспекцією Південного округу Запорізькій міській раді направлено вимогу №2685/03/1-03/06/2-34, в якій на відповідача покладено зобов`язання, зокрема, щодо розробки проектів утримання та реконструкції парків-пам`яток садово-паркового мистецтва місцевого значення: «Парк енергетиків», «Парк по вулиці Кремлівській», «Парк «Алея слави», «Парк залізничної станції Запоріжжя-2», «Парк ім. Шевченка» (пункт 16). Зазначено, що Запорізькою міською радою порушено частину 5 статті 12, статті Закону №2456-ХІІ та надано термін для виконання до 28.12.2024 року.
17. Вимога №2685/03/1-03/06/2-34 Запорізькою міською радою не оскаржувалася.
18. Листом від 09.01.2025 № 28493/033-19/05 (вх. №101-06/2-28 від 27.01.2025) Виконавчий комітет Запорізької міської ради надав Державній екологічній інспекції Південного округу інформацію щодо виконання пункту 16 вимоги. Зокрема, повідомлено, що за підписом заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради листом від 02.08.2024 №07/03.3-33/02196 для забезпечення додержання режиму охорони та використання заповідних об`єктів було передано оформлені Департаментом захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації положення та охоронні зобов`язання: КП «Титан» на парки пам`ятки садово-паркового мистецтва «Парк Енергетиків», «Парк по вулиці Кремлівській» та ботанічну пам`ятку природи «Дубовий гай - старі дуби»; районній адміністрації міської ради по Комунарському району - ботанічний заказник «Балка Виноградна»; КРБП «Зеленбуд» - парк-пам`ятку садово-паркового мистецтва «Парк Алея Слави»; районній адміністрації міської ради по Шевченківському району - парк-пам`ятку садово-паркового мистецтва «Парк ім. Шевченка»; районній адміністрації міської ради по Олександрівському району парк-пам`ятку садово-паркового мистецтва «Парк залізничної станції Запоріжжя-2»; районній адміністрації міської ради по Вознесенівському району - ботанічну пам`ятку природи «Стара груша дичка»; Департаменту освіти і науки міської ради та ДЗПО «Дитячий парк «Запорізький міський ботанічний сад» - парк-пам`ятку садово-паркового мистецтва «Запорізький дитячий ботанічний сад»; Департаменту культури і туризму міської ради та Запорізькому міському центру народної творчості та культурно-освітньої роботи «Народний дім» - ботанічну пам`ятку природи «Запорізький 700-річний дуб» для забезпечення додержання вимог встановленого режиму охорони та використання заповідних територій та об`єктів.
19. Листом Запорізької міської ради від 19.03.2025 №03051/033-33/05 на адресу Державної екологічної інспекції Південного округу надано інформацію про відповідальних посадових осіб з питання розробки проектів утримання та реконструкції парків-пам`яток садово-паркового мистецтва місцевого значення «Парк Енергетиків», «Парк по вул. Кремлівській», «Парк Алея Слави», «Парк залізничної станції Запоріжжя-2, «Парк ім. Шевченка».
20. Листом Управління з питань екологічної безпеки Запорізької міської ради від 27.06.2025 №1284/04-12 Державній екологічній інспекції Південного округу було надано інформацію, згідно якої рішенням міської ради від 04.12.2024 №24 «Про внесення змін до рішення Запорізької міської ради від 22.12.2023 №60 «Про затвердження Програми «Про фінансування природоохоронних заходів за рахунок екологічних надходжень на 2024-2026 роки» на 2025 рік затверджено, зокрема, виконання заходів з розробок проектів землеустрою з організації та встановлення меж 7 територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення в межах міста Запоріжжя, а саме: ботанічного заказника «Балка Виноградна», ботанічних пам`яток природи «Дубовий гай - старі дуби», «Запорізький 700-річний дуб», «Стара груша дичка», парків-пам`яток садово-паркового мистецтва «Парк «Алея Слави», «Парк залізничної станції Запоріжжя-2», «Парк ім. Шевченка». На сесії Запорізької міської ради, яка відбулася 26.06.2025, прийнято рішення міської ради «Про внесення змін до рішення Запорізької міської ради від 22.12.2023 №60 «Про затвердження Програми «Про фінансування природоохоронних заходів за рахунок екологічних надходжень на 2024-2026 роки», яким, зокрема, збільшена сума фінансування заходів з розробки проектів землеустрою з організації та встановлення меж території природно-заповідного фонду в кількості 4 одиниць: «Балка Виноградна», «Дубовий гай - старі дуби», «Парк Алея Слави», «Парк залізничної станції Запоріжжя-2». Готуються матеріали проектів рішень Запорізької міської ради про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою.
