ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 вересня 2026 року
м. Київ
справа № 160/11301/21
провадження № К/990/24299/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Соколова В.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Перещепинської міської ради про визнання протиправними дій та скасування рішень, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2022 року (у складі головуючого судді - Захарчук-Борисенко Н.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2022 року (у складі колегії суддів: головуючого судді - Сафронової С.В. (доповідач), суддів: Чепурнова Д.В., Ясенової Т.І.) у справі №160/11301/21,
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 ( ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Перещепинської міської ради (далі - відповідач), в якій просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Перещепинської міської ради Новомосковського району Дніпропетровської області №7-6/VIII від 30.03.2021 «Про внесення змін до рішення міської ради від 26.06.2018 року №4-2/VII «Про створення старостинських округів Перещепинської міської ради» (далі також - Рішення №7-6/VIII від 30.03.2021);
- визнати протиправним та скасувати рішення Перещепинської міської ради Новомосковського району Дніпропетровської області №8-6/VIII від 30.03.2021 «Про внесення змін до рішення міської ради від 29.01.2021 року №10-4/VIII «Про внесення змін до рішення Перещепинської міської ради №17-1/VIII від 03.12.2021 року «Про затвердження структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів» (далі також - Рішення №8-6/VIII від 30.03.2021).
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що його незаконно звільнено з посади старости, а оскаржувані рішення прийнято з порушенням процедури прийняття і оприлюднення проєкту відповідних рішень. Щодо Рішення №8-6/VIII від 30.03.2021 вказував, що воно взагалі не розглядалось комісією та не було опубліковано. Також зазначав, що оскаржувані рішення прийняті з метою унеможливити поновлення ОСОБА_1 на посаді старости Шандрівського старостинського округу.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.02.2022, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 23.06.2022, відмовлено в задоволенні позовних вимог.
4. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з дотримання відповідачем процедури прийняття та опублікування спірних рішень, а відповідно і про відсутність правових підстав для задоволення адміністративного позову.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень) на неї
5. Не погоджуючись із прийнятими у цій справі судовими рішеннями, позивач звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.02.2022 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23.06.2022 у справі №160/11301/21, та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивач, посилаючись на:
1) пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, зазначає, що судом апеляційної інстанції ухвалено судове рішення без урахування висновків Верховного Суду, який викладено:
а) в постановах Верховного Суду: від 14.08.2018 у справі №359/6814/17, від 31.03.2021 у справі №160/12303/19, від 31.01.2018 у справі №490/2099/15-а, від 25.09.2018 у справі №428/7176/14-а щодо порядку підготовки та проведення сесії, порядку прийняття рішень відповідно до Регламенту, частини десятої статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» з урахуванням абзацу 1,3 частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», статей 4, 9, частини першої статті 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у господарській діяльності», статті 12 Постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 «Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики», окремих положень Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»;
б) в постанові Великої Палати Верховного Суду від 19.03.2020 у справі №800/369/17 стосовно права на своєчасність отримання публічної інформації (зокрема, оприлюднення проєктів рішення) відповідно до частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації»);
в) у постановах Верховного Суду від 16.04.2020 у справі №495/5105/17, від 21.10.2021 у справі №240/6076/18 щодо порушення встановленої законодавством порядку і процедури підготовки проведення сесії, ухвалення рішення, що може бути підставою для скасування цього рішення, якщо таке порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність та ухвалення рішення, наслідком якого є припинення публічної служби, без проведення обговорення цього питання на пленарному засіданні ради, без внесення цього питання в проєкт черги денної, без участі особи при прийнятті рішення щодо дострокового припинення його повноважень та суттєвість впливу на його правильність;
2) пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, вказує на відсутність висновку Верховного Суду стосовно правильного застосування статті 242 КАС України з огляду на те, що суди попередніх інстанцій при прийнятті оскаржуваних рішень не посилаються на точну норму матеріального права, яка стала правовою підставою для їх прийняття, визначення правової позиції та не зазначають висновки Верховного Суду в аналогічних, тотожних справах. Зокрема, скаржник, посилаючись на висновок суду апеляційної інстанції щодо визначення / не визначення чинним законодавством вимог, нормативів чи будь-яких визначників при формуванні старостинських округів, зауважує, що суд не називає норму матеріального права, на основі якої прийнято такі висновки;
3) пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України із посиланням на пункти 1, 3, 4 частини другої статті 353 КАС України.
7. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги позивача.
