П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 вересня 2026 року
м. Київ
справа № 990/87/25
провадження № 11-307заі26
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідачки Мартинюк Н. М.,
суддів Банаська О. О., Білоконь О. В., Булейко О. Л., Гімона М. М., Губської О. А., Ємця А. А., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кравченка С. І., Кривенди О. В., Мазура М. В., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Тітова М. Ю., Ткача І. В., Уркевича В. Ю.,
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 , в інтересах якої діє адвокат Шадрін Олександр Сергійович, на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 червня 2026 року (судді Мельник-Томенко Ж. М., Єресько Л. О., ЖукА. В., Радишевська О. Р., Соколов В. М.) у справі № 990/87/25 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Ради національної безпеки і оборони України, Служби безпеки України, про визнання протиправним та скасування указу,
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог
1. 13 березня 2025 року ОСОБА_1 (далі також - позивачка, скаржниця, ОСОБА_1 ) звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі також - відповідач), у якому просила визнати протиправним та скасувати Указ Президента України № 38/2025 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 січня 2025 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі також - Указ № 38/2025) у частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо ОСОБА_1 (пункт 17 додатка до рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО) від 19 січня 2025 року).
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що оскаржуваний Указ не відповідає вимогам обґрунтованості та вмотивованості й ухвалений з метою, що очевидно не відповідає меті, з якою Закон України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII) пов`язує можливість застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).
3. Також ОСОБА_1 стверджує, що застосування санкцій не має належної фактичної та правової підстави, оскільки вона не вчиняла дій, які створюють загрозу національним інтересам, суверенітету чи територіальній цілісності України, не здійснювала терористичної діяльності та не вчиняла інших дій, передбачених статтею 3 Закону № 1644-VII.
4. Позивачка також зауважує, що вона як громадянка України не належить до визначеного частиною другою статті 1 Закону № 1644-VII переліку суб`єктів, щодо яких можуть застосовуватися санкції, оскільки не є іноземною державою, іноземною юридичною чи фізичною особою, особою без громадянства або суб`єктом, який здійснює терористичну діяльність.
5. Крім того, акцентує увагу на тому, що застосовані санкції істотно обмежили її майнові права, можливість здійснення професійної та господарської діяльності, користування банківськими рахунками та розпорядження майном.
6. Окремо позивачка наголошує, що застосування санкцій щодо неї як журналістки має стримуючий ефект та фактично перешкоджає здійсненню професійної діяльності й поширенню інформації та поглядів.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
7. Касаційний адміністративний суд ухвалою від 29 червня 2026 року в задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову відмовив.
8. Відмовляючи в задоволенні заяви про забезпечення позову, суд першої інстанції констатував, що забезпечення позову у спосіб, який обрала позивачка, фактично призведе до зупинення дії Указу Президента України від 19 січня 2025 року № 38/2025, яким уведено в дію рішення РНБО від 19 січня 2025 року, що не допускається виходячи з вимог пункту 1 частини третьої статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАСУкраїни).
9. Суд першої інстанції також зазначив, що рішення РНБО не є самостійним предметом позову, а його зупинення повністю або частково неминуче матиме наслідком установлення заборони для невизначеного кола осіб учиняти дії, що випливають з Указу Президента України від 19 січня 2025 року № 38/2025, що також не допускається відповідно до пункту 5 частини третьої статті 151 КАС України.
10. Касаційний адміністративний суд виснував, що обраний позивачкою спосіб забезпечення позову фактично зводиться до зупинення акта Президента України та встановлення заборони вчиняти дії, що випливають з такого рішення, що як захід забезпечення позову не передбачений, а тому заява про забезпечення позову задоволенню не підлягає.
Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі
11. Не погодившись із таким судовим рішенням, представник ОСОБА_1 - адвокат Шадрін О. С. подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що оскаржувана ухвала постановлена з порушенням норм процесуального права, а саме положень статті 151 КАС України, що є підставою для її скасування і ухвалення нового рішення про задоволення заяви про забезпечення позову.