21. Згідно з наказом Державної екологічної інспекції Південного округу від 15.05.2025 №337 у період з 19.05.2025 по 18.07.2025 проведено планову перевірку додержання Запорізькою міською радою та Виконавчим комітетом Запорізької міської ради, в частині здійснення делегованих їй повноважень органів виконавчої влади, вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, за результатом якої складено акт №010/337/03.1/2025 від 17.07.2025.
22. Перевіркою встановлено неналежне виконання Запорізькою міською радою делегованих їй повноважень органів виконавчої влади у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
23. Згідно пункту 39 Акту №010/337/03.1/2025 від 17.07.2025 перевіркою встановлено, що:
«…4. парк-пам`ятка садово-паркового мистецтва місцевого значення «Парк енергетиків». Проект утримання та реконструкція парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва, не розроблений;
5. парк-пам`ятка садово-паркового мистецтва місцевого значення «Парк по вулиці Кремлівській». Проект утримання та реконструкція парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва, не розроблений;
…7. парк-пам`ятка садово-паркового мистецтва місцевого значення «Парк «Алея слави». Проект утримання та реконструкція парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва, не розроблений;
8. парк-пам`ятка садово-паркового мистецтва місцевого значення «Парк залізничної станції Запоріжжя-2». Проект утримання та реконструкція парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва, не розроблений;
9. парк-пам`ятка садово-паркового мистецтва місцевого значення «Парк ім. Шевченка». Проект утримання та реконструкція парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва, не розроблений…».
Районною адміністрацією Запорізької міської ради по Олександрівському району 15.08.2025 укладено з КП «Градпроект» договір на надання послуг №72 з розробки проекту землеустрою щодо організації і становлення меж території природно-заповідного фонду парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення «Парк залізничної станції Запоріжжя-2».
24. У зв`язку із невиконанням Запорізькою міською радою делегованих їй повноважень органів виконавчої влади у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів Державна екологічна інспекція Південного округу звернулася з даним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
26. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Згідно з положеннями частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
28. Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
29. Правовий статус Державної екологічної інспекції України, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначено Положенням про Державну екологічну інспекцію України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275 (далі - Постанова №275).
30. Пунктами пунктів 1, 4, 7 Постанови №275 Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів. Основними завданнями Держекоінспекції є, окрім іншого, здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо: охорони земель, надр; охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду. Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань, у тому числі, здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади щодо додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні; звертається до суду із позовом, зокрема, щодо: визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища. Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
31. Відповідно до пункту 1 розділу І Положення про Державну екологічну інспекцію Південного округу (Запорізька та Херсонська області), затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 20.02.2023 року №31 (далі - Наказ №31) Державна екологічна інспекція Південного округу (Запорізька та Херсонська області) є міжрегіональним територіальним органом Держекоінспекції України та їй підпорядковується.
Повноваження Інспекції поширюються на територію Автономної Республіки Крим, Запорізької та Херсонської областей, міста Севастополя, внутрішні морські води, територіальне море, виключну (морську) економічну зону України, континентальний шельф України та лимани.
Основними завданнями Інспекції є реалізація повноважень Держекоінспекції у межах відповідної території.
32. Розділом ІІ Наказу №31 визначено, що інспекція проводить перевірки та складає відповідно до законодавства акти за результатами здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства з питань, що належать до її компетенції, надає обов`язкові до виконання приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства та здійснює контроль за їх виконанням. Інспекція звертається до суду із позовом про визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб; про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища. Інспекція наділена повноваженнями вносити у встановленому порядку територіальним органам центральних органів виконавчої влади, місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування вимоги щодо приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань, що належать до компетенції Інспекції.
