ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 вересня 2026 року
м. Київ
справа № 420/28145/23
адміністративне провадження № К/990/32891/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білак М. В.,
суддів: Мельник-Томенко Ж. М., Уханенка С.А.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 березня 2024 року (суддя - Катаєва Е.В.)
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2024 року (головуючий суддя - Домусчі С. Д., судді: Семенюк Г.В., Шляхтицький О.І.)
у справі № 420/28145/23
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора, Херсонської обласної прокуратури, Державної казначейської служби України,
третя особа Головне управління Державної казначейської служби України у Херсонській області
про відшкодування матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої частини заробітної плати, завданої неконституційним актом.
I. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2023 року ОСОБА_1 звернулась до суду з вказаним позовом, у якому просила:
- стягнути з держави України в особі Херсонської обласної прокуратури на її користь матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», завдану застосуванням положення другого речення абзацу 3 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон №113-ІХ), що визнано неконституційним, за період з 01 жовтня 2019 року по 31 травня 2020 року у розмірі 247 074 грн;
- стягнути з держави України в особі Херсонської обласної прокуратури понесені витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 5 000 грн.
2. В обґрунтування позову посилається на порушення її права власності щодо отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованого статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», статтею 41 Конституції України та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки Рішенням Конституційного Суду України від 13 вересня 2023 року у справі № 8-р(ІІ)/2023 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) друге речення абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, відповідно до якого в указаний у першому реченні цього абзацу період оплати праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюють відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
3. На переконання позивача, застосуванням положення нормативно-правового акта, яке визнано неконституційним, завдано їй матеріальну шкоду в розмірі 247 074 грн (сума коштів, які б були їй нараховані та виплачені у разі відсутності неконституційного положення законодавчого акта).
4. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 20 березня 2024 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2024 року, позов задоволено частково.
Стягнуто з держави України за рахунок коштів Державного бюджету України, головним розпорядником яких є Офіс Генерального прокурора, шляхом безспірного списання Державною казначейською службою України на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої заробітної плати за період з 01 жовтня 2019 року по 31 травня 2020 року у розмірі 238 488 грн.
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
Стягнуто з держави України за рахунок коштів Державного бюджету України, головним розпорядником яких є Офіс Генерального прокурора, шляхом безспірного списання Державною казначейською службою України на користь ОСОБА_1 витрати на правничу допомогу у розмірі 5 000 грн.
5. Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Офіс Генерального прокурора звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.
6. Ухвалою Верховного Суду від 12 вересня 2024 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
7. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 липня 2026 року для розгляду справи №420/28145/23 (провадження №К/990/32891/24) визначено колегію суддів у складі: Білак М. В. (головуюча суддя), судді: Мельник-Томенко Ж.М., Уханенко С.А.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 з 2007 по 2020 роки працювала в органах прокуратури Херсонської області на посадах прокурора, у тому числі з березня 2016 року на посаді прокурора регіональної прокуратури.
9. Наказом прокурора Херсонської області від 09 червня 2020 року № 262к звільнено ОСОБА_1 з посади прокурора та органів прокуратури Херсонської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 10 червня 2020 року.
10. Розмір посадового окладу позивача за час перебування на посадах в органах прокуратури у період роботи з 01 вересня 2019 року по 10 червня 2020 року склав 5 730 грн та був розрахований відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - Постанова № 505).
11. Рішенням Конституційного Суду України від 13 вересня 2023 року у справі № 8-р(ІІ)/2023 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) друге речення абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ.
12. За змістом абзацу третього пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
13. Не погоджуючись із розміром посадового окладу за час перебування на посадах в органах прокуратури у період роботи з 01 вересня 2019 року, та вважаючи що внаслідок визнання неконституційним другого речення абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX їй було завдано матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої заробітної плати, позивач звернулась до суду.