12. Представник скаржниці зазначив, що суд першої інстанції не надав оцінки одній із самостійних підстав для забезпечення позову, передбачених пунктом 2 частини другої статті 150 КАС України, а саме наявності очевидних ознак протиправності оскаржуваного рішення. Зокрема, суд не розглянув доводи щодо відсутності контрасигнації, індивідуального характеру санкційного акта, їх надмірності та непропорційності, а також висновків Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України».
13. Представник скаржниці також вважає безпідставним застосування судом правового висновку Великої Палати Верховного Суду від 3 липня 2025 року у справі № 990/80/25 без урахування остаточного рішення ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України», ухваленого після зазначеної постанови. На її думку, поява цього рішення ЄСПЛ як нового авторитетного джерела права та необхідність забезпечення відповідності національної практики Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) є підставами для відступу від зазначеного висновку або його уточнення.
14. Крім того, представник скаржниці зазначає, що суд розширив передбачене пунктом 1 частини третьої статті 151 КАС України обмеження, поширивши заборону щодо зупинення актів Президента України на рішення РНБО, хоча таке рішення прямо не зазначене в цій нормі. Наголошує, що оскаржувані санкції мають індивідуальний характер та застосовані виключно щодо скаржниці, а тому часткове зупинення їх дії не встановлює заборон для невизначеного кола осіб.
15. Також представник скаржниці посилається на непоправність шкоди від подальшої дії застосованих строком на десять років санкцій, зокрема блокування активів, припинення електронних комунікаційних послуг та заборони поширення медіа. На його переконання, суд не здійснив належного співвідношення прав позивачки з наслідками застосування заходів забезпечення позову.
16. Окремо представник скаржниці вказує на відсутність у національному законодавстві механізму вивільнення частини активів підсанкційної особи для задоволення її базових потреб та потреб її сім`ї. За таких обставин, на його думку, відмова у забезпеченні позову позбавляє ОСОБА_1 ефективного тимчасового засобу судового захисту та суперечить статті 13 Конвенції і статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
17. На підставі викладеного представник скаржниці просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду від 29 червня 2026 року про залишення без задоволення заяви про забезпечення позову та ухвалити нове рішення, яким заяву ОСОБА_1 про забезпечення позову задовольнити, забезпечити позов шляхом часткового зупинення дії рішення РНБО від 19 січня 2025 року «Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині підпунктів 2, 8 та 11 пункту 17 додатка до нього щодо ОСОБА_1 до набрання законної сили рішенням суду у справі № 990/87/25, а в разі висновку про недопустимість такого способу - вжити інший, допустимий захід забезпечення позову, співмірний заявленим вимогам.
Рух апеляційної скарги
18. Ухвалою судді Великої Палати Верховного Суду від 10 липня 2026 року залишено без руху апеляційну скаргу ОСОБА_1 , в інтересах якої діє адвокат Шадрін О. С., на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 29 червня 2026 року.
19. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 22 липня 2026 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 , в інтересах якої діє адвокат Шадрін О. С., на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 29 червня 2026 року, а ухвалою від 10 вересня 2026 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на 17 вересня 2026 року.
Позиція учасників справи щодо апеляційної скарги
20. У відзиві на апеляційну скаргу позивачки представник відповідача просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду від 29 червня 2026 року - без змін, вважаючи висновки суду першої інстанції правильними.
21. Представник відповідача наголошує, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що забезпечення позову у спосіб, який обрала позивачка, призведе до зупинення дії і Указу № 38/2025, яким уведено в дію рішення РНБО від 19 січня 2025 року, що не допускається відповідно до пункту 5 частини третьої статті 151 КАС України.
22. Представник відповідача доповнив, що предметом позову є Указ Президента України від 19 січня 2025 року № 38/2025, тоді як заявлений спосіб забезпечення позову стосується рішення РНБО від 19 січня 2025 року. На його думку, це суперечить пункту 5 частини третьої статті 151 КАС України, оскільки позивачка просить зупинити дію рішення, яке не є безпосереднім предметом оскарження у справі.
23. Таким чином, представник відповідача вважає, що обраний позивачкою спосіб забезпечення позову фактично зводиться до зупинення акта Президента України та встановлення заборони вчиняти дії, що випливають із рішення РНБО, а тому не може бути застосований. Інші доводи апеляційної скарги, на думку представника відповідача, не спростовують правильності висновків суду першої інстанції.