33. Відповідно до частини 5 статті 12, частин 4, 5 статті 38 Закону №2456-ХІІ управління територіями та об`єктами природно-заповідного фонду, для яких не створюються спеціальні адміністрації, здійснюється підприємствами, установами та організаціями, у віданні яких перебувають ці території та об`єкти. Утримання та реконструкція парків-пам`яток садово-паркового мистецтва провадиться за проектами, що розробляються спеціалізованими науковими та проектними установами і затверджуються органами, у підпорядкуванні яких перебувають ці парки, за погодженням з, зокрема, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища - щодо парків-пам`яток садово-паркового мистецтва місцевого значення. Власники або користувачі земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів, оголошених парками-пам`ятками садово-паркового мистецтва, беруть на себе зобов`язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження.
34. Згідно із пунктом 37 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР в редакції на час виникнення спірних правовідносин) до повноважень сільських, селищних та міських рад віднесено вирішення питань щодо прийняття рішень про організацію територій і об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні, внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об`єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам`ятками природи, історії або культури, які охороняються законом.
35. Відповідно до статті 13, частини 1 статті 20 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» від 06.09.2005 №2807-IV (далі - Закон №2807-IV в редакції на час виникнення спірних правовідносин) до об`єктів благоустрою населених пунктів, серед іншого, належать парки (гідропарки, лугопарки, лісопарки, парки культури та відпочинку, парки - пам`ятки садово-паркового мистецтва, спортивні, дитячі, історичні, національні, меморіальні та інші), рекреаційні зони, сади, сквери та майданчики. Організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом.
36. За таких обставин суд апеляційної інстанції, здійснивши аналіз матеріалів справи та норм чинного законодавства, дійшов обґрунтованого висновку про помилковість тверджень суду першої інстанції щодо невиконання Запорізькою міською радою вимог Державної екологічної інспекції Південного округу, викладених у Вимозі від 04.07.2024 року №2685/03/06/2-34.
37. Суд звертає увагу на те, що матеріалами справи встановлено, що рішенням Запорізької міської ради від 28.08.2019 №22 затверджено Програму комплексного озеленення міста Запоріжжя на 2019-2029 роки «Зелене місто». У межах цієї програми передбачено заходи із затвердження документації щодо встановлення меж територій парків і скверів, зокрема парків-пам`яток садово- паркового мистецтва. Виконання програми покладено на Департамент інфраструктури та благоустрою, що свідчить про довгостроковий та структурований підхід до вирішення питання.
38. Вимога Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області та Акт перевірки від 17.07.2025 №010/337/03.1/2025 були предметом розгляду Управління з питань екологічної безпеки міської ради, Департаменту муніципального управління міської ради, районних адміністрацій Запорізької міської ради.
39. Районною адміністрацією Запорізької міської ради по Олександрівському району укладено з КП «Градпроект» договір на надання послуг від 15.08.2025 №72 з розробки проекту землеустрою щодо організації і становлення меж території природно-заповідного фонду парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення «Парк залізничної станції Запоріжжя-2». Даний договір стосується саме спірного об`єкта і є прямим доказом вжиття заходів, спрямованих на виконання законодавчих вимог.
40. Також, до заходів, спрямованих на виконання вимог законодавства у сфері охорони та належного утримання зелених зон, слід віднести й роботи, що здійснюються щодо парку «Придніпровський».
41. Матеріалами справи встановлено, що в 2021 році ФОП ОСОБА_1 було розроблено та затверджено Департаментом інфраструктури та благоустрою Запорізької міської ради проект утримання та реконструкції парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення «Парк Придніпровський» (колишній «Парк по вул. Кремлівській», який розташований по вул.Сергія Синенка у м.Запоріжжі» та реалізується по сьогоднішній день.
42. Таким чином, судом апеляційної інстанції вірно зазначено, що Запорізька міська рада забезпечує його утримання та проведення реконструкційних заходів відповідно до затвердженої проектної документації, що додатково підтверджує системність та послідовність дій органу місцевого самоврядування щодо впорядкування територій парків та лише після належного встановлення та закріплення у визначеному законом порядку меж територій відповідних парків з`являється можливість для подальшої розробки проектної документації, що стосується їх утримання, благоустрою та реконструкції.
43. Суд звертає увагу на те, що визначення меж є первинним та обов`язковим етапом, оскільки без чіткого окреслення території неможливо сформувати коректне технічне завдання, забезпечити раціональне планування заходів, передбачити види робіт, їх обсяги, а також здійснювати ефективне використання бюджетних коштів, спрямованих на утримання та розвиток таких об`єктів.