8. До Верховного Суду від скаржника також надійшло клопотання, в якому позивач просить врахувати те, що Верховний Суд скасував судові рішення у справі №160/7757/21, вказавши на помилки судів та направивши справу на новий розгляд, а Третій апеляційний адміністративний суд за результатом нового розгляду справи прийняв обґрунтований, законний висновок, визнавши протиправним рішення Перещепинської міської ради «Про дострокове припинення повноважень старости Шандрівського старостинського округу Васецького І.М.», в тому числі, через порушення відповідачем порядку підготовки проведення сесії та прийняття рішень.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
9. Касаційна скарга позивача до Верховного Суду надійшла 06.09.2022.
10. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06.09.2022 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Жук А.В., судді: Соколов В.М., Мельник-Томенко Ж.М.
11. Ухвалою Верховного Суду від 13.12.2022 відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.02.2022 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23.06.2022 у справі №160/11301/21.
12. Ухвалою Верховного Суду від 21.09.2026 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
13. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням сесії Перещепинської міської ради №15-1/VІІІ скликання від 03.12.2020 ОСОБА_1 було затверджено на посаду старости Шандрівського старостинського округу.
14. 30 березня 2021 року на сесії Перещепинської міської ради депутатами було прийнято рішення, а саме:
- №7-6/VІІІ «Про внесення змін до рішення міської ради від 26.06.2018 №4-2/VІІ «Про утворення старостинських округів Перещепинської міської ради», згідно з яким Шандрівський старостинський округ припинив існування; представництво інтересів жителів с Шандрівка та с. Новошандрівка покладено на старосту Керносівського старостинського округу міської, ради Самоїщенко Т.М.;
- №8-6/VІІІ «Про внесення змін до рішення міської ради від 29.01.2021 №10-4/VІІІ «Про внесення змін до рішення Перещепинської міської ради №17-1/VІІІ від 03.12.2020 «Про затвердження структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів», згідно з яким одну штатну одиницю старости було виведено зі структури виконавчих органів ради.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
16. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
17. Відповідно до частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
18. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження, правильність застосування норм матеріального права і повноту дотримання норм процесуального права судами попередніх інстанцій, колегія суддів зазначає наступне.
19. За приписами статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Відповідно до статті 140 Основного Закону місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
21. Статтею 144 Конституції України визначено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.
22. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР; в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
23. За визначеннями, що міститься в статті 1 Закону №280/97-ВР, старостинський округ - частина території об`єднаної територіальної громади, утвореної відповідно до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", на якій розташовані один або декілька населених пунктів (сіл, селищ), крім адміністративного центру об`єднаної територіальної громади, визначена сільською, селищною, міською радою з метою забезпечення представництва інтересів жителів такого населеного пункту (населених пунктів) старостою.
24. Відповідно до частини третьої статті 26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади, утвореної відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», крім питань, зазначених у частині першій цієї статті, вирішуються такі питання: 1) утворення старостинських округів; 2) затвердження Положення про старосту; 3) прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень старости у випадках, передбачених цим Законом.
25. Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради (частина перша статті 46 Закону №280/97-ВР).
26. Відповідно до частин першої, четвертої статті 47 Закону №280/97-ВР постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.
Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.
27. Відповідно до частин дев`ятої десятої статті 47 Закону №280/97-ВР засідання постійної комісії скликається в міру необхідності і є правомочним, якщо в ньому бере участь не менш як половина від загального складу комісії.
За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії підписуються головою і секретарем комісії. Висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».
28. Депутати працюють у постійних комісіях на громадських засадах. За рішенням обласних рад голови постійних комісій з питань бюджету можуть працювати в раді на постійній основі. Постійні комісії є підзвітними раді та відповідальними перед нею (частини тринадцята, чотирнадцята статті 47 №280/97-ВР).
29. Відповідно до статті 54-1 Закону №280/97-ВР староста затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови.
Староста є членом виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради за посадою і працює в ньому на постійній основі.
Порядок організації роботи старости визначається цим та іншими законами, а також Положенням про старосту, затвердженим сільською, селищною, міською радою.