24. У поясненнях на апеляційну скаргу позивачки представник третьої особи - Служби безпеки України (далі - СБУ) також просить залишити її без задоволення, а оскаржувану ухвалу суду першої інстанції - без змін.
25. Зазначає, що предметом апеляційного перегляду є виключно законність ухвали про відмову в забезпеченні позову, а не питання правомірності застосування до позивачки санкцій. На думку представника СБУ, під час вирішення питання про забезпечення позову суд має перевіряти лише наявність передбачених статтею 150 КАС України підстав та допустимість обраного заходу відповідно до статті 151 цього Кодексу.
26. Представник СБУ вважає, що заявлений позивачкою захід фактично спрямований на зупинення дії указу Президента України, яким введено в дію рішення РНБО про застосування санкцій, що не допускається пунктом 1 частини третьої статті 151 КАС України. При цьому рішення РНБО та указ Президента України становлять єдиний взаємопов`язаний механізм реалізації санкцій, оскільки юридичні наслідки рішення РНБО виникають після введення його в дію указом Президента України.
27. Також представник СБУ зазначає, що застосування заявленого заходу фактично призвело б до тимчасового припинення дії санкцій, тобто до отримання позивачкою правового результату, якого вона прагне досягти позовом, що суперечить призначенню інституту забезпечення позову. Вважає, що очевидні ознаки протиправності оскаржуваного акта відсутні, оскільки наведені позивачкою доводи потребують дослідження доказів та встановлення обставин справи по суті.
28. Крім того, представник СБУ вважає необґрунтованими доводи про необхідність відступу від правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 3 липня 2025 року у справі № 990/80/25, оскільки апеляційна скарга не містить об`єктивних та виняткових обставин для такого відступу. Посилання позивачки на Конвенцію, практику ЄСПЛ, на думку представника СБУ, не спростовують імперативних положень статті 151 КАС України та стосуються питань, які підлягають вирішенню під час розгляду справи по суті.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
29. Відповідно до частини першої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
30. Згідно із частиною другою статті 150 КАС України забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
31. Частиною першою статті 151 КАС України передбачено, що позов може бути забезпечено:
1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;
2) забороною відповідачу вчиняти певні дії;
3) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;
4) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
32. Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб (частина друга статті 151 КАС України).
33. Водночас частиною третьою статті 151 КАС України встановлено окремі винятки з указаних загальних правил щодо способів забезпечення позову.
34. Так, пунктом 1 частини третьої статті 151 КАС України установлено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Рахункової палати, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, та встановлення для них заборони або обов`язку вчиняти певні дії.
35. Пунктом 5 частини третьої цієї ж статті визначено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення.
36. Представник позивачки - адвокат Шадрін О. С. подав до Касаційного адміністративного суду заяву про забезпечення позову, у якій заявник просив суд забезпечити позов шляхом часткового зупинення дії рішення РНБО від 19 січня 2025 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», а саме підпунктів 2 («блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними»), 8 («заборона поширення медіа на території України»), 11 («обмеження або припинення надання електронних комунікаційних послуг і використання електронних комунікаційних мереж (повне припинення)») пункту 17 додатка до рішення в частині заборони.
37. На обґрунтування заяви представник позивачки вказує, що за правилами процесуального закону не забороняється зупинення дії актів РНБО. Зауважує, що саме рішення РНБО є тим актом, дія якого безпосередньо обмежує права ОСОБА_1 . Також вважає, що рішення РНБО та указ Президента України про його введення в дію є різними за своєю природою та юридичним статусом актами: вони мають окремі тексти, різних суб`єктів ухвалення і самостійне документальне існування, а їхня єдність є функціональною, а не юридичною, що, за позицією позивача, указує на процесуальну можливість суду тимчасово зупинити дію рішення РНБО в оскаржуваній частині, не зупиняючи дію самого указу і не порушуючи пункт 1 частини третьої статті 151 КАС України. Крім того, представник позивачки зазначає, що зупинення дії рішення РНБО в оскаржуваній частині не встановлює заборони чи обов`язку для невизначеного кола осіб у розумінні пункту 5 частини третьої статті 151 КАС України.