44. Також, Запорізька міська рада вжила заходи з оформлення положень про об`єкти природно-заповідного фонду та видачу охоронних зобов`язань, що підтверджується листами від 09.01.2025 №20493/033-19/05 та від 19.03.2025 №03051/033-33/05.
45. Колегія суддів зазначає, що судом апеляційної інстанції звернута увага на те, що в ході проведення перевірки Запорізькою міською радою було надано Державній екологічній інспекції Південного округу оформлені Департаментом захисту довкілля Запорізької обласної державної адміністрації, положення та охоронні зобов`язання: КП «Титан» на парки пам`ятки садово-паркового мистецтва «Парк Енергетиків», «Парк по вулиці Кремлівській» та ботанічну пам`ятку природи «Дубовий гай - старі дуби»; районній адміністрації міської ради по Комунарському району - ботанічний заказник «Балка Виноградна»; КРБП «Зеленбуд» - парк-пам`ятку садово-паркового мистецтва «Парк Алея Слави»; районній адміністрації міської ради по Шевченківському району - парк-пам`ятку садово-паркового мистецтва «Парк ім. Шевченка»; районній адміністрації міської ради по Олександрівському району парк-пам`ятку садово-паркового мистецтва «Парк залізничної станції Запоріжжя-2»; районній адміністрації міської ради по Вознесенівському району - ботанічну пам`ятку природи «Стара груша дичка»; департаменту освіти і науки міської ради та ДЗПО «Дитячий парк «Запорізький міський ботанічний сад» - парк-пам`ятку садово-паркового мистецтва «Запорізький дитячий ботанічний сад»; департаменту культури і туризму міської ради та Запорізькому міському центру народної творчості та культурно-освітньої роботи «Народний дім» - ботанічну пам`ятку природи «Запорізький 700-річний дуб» для забезпечення додержання вимог встановленого режиму охорони та використання заповідних територій та об`єктів, а саме: «Парк «Алея Слави» (Положення №44-0 від 04.07.2024. Охоронне зобов`язання №216 від 11.07.2024); Парк «Парк залізничної станції Запоріжжя-2» (Положення №148-0 від 28.10.2021. Охоронне зобов`язання №111 від 29.10.2021); «Парк ім. Шевченка» (Положення №147-0 від 28.10.2021. Охоронне зобов`язання №110 від 29.10.2021); Парк «Алея Слави» (Положення №43-0 від 04.07.2024. Охоронне зобов`язання №215 від 11.07.2024).
46. Матеріалами справи встановлено, що рішенням Запорізької міської ради від 04.12.2024 №24 «Про внесення змін до рішення Запорізької міської ради від 22.12.2023 №60 «Про затвердження Програми «Про фінансування природоохоронних заходів за рахунок екологічних надходжень на 2024-2026 роки» на 2025 рік затверджено, зокрема, виконання заходів з розробок проектів землеустрою з організації та встановлення меж 7 територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення в межах міста Запоріжжя, а саме: ботанічного заказника «Балка Виноградна», ботанічних пам`яток природи «Дубовий гай - старі дуби», «Запорізький 700-річний дуб», «Стара груша дичка», парків-пам`яток садово-паркового мистецтва «Парк «Алея Слави», «Парк залізничної станції Запоріжжя-2», «Парк ім. Шевченка».
47. Рішенням Запорізької міської ради від 26.06.2025 внесено зміни до рішення Запорізької міської ради від 22.12.2023 №60 «Про затвердження Програми «Про фінансування природоохоронних заходів за рахунок екологічних надходжень на 2024- 2026 роки», яким, зокрема, збільшена сума фінансування заходів з розробки проектів землеустрою з організації та встановлення меж території природно- заповідного фонду в кількості 4 одиниць: «Балка Виноградна», «Дубовий гай - старі дуби», «Парк Алея Слави», «Парк залізничної станції Запоріжжя-2». Готуються матеріали проектів рішень Запорізької міської ради про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою.