Староста: 1) представляє інтереси жителів відповідного села, селища у виконавчих органах сільської, селищної, міської ради; 2) бере участь у пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради та засіданнях її постійних комісій; 3) має право на гарантований виступ на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради, засіданнях її постійних комісій з питань, що стосуються інтересів жителів відповідного села, селища; 4) сприяє жителям відповідного села, селища у підготовці документів, що подаються до органів місцевого самоврядування; 5) бере участь в організації виконання рішень сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, розпоряджень сільського, селищного, міського голови на території відповідного старостинського округу та у здійсненні контролю за їх виконанням; 6) бере участь у підготовці проекту місцевого бюджету в частині фінансування програм, що реалізуються на території відповідного старостинського округу; 7) вносить пропозиції до виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради з питань діяльності на території відповідного старостинського округу виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, підприємств, установ, організацій комунальної власності та їх посадових осіб; 8) бере участь у підготовці проектів рішень сільської, селищної, міської ради, що стосуються майна територіальної громади, розташованого на території відповідного старостинського округу; 9) бере участь у здійсненні контролю за використанням об`єктів комунальної власності, розташованих на території відповідного старостинського округу; 10) бере участь у здійсненні контролю за станом благоустрою відповідного села, селища та інформує сільського, селищного, міського голову, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради про його результати; 11) отримує від виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, підприємств, установ, організацій комунальної власності та їх посадових осіб інформацію, документи і матеріали, необхідні для здійснення наданих йому повноважень; 12) сприяє утворенню та діяльності органів самоорганізації населення, організації та проведенню загальних зборів, громадських слухань та інших форм безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення у відповідному селі, селищі; 13) здійснює інші повноваження, визначені цим та іншими законами.
При здійсненні наданих повноважень староста є відповідальний і підзвітний раді та підконтрольний сільському, селищному, міському голові. Староста не рідше одного разу на рік звітує про свою роботу перед радою, а на вимогу не менш як третини депутатів - у визначений радою термін.
Повноваження старости можуть бути достроково припинені за рішенням відповідної ради.
30. Частинами першою-другою статті 59 Закону №280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
31. Згідно із частиною одинадцятою статті 59 Закону №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
В актах та проектах актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування не може бути обмежено доступ до інформації про витрати чи інше розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним чи комунальним майном, у тому числі про умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримують ці кошти або майно, а також до іншої інформації, обмеження доступу до якої заборонено законом.
32. Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття (абзац 1 частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
33. Відповідно до частини п`ятнадцятої статті 46 Закону №280/97-ВР порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.
34. Відповідно до статті 2 Регламенту Перещепинської міської ради Новомосковського району Дніпропетровської області VIII скликання, затвердженого рішенням Перещепинської міської ради №4-2/VІІІ від 14.12.2020. (далі - Регламент) Регламент Ради є обов`язковим для виконання всіма депутатами, міським головою та іншими посадовими особами місцевого самоврядування. Регламент встановлює порядок скликання і проведення сесії Ради, формування виконавчих органів ради, порядок прийняття рішень та звітів, порядок здійснення контрольної діяльності, прийняття рішень за спеціальними процедурами, процедуру діяльності депутатів, посадових осіб та органів Ради.
35. Відповідно до статті 22 Регламенту чергові сесії ради скликаються за розпорядженням міського голови в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру - не рідше ніж один раз на місяць.
Апарат Ради за 10 днів повідомляє депутатів про час скликання і місце проведення та перелік питань, які передбачається внести на розгляд чергової сесії ради. Ця інформація обов`язково публікується на офіційному сайті Ради або оприлюднюється в інших засобах масової інформації.
36. Статтею 24 Регламенту визначено, що проект порядку денного формує міський голова. Пропозиції щодо включення питань до проекту порядку денного сесії можуть вноситись міським головою, секретарем ради, постійними комісіями, депутатськими групами (фракціями), депутатами, виконавчим комітетом Ради, загальними зборами громадян, старостами. Основою для формування порядку денного сесії Ради є план роботи Ради.
37. Всі питання включені до проекту порядку денного, які вносяться на розгляд ради, попередньо повинні обов`язково розглядатись профільною постійною комісією та іншими постійними комісіями, крім випадків, передбачених цим Регламентом (стаття 25 Регламенту).
38. Відповідно до частин другої, третьої статті 26 Регламенту проект порядку денного позачергової сесії повідомляється депутатам не пізніш як за день до сесії Ради.
Питання, внесені до порядку денного позачергової сесії Ради, можуть розглядатися профільною постійною комісією Ради в день проведення сесії. У виключних випадках питання, внесені до порядку денного позачергової сесії, можуть розглядатись на пленарних засіданнях без обговорення у постійних комісіях, якщо за це проголосувало більшість депутатів від загального складу.