38. Представник позивачки зауважує про те, що застосовані до ОСОБА_1 обмежувальні заходи, визначені у підпункті 2 пункту 17 додатка до рішення РНБО від 19 січня 2025 року, фактично призвели до того, що позивачка позбавлена можливості забезпечувати свої базові потреби, здійснювати побутові платежі, вести нормальне повсякденне життя та користуватися власними коштами, оскільки елементарно позбавлена можливості сплатити штраф за паркування автомобіля. Застосовані обмежувальні заходи, за позицією позивача, мають очевидно надмірний та непропорційний характер, оскільки вони істотно обмежують реалізацію позивачкою базових майнових та соціальних прав і виходять за межі необхідного втручання у права особи.
39. Унаслідок застосування обмежувального заходу, визначеного підпунктом 8 пункту 17 додатка до рішення РНБО від 19 січня 2025 року, позивачка указує на позбавлення можливості належним чином забезпечувати себе, отримувати заробітну плату за свою професійну діяльність та реалізовувати гарантовані Конституцією України право на працю і право на свободу вираження поглядів.
40. Застосовані до ОСОБА_1 обмежувальні заходи, визначені у підпункті 11 пункту 17 додатка до рішення РНБО від 19 січня 2025 року, за доводами представника позивачки, призвели до того, що вона фактично позбавлена можливості здійснювати телефонні дзвінки та приймати вхідні виклики, користуватись мобільним інтернетом, отримувати та надсилати SMS-повідомлення, користуватися месенджерами, електронною поштою та іншими засобами комунікації. Вказане обмеження, як підкреслює представник позивачки, є явно надмірним та непропорційним, оскільки повністю паралізує можливість ОСОБА_1 реалізовувати свої конституційні права, у тому числі право на свободу думки і слова, а також право на вільне поширення інформації.
41. Окрім підстави, передбаченої пунктом 1 частини другої статті 150 КАС України, представник позивачки вважає наявною самостійну підставу для забезпечення позову, яка передбачена пунктом 2 частини другої статті 150 КАС України, - очевидні ознаки протиправності оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень. Очевидну протиправність оскаржуваного Указу позивачка вбачає у недотриманні обов`язкової конституційної процедури введення санкцій у дію (відсутність контрасигнації).
42. Суд першої інстанції зауважив, що представник позивачки просив забезпечити позов шляхом зупинення дії окремих пунктів додатка до рішення РНБО від 19 січня 2025 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яке уведено в дію Указом Президента України від 19 січня 2025 року № 38/2025.
43. Відповідно до статті 107 Конституції України РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України.
44. Згідно із частиною третьою статті 5 Закону № 1644-VII рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1, 2-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.
45. Таким чином, Президент України є головою РНБО та вводить своїми указами в дію рішення, ухвалені РНБО. Формулювання «введення в дію» та, більш того, необхідність видання із цього приводу спеціального акта - указу Президента означає, по-перше, що без таких дій Президента України рішення РНБО саме собою чинності не набирає; по-друге, що Президент України має дискрецію у питанні введення чи не введення такого рішення в дію, видання чи невидання відповідного указу.
46. Уводячи в дію рішення РНБО про санкції, Президент України як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення санкцій. Тільки після введення в дію рішення РНБО указом Президента України воно стає обов`язковим до виконання.
47. Таким чином, настання передбачених рішенням РНБО наслідків у вигляді застосування санкцій нерозривно пов`язане з уведенням його в дію відповідним указом Президента України.
48. Наведене узгоджується з висновками, викладеними Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 3 липня 2025 року у справі № 990/80/25.
49. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що забезпечення позову у спосіб, який обрав представник позивачки, фактично призведе до зупинення дії й Указу Президента України від 19 січня 2025 року № 38/2025, яким уведено в дію рішення РНБО від 19 січня 2025 року, що не допускається виходячи з вимог пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України.
50. Доводи скаржниці в апеляційній скарзіпро відсутність правової єдності між Указом Президента та рішенням РНБО є необґрунтованими, оскільки єдність цих документів полягає у правовому наслідку, про що було зазначено вище.
51. Так, відповідно до статті 107 Конституції України та статті 10 Закону України від 5 березня 1998 року № 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України» рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України. Отже, рішення РНБО не породжує юридичних наслідків без указу Президента.