IІI. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що діями та рішенням держави України було порушено право власності позивача (правомірні очікування на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за період роботи у органах прокуратури, не були реалізовані державою Україною) та неконституційним актом завдано майнову шкоду, яка, за відсутності закону який би встановлював порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, має бути відшкодована на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, як норми прямої дії.
15. Вирішуючи питання щодо розміру заподіяної майнової шкоди, суди попередніх інстанцій вказали про помилковість наведеного позивачем розрахунку. Так, пунктом 8 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» установлено, що у 2019 році для визначення посадових окладів, заробітної плати, грошового забезпечення працівників державних органів як розрахункова величина застосовується прожитковий мінімум для працездатних осіб, встановлений на 01 січня 2018 року. Таким чином, посадовий оклад позивача повинен складати 31 716 грн (1 762 х 25 х 1,2), тобто різниця у 2019 році склала 77 958 грн, а за період жовтень 2019 року - травень 2020 року 238 488 грн.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
16. Підставою касаційного оскарження у цій справі Офіс Генерального прокурора зазначає пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та вказує, що судові рішення попередніх інстанцій ухвалено без врахування правового висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 03 жовтня 2023 року у справі №686/7081/21 щодо застосування статті 56 Конституції України, статті 174 Цивільного кодексу України.
17. Відповідач вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо можливості (неможливості) застосування до спірних правовідносин частини третьої статті 152 Конституції України як норми прямої дії задля відшкодування шкоди, яка настала у зв`язку з ухваленням Конституційним Судом України Рішення від 13 вересня 2023 року у справі № 8-р(ІІ)/23, та незастосування пункту 2 та додатку № 2 до Постанови №505.
18. Також відповідач посилається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права.
19. Вказує, що норми законів України про державний бюджет передбачали правове регулювання питання оплати праці, зокрема, прокурорів у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України. Уряд України визначив умови оплати праці працівників органів прокуратури у Постанові № 505 (зі змінами), водночас за загальним правилом колізія правових норм у часі вирішується на користь норми, прийнятої пізніше.
20. У бюджетних призначеннях органам прокуратури України (бюджетна програма 0901000 «Здійснення прокурорсько-слідчої діяльності, підготовка та підвищення кваліфікації кадрів прокуратури») на заробітну плату, встановлену законами України про державний бюджет України на 2015- 2020 роки (відповідно і на період 2019- 2020 років), відповідні кошти для реалізації вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру» не були передбачені. Генеральна прокуратура України (Офіс Генерального прокурора) та прокуратура Херсонської області (Херсонська обласна прокуратура) не були наділені правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу прокурорам та виплату заробітної плати в іншому розмірі, ніж це передбачено Постановою № 505.
21. Вказує, що Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України в частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Отже, оплата праці прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласних і окружних прокуратур регулюється нормами статті 81 Закону України «Про прокуратуру» з дня ухвалення Рішення № 6-р/2020, тобто 26 березня 2020 року.
22. Водночас, Законом № 113-ІХ, який набрав чинності 25 вересня 2019 року, запроваджено реформування органів прокуратури України. При цьому згідно з абзацом 3 пункту 3 розділу ІІ Закону № 113-ІХ за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури - Постанови №505.
23. Як зазначає Офіс, ураховуючи, що Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020 норми Закону № 113-ІХ не визнано неконституційними, оплата праці прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних, місцевих і військових прокуратур продовжувала здійснюватися відповідно до Постанови № 505.
24. У подальшому, Рішенням Конституційного Суду України від 13 вересня 2023 року у справі №8-р(ІІ)/2023, визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) друге речення абзацу 2 пункту 3 розділу II Закону № 113-IX, яке передбачало, що на зазначений період оплата працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до Постанови №505.
25. Таким чином, як зазначає Офіс Генерального прокурора, норму Закону №113-ІХ щодо оплати праці прокурорів на період проходження атестації до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури відповідно до Постанови № 505, а не статті 81 Закону України «Про прокуратуру», визнано неконституційною лише Рішенням Конституційного Суду України від 13 вересня 2023 року у справі №8-р(ІІ)/2023.