48. Згідно листа КП «Титан» від 25.07.2025 року №1256/04-01 парк-пам`ятка садово-паркового мистецтва місцевого значення парк Енергетиків: охоронне зобов`язання від 11.07.2024 року №215; наказ від 04.07.2024 №43-0 «Про затвердження Положення про парк пам`ятку садово-паркового мистецтва місцевого значення «Парк Енергетиків»; Положення «Про парк-пам`ятку садово-паркового мистецтва місцевого значення «Парк Енергетиків», площею 10,6 га; у 2016 році ДП «Науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» розроблено проект землеустрою щодо організації і встановлення меж території природно-заповідного фонду: пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення парк Енергетиків на території Дніпровського району м. Запоріжжя. Парк-пам`ятка садово-паркового мистецтва місцевого значення «Парк Придніпровський» («Парк по вул. Кремлівській»); охоронне зобов`язання від 02.12.2024 №231; наказ від 02.12.2024 №75-0 «Про затвердження Положення про парк пам`ятку садово-паркового мистецтва місцевого значення «Придніпровський»; Положення «Про парк-пам`ятку садово-паркового мистецтва місцевого значення «Придніпровський» площею 6,5 га.
49. Враховуючи вище викладене, суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку, що зазначені вище документи підтверджують, що робота з юридичного оформлення статусу парків триває, що є необхідною передумовою для подальшої розробки проектної документації з їх утримання та реконструкції.
50. Суд зазначає, що судом апеляційної інстанції правильно встановлено, що в межах своїх повноважень Запорізька міська рада вирішила питання про фінансування природоохоронних заході, зокрема, розробку проектів землеустрою з організації та встановлення меж території природно-заповідного фонду парків-пам`яток садово-паркового мистецтва місцевого значення, зокрема, «Парку Алея Слави»; «Парку залізничної станції Запоріжжя-2» «Парку і. Шевченка».
51. Колегія суддів зауважує, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що всі вказані заходи мають фінансуватися з місцевого бюджету цільового призначення, а розробка проектів утримання та реконструкції парків-пам`яток садово-паркового мистецтва місцевого значення не є швидким процесом, зокрема й через специфіку діяльності Запорізької міської ради як органу місцевого самоврядування. З огляду на це, апеляційний суд обґрунтовано не погодився з висновками суду першої інстанції та зазначив, що умови затвердженої Запорізькою міською радою Програми фінансування природоохоронних заходів (зі змінами) насправді передбачають розробку проєктів утримання та реконструкції відповідних парків-пам`яток.
52. Окрім зазначеного вище, Суд звертає увагу на те, що планову перевірку додержання Запорізькою міською радою, в частині здійснення делегованих їй повноважень органів виконавчої влади, вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, відповідачем проведено з 13.05.2024 по 28.06.2026 - в період введення воєнного стану.
53. Запроваджений воєнний стан неодноразово продовжено Указами Президента України «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні».
54. Суд зазначає, що м. Запоріжжя вважається прифронтовою територією на основі офіційного переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих РФ. Запорізька міська територіальна громада входить до переліку територій, де ведуться або можливі бойові дії, що автоматично прирівнює її до прифронтової зони.
55. Згідно положень статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 №794-VII (далі - Закон №794-VII в редакції, чинній станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин) КМУ є вищим органом у системі органів виконавчої влади. КМУ здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.
56. Кабінет Міністрів України 13.03.2022 прийняв Постанову №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» (далі - Постанова №303 в редакції, чинній станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин).
57. Відповідно до пункту 1 Постанови №303 Кабінет Міністрів України постановив припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 №64 «Про введення воєнного стану в Україні».
58. За правилами пункту 3 Постанови №303 протягом періоду воєнного стану планові та позапланові заходи державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, здійснюються за рішенням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
59. За змістом наведеної норми Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг вправі проводити перевірки лише за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
Наявність таких обставин підлягає доведенню у встановленому процесуальним законом порядку на підставі належних та допустих доказів.
60. Лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення.
У свою чергу, порушення контролюючим органом будь-яких вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої.
Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 04.02.2019 у справі №807/242/14, від 31.01.2023 у справі №540/1245/20, від 19.04.2024 у справі №260/1885/19, від 20.01.2026 у справі №320/18444/24.