39. Згідно зі статтею 27 Регламенту проект порядку денного сесії, сформований відповідно до вимог, зміни до нього обговорюються і затверджуються в цілому міською радою більшістю голосів присутніх депутатів. Обговорення щодо включення будь-якою питання до порядку денного сесії проводиться за скороченою процедурою.
40. Відповідно до статті 28 Регламенту питання затвердженого порядку денною сесії Ради можуть розглядатися в іншій, ніж передбачена в ньому послідовності, відкладатися, змінюватися чи виключатися з порядку денного за рішенням Ради, прийнятим після обговорення за скороченою процедурою. При цьому заслуховується виступ ініціатора додаткового питання до порядку денного з його обгрунтуванням, ступінь підготовленості питання для прийняття рішення, а також заслуховується виступ з цього питання голови відповідної постійної комісії та представника відповідного виконавчого органу Ради.
41. Секретар ради разом з апаратом ради організовує підготовку питань, що вносяться на розгляд сесії (стаття 29 Регламенту).
42. Відповідно до статті 30 Регламенту пропозиції щодо питань, які виносяться на розгляд сесії Ради, можуть вноситися міським головою, секретарем ради, постійними комісіями, депутатськими групами (фракціями), депутатами, виконавчим комітетом ради, загальними зборами громадян, а також органами самоорганізації населення, трудовими колективами, політичними партіями і громадськими організаціями.
43. Статтею 32 Регламенту передбачено, що підготовлені проекти рішень Ради проходять юридичну експертизу в юридичному секторі та погоджуються (візуються) головою профільної комісії ради.
Підготовлені проекти рішень Ради повинні містити: підпис виконавця, який готував проект рішення; підписи осіб, які погоджували дане рішення. До рішення додаються також довідкові матеріали з техніко-економічним обґрунтуванням стосовно тих питань, що пов`язані з витратами із міського бюджету та відчуженням комунального майна.
44. Згідно із положеннями статті 33 Регламенту не пізніше як за 1 день до розгляду питань на сесії постійні комісії ради проводять їх попереднє обговорення. За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації, які розглядаються і враховуються при прийнятті остаточного рішення на сесії Ради.
45. Проекти рішень, інші матеріали, які вносяться на розгляд Ради, не пізніше як за 10 днів до відкриття сесії подаються до апарату Ради, який не пізніше як за 8 днів до відкриття сесії доводить їх до відома депутатів.
46. За змістом статті 35 Регламенту матеріали, підготовлені з відступами від вимог цього Регламенту, приймаються до розгляду на сесії Ради, як виняток, лише у випадку, коли вони вимагають термінового вирішення, були розглянуті на профільній комісії та завізовані головами всіх постійних комісій і вносяться до порядку денного сесії в порядку їх надходження.
47. Відповідно до частин першої, третьої статті 66 Регламенту рішення Ради з будь-якого питання приймається на її пленарному засіданні після його обговорення. Прийняття рішення без обговорення питання допускається лише в випадках, зазначених у цьому Регламенті.
Питання, що виносяться на розгляд Ради, попередньо розглядаються у відповідних постійних комісіях.
48. На підставі системного аналізу наведених правових норм вбачається, що всі рішення (крім визначених законом випадків) місцева рада приймає на сесії, після обговорення, більшістю голосів у порядку визначеному законом та регламентом (до аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 14.08.2018 у справі №359/6814/17, від 23.02.2023 у справі №359/6814/17, зокрема, на неврахування висновків яких посилається скаржник в касаційній скарзі).
49. Таким чином, з урахуванням підстав позову, суди попередніх інстанцій мали перевірити, чи було дотримано порядок прийняття оскаржуваних рішень, у тому числі, чи були такі рішення прийняті з дотриманням Регламенту та положень, зокрема, Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про доступ до публічної інформації» тощо.
50. Предметом судового контролю у цій справі є рішення 6-ої сесії Перещепинської міської ради Новомосковського району Дніпропетровської області:
1) №7-6/VIII від 30.03.2021, яким були внесені зміни до рішення міської ради від 26.06.2018 № 4-2/VІІ «Про утворення старостинських округів Перещепинської міської ради», а пункт перший вказаного рішення викладено у новій редакції, згідно якої: до складу 1-го Голубівського старостинського округу увійшли населенні пункти (села) - Голубівка, Воскресенівка, Троїцьке, Кільчень, Миролюбівка; до складу 2-го Багатського старостинського округу увійшли населенні пункти (села) - Багате, Панасівка, Рівне; до складу 3-го Керносівського старостинського округу увійшли населенні пункти (села) - Керносівка, Ганнівка, Орілька, Шандрівка, Новошандрівка; і до складу 4-го Михайлівського старостинського округу увійшли населенні пункти (села) - Михайлівка і Левенцівка; пунктом другим цього рішення на старосту Керносівського старостинського округу міської ради Самоїщенко Т.М. було покладено представництво інтересів жителів с Шандрівка та с.Новошандрівка;
2) №8-6/VIII від 30.03.2021, яким внесено змін до рішення міської ради від 29.01.2021 № 10-4/VІІІ «Про внесення змін до рішення Перещепинської міської ради № 17-1/VІІІ від 03.12.2020 «Про затвердження структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів», яким саме виведено зі структури виконавчих органів ради одну штатну одиницю старости та затверджено п.6 «староста» в кількості 4 одиниці.