26. Вказує, що рішення Конституційного Суду України не має ретроактивності та змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати ухвалення рішення, та не може застосовуватись до правовідносин, які виникли до прийняття такого рішення.
27. Також посилається на висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 03 жовтня 2023 року у справі № 686/7081/21, в частині того, що у випадку задоволення позовних вимог, завдана державою шкода підлягає стягненню саме з Державного бюджету України, а не з Офісу Генерального прокурора, що представляє інтереси держави у спірних правовідносинах. Відповідно, вважає Офіс Генерального прокурора неналежним відповідачем щодо позовних вимог про відшкодування матеріальної шкоди у зв`язку з визнанням закону неконституційним.
28. Крім цього, вимога позивача про стягнення матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати, на переконання Офісу Генерального прокурора, є необґрунтованою і не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства, оскільки вона не заявлена з вимогою про вирішення публічно-правового спору.
29. Головне управління Державної казначейської служби України в Одеській області у відзиві підтримало касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора, просило її задовольнити, а оскаржувані рішення - скасувати.
30. Звернуло увагу на те, що держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями саме у спірних правовідносинах, зокрема і представляти державу в суді, зазвичай орган діями якого завдано шкоду. Посилання позивача на те, що на органи Казначейства покладено повноваження щодо безспірного списання коштів державного та місцевого бюджетів на підставі рішення суду не свідчить, що такі органи мають бути відповідачами по кожній судовій справі, де однією з вимог є стягнення коштів з Державного бюджету України.
31. Питання розподілу удових витрат, понесених у цій справі, мало б вирішуватися виключно між ОСОБА_1 та органами прокуратури, а не шляхом стягнення з Державного бюджету України, адже позовна заява щодо відшкодування матеріальної шкоди була подана позивачем у зв`язку з протиправними (на її думку) діями органів прокуратури, а також оскільки окремі юридичні особи (в тому числі органи прокуратури) самостійно несуть відповідальність за своїми зобов`язаннями, є розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня, тому будь-які виплати повинні відшкодовуватися з рахунків таких органів, тобто за рахунок бюджетів, передбачених для цих органів, які зобов`язані вжити всіх заходів щодо забезпечення відповідних асигнувань.
32. Висловив переконання у тому, що суди попередніх інстанцій всупереч вимогам статті 139 КАС України не здійснили розподіл судових витрат між сторонами, а натомість без жодної правової підстави стягнули судові витрати з Державного бюджету України.
33. Інші учасники справи не скористались правом подати відзив на касаційну скаргу.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
34. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
35. Спірні правовідносини в цій справі склались з приводу наявності/відсутності у позивача права на відшкодування матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок застосування акта, визнаного неконституційним, у період з 01 жовтня 2019 року по 31 травня 2020 року.
36. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
37. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України «Про прокуратуру», відповідно до якого прокуратура становить єдину систему для здійснення встановлених Конституцією України функцій з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
38. Зі змісту пункту 5 статті 3 Закону України «Про прокуратуру» випливає, що однією з юридичних засад, на яких ґрунтовано діяльність прокуратури, є незалежність прокурорів, яка зумовлює потребу в гарантіях від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу на прокурора щодо ухвалення ним рішень під час виконання службових обов`язків.
39. Відповідно до частини другої статті 15 Закону України «Про прокуратуру» прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі.
40. Статтею 16 Закону України «Про прокуратуру» визначені гарантії незалежності прокурора, однією з яких є належне матеріальне, соціальне та пенсійне забезпечення прокурора.
41. Діяльність прокурора як єдиної системи для здійснення визначених Конституцією України функцій ґрунтовано, зокрема, на незалежності прокурора, яка є невіддільним елементом його статусу, а визначені Законом України «Про прокуратуру» гарантії незалежності прокурора у взаємозв`язку зі статусом і повноваженнями прокуратури, що їх визначено статтею 131-1 Конституції України, становлять єдину систему гарантій незалежності прокурорів.