52. Також Велика Палата Верхового Суду звертає увагу, що предметом позову є оскарження Указу Президента України від 19 січня 2025 року № 38/2025. Разом з тим позивачка просила суд забезпечити позов шляхом часткового зупинення дії рішення РНБО від 19 січня 2025 року.
53. Пунктом 5 частини третьої статті 151 КАС України установлено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення, а тому Касаційний адміністративний суд дійшов обґрунтованого висновку, що рішення РНБО не є самостійним предметом позову, а його зупинення повністю або частково неминуче матиме наслідком установлення заборони для невизначеного кола осіб учиняти дії, що випливають з Указу Президента України від 19 січня 2025 року № 38/2025.
54. Водночас одним із доводів апеляційної скарги є посилання на необхідність відступу від правового висновку, викладеного Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 3 липня 2025 року у справі № 990/80/25.
55. Консультативна рада європейських суддів у Висновку № 11 (2008) про якість судових рішень вказала, що судді повинні послідовно застосовувати закон. Однак, коли суд вирішує відійти від попередньої практики, на це слід чітко вказувати в рішенні (пункт 49).
56. ЄСПЛ визнає, що, дійсно, можуть існувати переконливі причини для перегляду тлумачення законодавства, яким слід керуватись; сам ЄСПЛ, застосовуючи динамічний та еволюційний підходи в тлумаченні Конвенції, у разі необхідності може відходити від своїх попередніх тлумачень, тим самим забезпечуючи ефективність та актуальність Конвенції (рішення у справах «Вілхо Ескелайнен та інші проти Фінляндії» (Vilho Eskelinen and Others v. Finland, заява № 63235/00, пункт 56), та «Скоппола проти Італії» (Scoppola v. Italy, заява № 10249/03, пункт 104).
57. Задля гарантування юридичної визначеності Велика Палата Верховного Суду має відступати від попередніх висновків Верховного Суду лише за наявності для цього належної підстави. Так, вона може повністю відмовитися від певного висновку на користь іншого або конкретизувати попередній висновок, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики причинами для відступу від висловленого раніше висновку можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин у певній сфері або їх правового регулювання.
58. Отже, має існувати необхідність відступу і така необхідність має виникати з певних об`єктивних причин, що повинні бути чітко визначені та аргументовані; також відступ від правової позиції повинен мати тільки вагомі підстави, реальне підґрунтя, суд не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності вагомої для цього причини, а метою відступу може слугувати виправлення лише тих неузгодженостей (помилок), що мають фундаментальне значення для судової системи.
59. Велика Палата Верховного Суду неодноразово наголошувала, що єдність судової практики є складовою принципу правової визначеності та, відповідно, одним з елементів верховенства права. Сталість і передбачуваність застосування норм права є необхідною передумовою довіри до суду та забезпечення рівності учасників правовідносин перед законом.
60. Відступ від сформованого Великою Палатою Верховного Суду правового висновку не може ґрунтуватися лише на незгоді учасника справи з таким висновком або на пропозиції повторно вирішити правове питання, щодо якого Велика Палата Верховного Суду вже сформувала свою позицію. Такий відступ передбачає наявність належно обґрунтованих причин, які свідчать про необхідність перегляду відповідного правового підходу.
61. Натомість апеляційна скарга таких обставин не містить.
62. Після ухвалення постанови Великої Палати Верховного Суду від 3 липня 2025 року у справі № 990/80/25 нормативне регулювання спірних правовідносин не зазнало змін. Зокрема, положення статей 150, 151 КАС України, застосовані Великою Палатою Верховного Суду при вирішенні відповідного правового питання, залишаються чинними та незмінними.
63. Так само не наведено доводів про зміну конституційно-правового регулювання чи інших обставин, які б свідчили про втрату актуальності або неможливість подальшого застосування правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у зазначеній постанові.
64. За таких обставин доводи апеляційної скарги фактично зводяться до незгоди позивачки з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду та необхідності повторного вирішення правового питання, яке вже було предметом її розгляду.
65. Отже, за відсутності обставин, які об`єктивно зумовлюють необхідність перегляду сформованого правового підходу, суд першої інстанції обґрунтовано застосував правовий висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 3 липня 2025 року у справі № 990/80/25. Доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про наявність обставин, які могли б зумовити необхідність відступу від цього правового висновку.