51. Прийняттю цих рішень на 6 сесії Перещепинської міської ради передувало прийняття відповідачем рішення від 30.03.2021 №6-6/VIII «Про дострокове припинення повноважень старости Шандрівського старостинського округу Васецького І.М.», яке було предметом судового контролю в межах справи №160/7757/21.
52. Вирішуючи цей спір, суди попередніх інстанцій не перевірили детально доводів позивача щодо порушення положень Регламенту. При цьому, висновки судів стосуються виключно Рішення Перещепинської міської ради №7-6/VIII від 30.03.2021, не перевіривши обставини прийняття Рішення №8-6/VIII від 30.03.2021, яке повинно було бути окремим предметом судового контролю в спірних правовідносинах.
53. Судами у справі належним чином не перевірено дійсних мотивів прийняття Рішення №8-6/VIII від 30.03.2021, які слугували обговоренню на сесії ради перед прийняттям такого рішення та не надано оцінки доводам відповідача, викладених в матеріалах справи, якими останній обґрунтовує необхідність прийняття такого рішення; позаяк, за сукупністю доводів позивача, саме прийняття рішення про його звільнення із посади старости слугувало фактологічною підставою для прийняття Рішення №8-6/VIII від 30.03.2021 [яким фактично скорочено одну посаду старости], а не з метою упорядкування структури після прийняття Рішення №7-6/VIII від 30.03.2021.
54. У зв`язку із наведеним, частково знаходять своє підтвердження доводи касаційної скарги про те, що суди попередніх інстанцій не в повній мірі дослідили зібрані у справі докази.
55. Окрім цього, підставою касаційного оскарження слугували доводи про те, що суд першої інстанції порушив норми процесуального права, а саме необґрунтовано відхилив клопотання позивача про допит його в якості свідка та одночасний допит свідків для з`ясування причин розбіжності в їхніх показаннях.
56. Надаючи оцінку вказаним доводам, колегія суддів виходить з того, що відповідно до положень частин першої, другої статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.
57. Докази мають бути: належними (стаття 73 КАС України); допустимими (стаття 74 КАС України); достовірними (стаття 75 КАС України); достатніми (стаття 76 КАС України).
58. Отже, докази - це урегульована процесуальним законодавством, існуюча у певній процесуальній формі інформація (фактичні дані), яка надає можливість адміністративному суду, що розглядає справу, достеменно або певним чином відтворити та встановити усі обставини публічно-правового спору, які мають значення для правильного вирішення адміністративної справи.
59. Законність, обґрунтованість та вмотивованість судового рішення обумовлюється, зокрема, порядком оцінки доказів і визначенням їхньої якості з точки зору належності, допустимості, достовірності, а сукупності зібраних доказів - з точки зору достатності та взаємозв`язку для ухвалення відповідного судового рішення.
60. Поряд з цим, один із принципів адміністративного судочинства, що закріплений у пункті 4 частини третьої статті 2 КАС України, є офіційне з`ясування всіх обставин справи, який полягає в тому, що суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, в тому числі стосовно виявлення та витребування доказів з власної ініціативи, що передбачено частиною четвертою статті 9 КАС України.
61. Така активна роль адміністративного суду і сприяє захисту порушених прав та свобод незахищених осіб з боку суб`єкта владних повноважень. На відміну від інших в адміністративному судочинстві тягар доказування покладається на суб`єкта владних повноважень, а не на позивача. При цьому суб`єкт владних повноважень може посилатися лише на докази, які були покладені в основу оскаржуваної постанови, за винятком випадків, коли він доведе, що вони не були отримані ним до його прийняття з незалежних від нього причин.
62. В контексті наведеного слід також звернути увагу, що положеннями абзацу 1 частини другої статті 77 КАС України закріплено презумпцію неправомірності рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, згідно якої в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається саме на відповідача.