42. Частиною першою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
43. Відповідно до частини другої статті 81 Закону України «Про прокуратуру» (в редакції Закону України від 02 липня 2015 року № 578-VIII «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» щодо удосконалення та особливостей застосування окремих положень»), заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.
44. Положеннями частин третьої та четвертої статті 81 Закону України «Про прокуратуру» передбачалося, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 1 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора регіональної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Генеральної прокуратури України - 1,3.
45. 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ (далі - Закон № 113-ІХ), яким запроваджено реформування системи органів правосуддя.
46. Основна мета Закону № 113-ІХ - створення передумов для побудови системи прокуратури, діяльність якої базована на засадах ефективності, професійності, незалежності та відповідальності. Такої мети мало бути досягнуто через кадрове перезавантаження органів прокуратури в спосіб атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурсних засадах обійняти посаду прокурора в будь-якому органі прокуратури.
47. Законом № 113-ІХ у статті 81 Закону України «Про прокуратуру» у частині другій абзац четвертий викладено в такій редакції: «Преміювання прокурорів здійснюється в порядку, затвердженому Генеральним прокурором, за результатами оцінювання якості їх роботи за календарний рік у межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці».
Доповнено абзац п`ятий частини другої статті 81 таким змістом: «Розмір щорічної премії прокурора не може становити більше 30 відсотків розміру суми його посадового окладу, отриманої ним за відповідний календарний рік».
Частини третю - четверту викладено в такій редакції:
3. Посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
4. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора обласної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Офісу Генерального прокурора - 1,3.
48. У пункті 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ визначено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.
Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.
За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
49. Конституційний Суд України Рішенням від 13 вересня 2023 року №8-р(II)/2023 визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) друге речення абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-IX, яке передбачає, що до дня звільнення або переведення прокурора до новостворених прокуратур, оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
50. У контексті розглядуваної справи Конституційний Суд України зазначив, що принцип рівності однаковою мірою поширюється на всіх прокурорів, яких у межах певних посад наділено єдиним юридичним статусом незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України або адміністративної посади, що її прокурор обіймає в прокуратурі.
51. З набранням чинності Законом № 113-ІХ питання винагороди прокурорів, які пройшли атестацію та яких переведено до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, регулює Закон України «Про прокуратуру», а питання винагороди тих прокурорів, які продовжували здійснювати свої повноваження до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, - підзаконний нормативний акт - постанова Кабінету Міністрів України.
52. Відтак приписи пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ визначають відмінне від установленого статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» регулювання оплати праці прокурорів, що свідчить про відмінність у підході законодавця до питання винагороди прокурорів, а отже, про неоднакове ставлення до прокурорів попри те, що їх наділено єдиним юридичним статусом за обсягом гарантій забезпечення їх незалежності як невіддільного складника цього статусу.
53. Конституційний Суд України указав, що законодавець, запровадивши Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» реформування системи органів прокуратури, наділив Кабінет Міністрів України повноваженням визначати своїм актом розмір винагороди прокурорів. У такий спосіб законодавець запровадив неоднакове регулювання оплати праці прокурорів, фактично поділивши їх на дві категорії: одна - переведені до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, яким винагороду виплачують відповідно до Закону України «Про прокуратуру»; друга - ті, хто продовжував виконувати свої повноваження до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, для кого винагороду визначено підзаконним нормативним актом - постановою Кабінету Міністрів України. Таку відмінність у ставленні до прокурорів, які мають єдиний юридичний статус, не можна вважати об`єктивно виправданою, а тому вона є дискримінаційною.
54. Ураховуючи наведене, Конституційний Суд України дійшов висновку про те, що друге речення абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» суперечить частині другій статті 24 Конституції України.