61. Відповідно до пункту 6 статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V (далі - Закон №877-V в редакції, чинній станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин) заходи контролю здійснюються органами державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення, державного нагляду (контролю) у сфері пожежної та техногенної безпеки, державного контролю за додержанням законодавства у сфері моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів, державного нагляду (контролю) у сфері державних резервів у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
62. Пунктами 4, 7, 8 частини 1 статті 6 Закону №877-V визначено, що підставами для здійснення позапланових заходів є:
звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу;
доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання у відповідній сфері у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;
настання аварії, пожежі, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.
63. Матеріалами справи встановлено, що планову перевірку відповідача було проведено на підставі наказу Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області) від 09.05.2024 №403 «Про проведення планової перевірки Запорізької міської ради» відповідно до статті 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 №1264-ХІІ, Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органами місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.09.1999 №339, та в подальшому наказами від 17.05.2024 №426, від 24.05.2024 №455, від 29.05.2024 №464, від 06.06.2024 №491, від 14.06.2024 №526 та від 21.06.2024 №553 термін зазначеної перевірки було продовжено.
64. Згідно зі статтею 20-2 Закону №1264-ХІІ до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, зокрема, організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства: про природно-заповідний фонд.
65. Відповідно до пінктів 5, 7 Порядку №339 міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи здійснюють контроль відповідно до повноважень та у порядку, визначеному законодавством. На вимогу органу, що здійснює контроль, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад мають надавати інформацію про виконання окремих делегованих повноважень.
66. Суд зазначає проте, що ні у наказі Державної екологічної інспекції Південного округу від 09.05.2024 №403 «Про проведення планової перевірки Запорізької міської ради» та наказах Державної екологічної інспекції Південного округу «Про продовження терміну проведення планової перевірки Запорізької міської ради» від 17.05.2024 №426, від 24.05.2024 №455, від 29.05.2024 №464, від 06.06.2024 №491, від 14.06.2024 №526 та від 21.06.2024 №553, ні в Акті №17-06/1-11/24 від 28.06.2024, складеному за результатами проведеної планової перевірки щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів), ні у Вимозі Державної екологічної інспекції Південного округу №2685/01-03/06/2-34 від 04.07.2024 не зазначені підстави та обґрунтування, визначені Постановою №303, зокрема, чи здійснюється захід з перевірки за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
67. Посилання Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька Херсонська області) на статтю 20-2 Закону №1264-ХІІ та Порядок №339, як на підставу правомірності проведення позапланової перевірки є необґрунтованим, оскільки не дозволяє ідентифікувати конкретну підставу, визначену пунктом 3 Постанови №303.
68. Отже, позивачем не надано до судів попередніх інстанцій допустимих доказів, які дають підстави вважати, що планова перевірка позивача здійснена на підставі пункту 3 Постанови №303.
69. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про те, що під час дії воєнного стану та за наявної заборони, установленої Кабінетом Міністрів України, акти якого є обов`язковими для органів виконавчої влади, на проведення заходів державного нагляду (контролю), в тому числі у формі перевірок, Державною екологічною інспекцією Південного округу проведено планову перевірку без законних на те підстав та без наведення належного обґрунтування її проведення, а відповідно така перевірка не направлена на досягнення цілей, що визначені Постановою №303.
70. При цьому, як встановлено матеріалами справи, Запорізькою міською радою вживалися всі необхідні заходи в межах своїх повноважень щодо виконання вимоги Державної екологічної інспекції Південного округу від 04.07.2024 №2685/03/06/2-34.
71. Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про наявність підстав для відмови у задоволенні позову.
72. Інші доводи касаційної скарги відхиляються Верховним Судом, оскільки не спростовують наведених вище аргументів Суду.
73. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
74. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
75. Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
76. У справі «Пономарьов проти України» (заява № 3236/03, Рішення від 03 квітня 2008 року, пункт 40) Європейський суд з прав людини звернув увагу, що право на справедливий розгляд судом, яке гарантовано пунктом 1 статті 6 Конвенції, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду. Цей принцип наголошує, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов`язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Винятки із цього принципу можуть мати місце лише за наявності підстав, обумовлених обставинами важливого та вимушеного характеру.
77. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).и повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
78. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
79. Ураховуючи викладене, Верховний Суд вважає за необхідне залишити касаційну скаргу Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області) - без задоволення, а постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02.04.2026 - без змін.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Суд -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області) залишити без задоволення.
Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02.04.2026 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді С.Г. Стеценко
Н.В. Коваленко
Л.В. Тацій