63. Як видно зі змісту статті 72 КАС України, показання свідків є окремою формою доказів в адміністративному судочинстві.
64. Відповідно до частини першої статті 91 КАС України показаннями свідка є повідомлення про відомі йому обставини, які мають значення для справи.
65. При цьому, процесуальний закон визначає, що сторони, треті особи та їхні представники за їх згодою, в тому числі за власною ініціативою, якщо інше не встановлено цим Кодексом, можуть бути допитані як свідки про відомі їм обставини, що мають значення для справи (стаття 93 КАС України). Якщо сторона, третя особа, їхні представники заявляють, що факти, які мають значення для справи, їм відомі особисто, вони за їхньою згодою можуть бути допитані як свідки згідно зі статтями 212-214 цього Кодексу (стаття 216 КАС України).
66. Порядок допиту свідків визначено статтею 212 КАС України, відповідно до частини дванадцятої якої суд може призначити одночасний допит двох чи більше свідків для з`ясування причин розбіжності в їхніх показаннях.
67. Надаючи оцінку доводам позивача про необґрунтоване відхилення клопотань про одночасний допит свідків у цій справі та допит позивача в якості свідка, Верховний Суд зауважує, що вказані питання перебувають в площині дискреційних повноважень суду, який, на підставі наданої учасниками справи інформації, самостійно вирішує доцільність проведення допиту того чи іншого свідка, проведення одночасного допиту двох і більше свідків для з`ясування причин розбіжності в їхніх показаннях тощо.
68. Проте, матеріалами справи та наявними у справі звукозаписами перебігу судових засідань в суді першої інстанції підтверджується, що відмовляючи у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про допит останнього в якості свідка протокольною ухвалою від 14.12.2021, суд першої інстанції керувався процесуальною неможливістю допиту позивача в якості свідка та можливістю йому надати пояснення про відомі йому обставини.
69. Такі мотиви суду першої інстанції суперечать положенням процесуального закону, а саме статтям 93 та 216 КАС України.
70. Важливим аспектом у розглядуваному випадку є різниця в статусі інформації, яку особа заявляє суду, будучи стороною позивача чи допитаною в якості свідка.
71. Верховний Суд звертає увагу, що надаючи пояснення по суті позову та заявлених підстав, інформація, надана позивачем, як стороною у справі, підлягає оцінці / перевірці судом на загальних підставах. В той же час, інформація, отримана за результатом допиту позивача в якості свідка, приведеного до присяги, набуває статусу окремого доказу, який, поряд із іншими, суд / суддя оцінює за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.
72. На підставі встановлених у справі обставинах та матеріалів справи колегія суддів констатує необґрунтоване відхилення судом першої інстанції клопотання ОСОБА_1 про допит його в якості свідка.
73. Відтак, знаходять своє підтвердження доводи касаційної скарги, які стали приводом для відкриття касаційного провадження на підставі пункту 4 частини четвертої статті 328 у взаємозв`язку із положеннями пунктів 1, 3 частини другої статті 353 КАС України, що зумовлює необхідність скасування оскаржуваних судових рішень та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
74. Водночас, колегія суддів відхиляє посилання скаржника на окремі висновки Верховного Суду щодо застосування положень Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», у зв`язку із нерелевантністю таких до застосування у спірних правовідносинах.
75. Відповідно до частин першої - четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
76. Відповідно до пунктів 1, 3 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо:
1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1-3 частини четвертої статті 328 цього Кодексу; або;
3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.
77. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставами для відкриття даного касаційного провадження, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновків, що касаційну скаргу слід задовольнити частково, а оскаржувані судові рішення - скасувати, направивши справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
78. Під час нового розгляду цієї справи необхідно врахувати висновки, зроблені у цій постанові, та на основі закріплених у КАС України принципів, забезпечити рівні права учасників процесу у наданні ними доказів для всебічного і повного дослідження та вивчення всіх обставин даної справи, необхідних для прийняття законного й обґрунтованого судового рішення.
79. Колегія суддів уважає, що Судом надано відповідь на всі доводи, які можуть вплинути на правильне вирішення справи на цій стадії судового розгляду.
80. Судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 2, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд, -
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 лютого 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2022 року у справі №160/11301/21 скасувати.
3. Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Дніпропетровського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і не оскаржується.
...........................
...........................
...........................
А.В. Жук
В.М. Соколов
Ж.М. Мельник-Томенко
Судді Верховного Суду