66. Щодо наявності очевидних ознак протиправності оспорюваного Указу Президента України та порушення цим Указом прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, як підстави для забезпечення позову, то вони повинні, насамперед, існувати поза обґрунтованим сумнівом.
67. Тобто суд, який застосовує заходи забезпечення позову з цих підстав, повинен бути переконаний у тому, що відповідне рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, визначеними частиною другою статті 2 КАС України, порушує права, свободи або інтереси позивачів і вжиття заходів забезпечення позову є дієвим способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам таких порушень. В іншому випадку висновки суду про наявність очевидних ознак протиправності оспорюваного рішення та порушення ним прав, свобод чи інтересів позивачки до розгляду справи по суті, свідчать про наперед сформовану судом правову позицію по справі.
68. Отже, вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, суд має встановити наявність саме таких ознак, які свідчать про протиправність оскаржуваного рішення поза обґрунтованим сумнівом, а не встановлювати правомірність / протиправність оскаржуваного рішення на цій стадії.
69. Згідно з Рекомендаціями № R (89) 8 про тимчасовий захист в адміністративних справах, прийнятими Комітетом Міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта.
70. Така правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 8 липня 2020 року у справі № 826/14303/18, від 12 лютого 2020 року у справі № 640/17408/19, від 27 лютого 2020 року у справі № 640/16242/19 тощо.
71. Тобто інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
72. При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
73. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
74. Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими (репутаційними, службовими, іншими) наслідками.
75. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості й адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками цього судового процесу.
76. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 24 листопада 2020 року у справі №640/9636/20 та від 29 квітня 2021 року у справі № 600/1136/20-а.
77. Як убачається з матеріалів справи, позивачка оспорює Указ Президента України № 38/2025 в частині застосування до неї персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) та просить визнати цей Указ протиправним і скасувати його в цій частині.
78. Отже, предметом спору є правомірність застосування до позивачки відповідних санкцій, а кінцевим результатом задоволення позовних вимог має бути усунення правових наслідків їх застосування.
79. Водночас у заяві про забезпечення позову позивачка просить зупинити дію застосованих до неї санкцій на час розгляду справи до набрання законної сили судовим рішенням.
80. За змістом заявленого заходу та характером правових наслідків його застосування він безпосередньо спрямований на тимчасове усунення дії тих самих санкцій, правомірність яких є предметом судового розгляду. Тобто запропонований позивачкою захід не спрямований на збереження існуючого стану правовідносин чи забезпечення можливості ефективного виконання майбутнього судового рішення, а безпосередньо впливає на дію оспорюваного Указу Президента України в частині застосованих санкцій.
81. При цьому саме по собі тимчасове формулювання такого заходу не змінює його правової природи. Вирішальним у цьому випадку є не строк, на який пропонується зупинити дію санкцій, а те, що внаслідок застосування такого заходу ОСОБА_1 по суті була б звільнена від правових наслідків застосованих до неї санкцій ще до встановлення судом правомірності чи протиправності оспорюваного Указу Президента України.
82. Іншими словами, задоволення заяви про забезпечення позову в запропонований позивачкою спосіб призвело б до настання саме того правового результату, якого вона прагне досягти шляхом задоволення позовних вимог, - припинення дії застосованих до неї санкцій, однак не внаслідок вирішення спору по суті, а до такого вирішення.
83. Водночас інститут забезпечення позову за своїм призначенням не може використовуватися як спосіб попереднього задоволення позовних вимог. Заходи забезпечення позову мають слугувати гарантією реального та ефективного виконання майбутнього судового рішення або ефективного захисту чи поновлення порушених прав, а не підміняти собою рішення суду по суті спору.
84. У цьому випадку між заявленим заходом забезпечення позову та предметом позову існує безпосередній змістовий і правовий зв`язок: позов спрямований на припинення дії санкцій шляхом визнання протиправним та скасування відповідного указу Президента України, тоді як заявлений захід забезпечення позову передбачає тимчасове припинення дії цих самих санкцій до вирішення питання про правомірність їх застосування.