55. Також Конституційний Суд України у своєму рішенні вказав, що складовим елементом принципу юридичної визначеності як вимоги правовладдя є принцип правомірних сподівань (legitimate expectations), який, за тлумаченням Венеційської Комісії, виражає ідею, що органи публічної влади повинні додержуватись не лише приписів актів права, а й своїх обіцянок та пробуджених [у особи] сподівань; згідно з доктриною правомірних сподівань - ті, хто чинить добросовісно на підставі права, яким воно є, не повинні відчувати краху надій щодо своїх правомірних сподівань.
У контексті цього конституційного провадження юридичну визначеність за доктриною правомірних сподівань слід розуміти не лише як право особи розраховувати на стабільність приписів актів права, чітке розуміння юридичних наслідків їх застосування, а також на послідовність законодавця в питаннях регулювання винагороди прокурорів відповідно до їхнього юридичного статусу.
56. У пункті 2 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 вересня 2026 року №8-р(ІІ)/2023 встановлено, що друге речення абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-IX утрачає чинність із дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
57. Частинами першою та другою статті 152 Конституції України визначено, що закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
58. Аналогічні за змістом положення містяться в частині першій статті 91 Закону України «Про Конституційний Суд України».
59. Порядок виконання рішень та висновків Конституційного Суду України регламентовано положеннями статті 97 Закону України «Про Конституційний Суд України», відповідно до частини першої якої Конституційний Суд України у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання, а також зобов`язати відповідні державні органи забезпечити контроль за виконанням рішення, додержанням висновку.
60. Варто зазначити, що за своєю правовою природою визнання Конституційним Судом України неконституційності закону, інших актів або їх окремих положень вказує на те, що такі суперечили нормам Основного Закону з моменту їх прийняття. Ухвалення рішення Конституційного Суду України не створює юридичного факту неконституційності, таким рішенням лише визнається наявність чи відсутність такого факту, який виник в момент прийняття неконституційного акта. З дня прийняття рішення Конституційним Судом України, якщо іншого строку не зазначено у самому рішенні, неконституційні акти лише втрачають чинність.
61. Тобто шкода завдана неконституційним актом виникає у період, коли акт діяв та ще не був визнаний неконституційним, тобто в минулому, оскільки не можна заподіяти шкоду неконституційним актом після того, як він за рішенням Конституційного Суду України втратив чинність. Заподіяння шкоди завжди відбувається внаслідок вже прийнятого та застосовного в минулому до особи неконституційного акта.
62. Згідно із частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
63. Конституційний Суд України в своїх рішеннях неодноразово підтверджував висловлену ним юридичну позицію згідно з якою відповідно до частини третьої статті 152 Конституції України матеріальна та моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку, тому позитивним обов`язком держави є прийняття відповідного закону, який має визначати порядок та умови такого відшкодування (рішення Конституційного Суду України від 07 жовтня 2009 року №25-рп/2009, від 07 квітня 2021 року № 1-р(II)/2021, від 21 липня 2021 року №4-р(II)/2021).
64. З метою уніфікації судової практики на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду (далі - Об`єднана палата) була передана справа №160/6949/20 (обставини якої є подібними до спірних правовідносин), у якій Суд, зокрема, досліджував правові аспекти відшкодування матеріальної шкоди, спричиненої дією акта, що надалі був визнаний неконституційним.
65. Так, ключовими питаннями у справі №160/6949/20 були: 1) наявність правових підстав для відшкодування матеріальної шкоди, завданої застосуванням норми закону, яка згодом була визнана неконституційною; 2) який орган слід уважати належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, заподіяної фізичним чи юридичним особам актами або діями, що визнані неконституційними.
66. Об`єднана палата 24 лютого 2026 року ухвалила постанову, в якій констатувала, що з 01 січня 2015 року було обмежено розмір посадових окладів працівників прокуратури, у зв`язку із дією пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, який згодом було визнано неконституційним Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року № 6-р/2020.