85. Таким чином, застосування запропонованого позивачкою заходу забезпечення позову не лише забезпечило б можливість виконання майбутнього судового рішення, а фактично передувало б такому рішенню та визначало б правовий результат спору на користь позивачки ще до встановлення судом відповідних обставин і надання їм правової оцінки.
86. Оцінюючи можливість застосування іншого заходу забезпечення позову, співмірного заявленим вимогам, Велика Палата Верховного Суду насамперед виходить із предмета спору та змісту встановлених законом обмежень щодо застосування таких заходів.
87. Як зазначено вище, предметом судового контролю є правомірність Указу Президента України № 38/2025 в частині застосування до позивачки персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій). Відтак вирішення питання про правомірність застосування цих санкцій є безпосереднім предметом розгляду суду в цій справі.
88. Наведене в пункті 1 частини третьої статті 151 КАС України законодавче обмеження не може бути знівельоване шляхом обрання іншого за формою заходу забезпечення позову, якщо за своїм змістом та правовими наслідками такий захід призводить до того самого результату, який закон прямо забороняє досягати шляхом зупинення дії акта Президента України.
89. У цій справі такий підхід має особливе значення, оскільки застосовані до позивачки санкції є правовим наслідком оспорюваного Указу Президента України. Тому захід забезпечення позову, спрямований на припинення або зупинення реалізації цих санкцій, незалежно від способу його формулювання, фактично призводив би до зупинення дії цього Указу Президента України в оспорюваній частині.
90. Так, зупинення дії Указу Президента України № 38/2025 безпосередньо припинило б дію відповідних положень цього акта. Заборона відповідачу чи іншим особам вчиняти дії щодо реалізації санкцій призвела б до фактичного припинення їх застосування. Встановлення обов`язку вчинити дії, спрямовані на усунення або нейтралізацію правових наслідків санкцій, мало б аналогічний результат.
91. Відтак формальна зміна передбаченого статтею 151 КАС України способу забезпечення позову не усуває встановленої законом заборони, якщо фактичним наслідком такого заходу є зупинення дії указу Президента України або припинення застосування санкцій, уведених ним у дію.
92. Саме такий підхід відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеній у постанові від 3 липня 2025 року у справі № 990/80/25.
93. Отже, у цій справі застосування заявленого заходу забезпечення позову призвело б до нейтралізації прямої законодавчої заборони на зупинення актів Президента України, а також до фактичного попереднього задоволення позовних вимог.
94. За таких обставин Велика Палата Верховного Суду доходить висновку про відсутність правових підстав для застосування іншого заходу забезпечення позову, оскільки за своїм змістом та правовими наслідками він буде спрямований на досягнення результату, який не може бути забезпечений судом до вирішення спору по суті.
95. Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про наявність підстав для відмови у задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову, належним чином умотивував своє рішення, а викладені в ньому висновки узгоджуються з вимогами статті 151 КАС України.
96. Реагуючи на доводи апеляційної скарги, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що відмова у задоволенні такої заяви не є обмеженням доступу до правосуддя, адже не перешкоджає подальшому судовому розгляду вимог позову у спосіб, що визначений ОСОБА_1 у позові.
97. Інші міркування і твердження представника скаржниці в апеляційній скарзі не спростовують правильності висновку Касаційного адміністративного суду, викладеного в оскаржуваній ухвалі, та не містять жодних вагомих підстав для визнання її протиправною, необґрунтованою і такою, що підлягає скасуванню.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
98. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
99. Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
100. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, адже оскаржувану ухвалу від 29 червня 2026 року суд першої інстанції постановив з дотриманням норм матеріального та процесуального права, викладені в апеляційній скарзі твердження представника скаржниці не спростовують правильності висновків суду.
Висновки щодо розподілу судових витрат
101. Згідно із частиною шостою статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
102. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 червня 2026 року у справі № 990/87/25 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не оскаржується.
Суддя-доповідачка Н. М. Мартинюк
Судді: О. О. Банасько О. В. Кривенда
О. В. Білоконь М. В. Мазур
О. Л. Булейко К. М. Пільков
М. М. Гімон С. О. Погрібний
О. А. Губська О. В. Ступак
А. А. Ємець М. Ю. Тітов
Л. Ю. Кишакевич І. В. Ткач
В. В. Король В. Ю. Уркевич
С. І. Кравченко