Визнання зазначеного положення Бюджетного кодексу України таким, що не відповідає Конституції України, засвідчило його невідповідність конституційним гарантіям належного матеріального забезпечення прокурорів як складової їх незалежності та зумовило виникнення у осіб, до яких воно застосовувалося, права на оцінку наслідків такого регулювання з точки зору наявності шкоди, завданої актом, що був визнаний неконституційним, та на її відшкодування (за умови встановлення факту її завдання внаслідок дії неконституційного акта) і за відсутності закону, який установлює порядок такої компенсації, оскільки держава, запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, зобов`язана забезпечити його реалізацію, в іншому випадку всі негативні наслідки відсутності такого механізму покладаються на державу.
67. У підсумку, за результатами перегляду справи №160/6949/20 Об`єднана палата сформулювала такі правові висновки:
1) відсутність спеціального закону не може бути підставою для відмови у задоволенні позову, поданого на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, про відшкодування шкоди, завданої неконституційним актом, оскільки норми Конституції України є нормами прямої дії і не допускають звуження змісту та обсягу конституційних прав особи внаслідок бездіяльності законодавця;
2) належне матеріальне забезпечення прокурорів є однією із законодавчо закріплених гарантій їх незалежності, визначених статтею 16 Закону України «Про прокуратуру», а застосування неконституційної норми, якою було звужено зміст цієї гарантії, може бути підставою для виникнення у прокурорів (як діючих, так і колишніх) права на відшкодування матеріальної шкоди, завданої дією положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, за умови встановлення в судовому порядку факту завдання такої шкоди;
3) належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, завданої прокурору зазначеним неконституційним актом, є відповідний орган прокуратури, який здійснював нарахування та виплату заробітної плати і діями якого фактично було заподіяно таку шкоду, тоді як залучення Державної казначейської служби України не є необхідним, оскільки вона не є суб`єктом, який порушив права такого працівника прокуратури.
68. Підсумовуючи викладене, Об`єднана палата у справі №160/6949/20 констатувала, що позивач як колишній прокурор, посадовий оклад якого в період дії пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України при нарахуванні заробітної плати визначався у розмірі меншому, ніж передбачено частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», має право ініціювати перед судом питання про відшкодування шкоди на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, зокрема матеріальної, та, відповідно, на відшкодування такої шкоди за умови встановлення факту її завдання за результатом оцінки судом наслідків такого неконституційного регулювання.
69. Об`єднана палата також указала, що матеріальна шкода у правовідносинах, що є предметом цього спору, може полягати, зокрема, у виплаті прокурору заробітної плати в розмірі меншому, ніж гарантований законом, тобто в різниці між фактично нарахованою та виплаченою заробітною платою (з урахуванням додаткових видів грошового забезпечення, які не передбачені Законом України «Про прокуратуру») і тією сумою, яка підлягала нарахуванню та виплаті відповідно до вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за спірний в цій справі період.
70. Верховний Суд неодноразово підкреслював, що дієвість захисту порушеного права безпосередньо залежить від того, наскільки обраний метод відповідає суті самого порушення. Отже, щоб розв`язання спору не було формальним, а реально поновило права особи, судам необхідно встановити чіткий зв`язок між характером шкоди, способом її усунення та правильно визначити належного відповідача, так як у випадку недотримання вказаних критеріїв судове рішення набуває декларативного характеру.
71. Ураховуючи Рішення Конституційного Суду України від 13 вересня 2023 року №8-р(II)/2023 та застосовуючи підхід Об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду, впроваджений у постанові від 24 лютого 2026 року у справі №160/6949/20, Верховний Суд у постановах від 17 березня 2026 року у справі № 600/8117/23-а та від 09 квітня 2026 року у справі № 520/4204/21 констатував, що застосування неконституційної норми, якою було звужено зміст матеріального забезпечення прокурорів як однієї із законодавчо закріплених гарантій їх незалежності, може бути підставою для виникнення у прокурорів (як діючих, так і колишніх) права на відшкодування матеріальної шкоди, завданої дією другого речення абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», за умови встановлення в судовому порядку факту завдання такої шкоди. Позивач як колишній прокурор, посадовий оклад якого в період дії другого речення абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX при нарахуванні заробітної плати визначався у розмірі меншому, ніж передбачено частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», має право ініціювати перед судом питання про відшкодування шкоди на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, зокрема матеріальної.
72. При цьому слід зауважити, що відповідно до першого речення абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (яке є чинним та неконституційним не визнавалося) за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури.
73. Як встановлено судами, ОСОБА_1 проходила службу в органах прокуратури на різних посадах з 2007 року, з березня 2016 року на посаді прокурора регіональної прокуратури, а 10 червня 2020 року була звільнена з посади та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII (у зв`язку з непроходженням атестації).
74. Тобто позивач не була переведена до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та не є прокурором, яка успішно пройшла атестацію.
75. З огляду на викладене та з урахуванням речення першого абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, упродовж спірного періоду (а саме з 01 жовтня 2019 року по 31 травня 2020 року) ОСОБА_1 мала право на нарахування та виплату заробітної плати у розмірі, визначеному статтею 81 Закону України «Про прокуратуру». У той же час, як встановлено судами на підставі відповіді на адвокатський запит від 22 вересня 2023 року, посадовий оклад ОСОБА_1 з 01 вересня 2019 року по 10 червня 2020 року був розрахований відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 та згідно наданих розрахункових листів склав 5 730 грн.
76. У контексті спірних правовідносин потрібно зауважити, що матеріальна шкода може полягати, зокрема, у виплаті прокурору заробітної плати (та інших похідних платежів) у розмірі меншому, ніж гарантований законом, тобто у різниці між фактично нарахованою та виплаченою заробітною платою (з урахуванням додаткових видів грошового забезпечення, які не передбачені Законом України «Про прокуратуру») і тією сумою, яка підлягала нарахуванню та виплаті відповідно до вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру», за спірний в цій справі період.
77. Як уже було зазначено, відповідно до частини другої статті 81 Закону України «Про прокуратуру» заробітна плата прокурора складається не лише з посадового окладу, а й з премій та надбавок, зокрема за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.
78. Отже, Законом України «Про прокуратуру» визначено гарантований розмір заробітної плати прокурора, який складається з посадового окладу як її основної складової, а також надбавок, передбачених законом і премії, розмір якої не може бути менше як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.
79. При цьому законом передбачено можливість виплати працівникам органів прокуратури премії в розмірі вищому ніж гарантовано цим законом, а Постановою №505 - можливість виплати їм додаткових видів грошового забезпечення, які зазначеним законом не передбачені, зокрема, таких як: 1) надбавка за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи; 2) надбавка за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи; надбавка за знання та використання в роботі іноземної мови; 3) доплата за науковий ступінь кандидата або доктора наук з відповідної спеціальності; 4) надбавка за почесне звання «заслужений».
80. Разом із тим, суди попередніх інстанцій, вирішуючи питання про розмір завданої матеріальної шкоди, не встановили фактичного розміру додаткових видів грошового забезпечення, які отримувала позивач у спірний період. Зокрема, суди не з`ясували, які саме надбавки, доплати та премії були встановлені ОСОБА_1 у період з 01 жовтня 2019 року по 31 травня 2020 року, у яких розмірах вони виплачувалися, а також не визначили різницю між сумою фактично отриманої заробітної плати та тією сумою, яка підлягала б нарахуванню відповідно до вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за відповідний період.
81. Крім того, судами попередніх інстанцій не враховано, що на фактичну суму отриманого (неотриманого) ОСОБА_1 доходу в спірний період, а відтак і на розмір можливих майнових втрат, яких вона зазнала, безпосередньо впливають періоди перебування її у щорічних та інших відпустках (оплачуваних та неоплачуваних), а також періоди її тимчасової непрацездатності, протягом яких виплата заробітної плати здійснюється в особливому порядку. Невстановлення зазначених обставин унеможливлює визначення реального розміру матеріальної шкоди, якої, за твердженням позивача, вона зазнала.
82. Натомість суди врахували, що пунктом 8 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» установлено, що у 2019 році для визначення посадових окладів, заробітної плати, грошового забезпечення працівників державних органів як розрахункова величина застосовується прожитковий мінімум для працездатних осіб, встановлений на 1 січня 2018 року. Таким чином, суди порахували посадовий оклад позивача, який склав 31 716 грн (1 762х25х1,2), тобто різниця у 2019 році склала 77 958 грн, а за період жовтень 2019 року - травень 2020 року - 238 488 грн.
83. Викладене дає підстави для висновку про недотримання судами першої та апеляційної інстанцій принципу диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин справи, що унеможливило установлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення спору.
84. Невстановлення зазначених обставин унеможливлює визначення реального розміру матеріальної шкоди, якої, за твердженням позивача, вона зазнала.
85. За змістом частини четвертої статті 9 КАС України суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
86. У постанові від 16 березня 2023 року у справі №600/747/22-а Верховний Суд наголошував, що обов`язок суду встановити дійсні обставини справи під час розгляду адміністративного позову безвідносно до позиції сторін випливає з офіційного з`ясування всіх обставин справи як принципу адміністративного судочинства, закріпленого статтею 2 та частиною четвертою статті 9 КАС України, відповідно до змісту якого суд уживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
87. Суд касаційної інстанції зауважує, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
88. Щодо доводів Офісу Генерального прокурора про неврахування судами попередніх інстанцій висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 03 жовтня 2023 року у справі № 686/7081/21, то колегія суддів їх відхиляє зважаючи на нерелевантність обставин. Так, Велика Палата Верховного Суду вирішувала питання про те, чи застосовні положення статті 625 Цивільного кодексу України до правовідносин, які виникають унаслідок порушення державою обов`язку з виплати відшкодування шкоди у визначеному в чинному рішенні суду розмірі, а саме у разі несвоєчасного виконання такого рішення. Натомість у справі, яка розглядається, предметом спору є стягнення з держави України в особі обласної прокуратури матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати, завданої застосуванням положенням закону, що визнане неконституційним.
89. Об`єднана палата у постанові від 24 лютого 2026 року в справі №160/6949/20 врахувала правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 27 листопада 2019 року у справі №242/4741/16-ц, відповідно до якого у спорах про відшкодування шкоди державою остання бере участь у справі як відповідач через той орган, діяннями якого заподіяно таку шкоду.
90. Таким органом у спірних правовідносинах є відповідний орган прокуратури, який безпосередньо здійснював нарахування заробітної плати такому прокурору, як орган державної влади діями якого було заподіяно таку шкоду.
91. Крім того, надаючи оцінку доводу Офісу Генерального прокурора про те, що вимога позивача про стягнення матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати, не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства, оскільки вона не заявлена з вимогою про вирішення публічно-правового спору, варто звернути увага на постанови Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі №757/70264/17-ц та від 05 червня 2019 року у справі №686/23445/17, в яких констатовано, що спори, які стосуються стягнення збитків з держави на користь публічного службовця у відставці, заподіяних прийняттям неконституційного акту, підлягають розгляду адміністративними судами.
92. При цьому у справі №990/313/23, де заявлено позовні вимоги, які стосувались зобов`язання держави України відшкодувати за рахунок бюджетних коштів майнову шкоду, заподіяну внаслідок застосування акту, що визнаний неконституційним, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06 червня 2024 року щодо предметної юрисдикції констатувала, що цей спір підсудний судам адміністративної юрисдикції.
93. За правилами пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
94. Згідно з частиною четвертою статті 353 КАС України, справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
95. Таким чином, з огляду на приписи частини другої статті 353 КАС України, касаційну скаргу слід задовольнити частково, оскаржувані судові рішення - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
96. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 345, 353, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 березня 2024 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2024 року скасувати, а справу №420/28145/23 направити на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Постанова ухвалена з окремою думкою.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
Ж.М. Мельник-Томенко
С.А. Уханенко,
Судді Верховного Суду