ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 вересня 2026 року
м. Київ
справа № 340/2818/22
адміністративне провадження № К/990/10126/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мельник-Томенко Ж.М., Уханенка С.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу №340/2818/22 за позовом ОСОБА_1 до Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, Кіровоградської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 14 жовтня 2022 року (головуючий суддя Черниш О.А.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2023 року (колегія суддів у складі головуючого судді Божко Л.А., суддів - Лукманової О.М., Дурасової Ю.В.,),
УСТАНОВИВ:
І. Історія справи
1. У червні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, Кіровоградської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур №2 від 16 лютого 2022 року «Про неуспішне проходження атестації»;
- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора №53-к від 19 травня 2022 року про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Кіровоградської області та органів прокуратури на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації з 20 травня 2022 року;
- поновити ОСОБА_1 на посаді заступника прокурора Кіровоградської області;
- стягнути з Кіровоградської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 20 травня 2022 року по день постановлення судом рішення у справі.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги зазначав, що з квітня 2002 року він працював в органах прокуратури, а з березня 2013 року займав посаду заступника прокурора Кіровоградської області.
У березні 2015 року звільнений із займаної посади на підставі Закону України «Про очищення влади».
3. У жовтні 2021 року на підставі рішення суду він був поновлений на посаді заступника прокурора Кіровоградської області, але згодом за наказом Генерального прокурора №53-к від 19 травня 2022 року звільнений із займаної посади та з органів прокуратури через неуспішне проходження атестації. Підставою для цього стало рішення Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур №2 від 16 лютого 2022 року, прийняте за результатами проходження третього етапу атестації - співбесіди.
4. За висновками Кадрової комісії позивач не відповідав вимогам професійної компетентності та доброчесності, зокрема через те, що у листопаді 2015 року він отримав свідоцтво адвоката та не припинив адвокатську діяльність, а під час співбесіди не вірно надав та/або не надав відповіді на поставлені членами Кадрової комісії запитання.
5. Позивач не погоджувався з такими висновками Кадрової комісії та наполягав, що адвокатську діяльність він зупинив ще у січні 2016 року, тож як прокурор вимоги щодо несумісності не порушував. Також стверджував, що він успішно пройшов перші два етапи атестації, а під час співбесіди члени кадрової комісії не висловлювали зауважень щодо вирішення ним практичного завдання, що свідчить, на його думку, про його відповідність вимогам професійної компетенції щодо рівня знань та практичного застосування законодавства.
Короткий зміст судових рішень першої та апеляційної інстанцій
6. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 14 жовтня 2022 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2023 року, позов задоволено:
- визнано протиправним та скасовано рішення Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур «Про неуспішне проходження прокурором атестації» №2 від 16 лютого 2022 року;
- визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора №53к від 19 травня 2022 року про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Кіровоградської області та органів прокуратури з 20 травня 2022 року;
- поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника прокурора Кіровоградської області та в органах прокуратури з 21 травня 2022 року;
- стягнуто з Кіровоградської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 21 травня 2022 року по 14 жовтня 2022 року у розмірі 51178 грн 05 коп.
7. Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій зазначили, що оцінка професійної компетентності позивача була здійснена Кадровою комісією лише на підставі того, що позивач на співбесіді, а саме під час обговорення матеріалів атестації у формі запитань та відповідей, не зміг розкрити сутність принципу верховенства права та розмежувати принцип верховенства права з принципом законності, а також не надав відповіді на запитання члена Кадрової комісії, яке стосувалося підстав обмеження реалізації прав і свобод людини та громадянина, не навів відповідних положень національного законодавства України чи-то загальновизнаних міжнародно-правових актів, зокрема Конвенції про захист прав і основоположних свобод 1950 року.
8. При цьому суди зауважили, що оскаржуване рішення Кадрової комісії не містить зауважень щодо виконання ОСОБА_1 практичного завдання, виконаного ним з метою установлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками.
9. З урахуванням наведеного суди попередніх інстанцій констатували, що незгода окремих членів Кадрової комісії з наданими позивачем відповідями під час другого етапу співбесіди не може свідчити про невідповідність позивача вимогам професійної компетенції.
10. Щодо висновків Кадрової комісії про невідповідність позивача вимогам доброчесності, через отримання ним свідоцтва про право на зайняття адвокатської діяльності, суди попередніх інстанцій установили, що позивач на момент складання присяги адвоката та отримання свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю не перебував на посаді прокурора та нього на той час не поширювалися вимоги щодо несумісності, передбачені статтею 18 Закону України «Про прокуратуру», а також були відсутні обставини щодо несумісності, наведені у статті 7 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність». Право позивача на заняття адвокатською діяльністю було зупинено ще у січні 2016 року, тобто задовго до поновлення його у жовтні 2021 року на роботі в органах прокуратури за рішенням суду. Після цього позивач не подавав заяву про поновлення права на заняття адвокатською діяльністю.
11. Доказів того, що ОСОБА_1 , попри зупинення права на заняття адвокатською діяльністю, вчиняв дії, які б свідчили про заняття ним адвокатською діяльністю, зокрема після поновлення на службі в органах прокуратури, матеріали атестації не містять.
12. З огляду на викладене суди попередніх інстанцій дійшли до висновку про те, що рішення Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур №2 від 16 лютого 2022 року про неуспішне проходження позивачем атестації є протиправним, оскільки воно ухвалене нерозсудливо, формально та без урахування усіх обставин, що мали значення для його прийняття, а визнання протиправним та скасування рішення Кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації зумовлює висновок суду про протиправність звільнення позивача з посади прокурора відповідно до підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».
Короткий зміст касаційної скарги
13. Не погодившись із такими судовими рішеннями Офіс Генерального прокурора звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 14 жовтня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2023 року, та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
14. Як на підстави касаційного оскарження у цій справі Офіс Генерального прокурора указує на:
- пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України та на необхідність урахування висновків Верховного Суду, які викладено в постановах від 02 березня 2023 року у справі №520/12416/20, від 08 квітня 2022 року у справі №200/8455/20-а, від 08 грудня 2022 року у справі №420/7758/20, від 16 лютого 2023 року у справі №160/5588/21;
- пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пунктів 11, 17, підпункту 2 пункту 19, підпунктів 7, 8 пункту 22 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», пунктів 2, 4, 8 Порядку №221, а також пунктів 7, 10, 11, 12, 13, 19 Порядку №233 у контексті установлених судами попередніх інстанцій обставин спірних правовідносин.
15. Відповідач вважає, що рішення Кадрової комісії щодо позивача містить мотиви його прийняття, а висновки зроблені комісією за результатами дослідження матеріалів атестації та наданих позивачем пояснень.
16. Зазначає, що Кадрові комісії наділені сукупністю прав та обов`язків, що надають можливість на власний розсуд визначитися з оцінкою прокурорів. Зокрема, до виключної компетенції (дискреційних повноважень) кадрових комісій належить надання оцінки матеріалам атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.
17. Переконує, що суди попередніх інстанцій не наділені повноваженнями здійснювати переоцінку щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, та, відповідно, установлювати відповідність прокурора цим вимогам, оскільки такі дискреційні повноваження мають виключно члени кадрових комісій.
18. Додатково зазначає, що суди попередніх інстанцій не урахували пропуск позивачем місячного строку звернення до суду з вимогою про скасування рішення Кадрової комісії.
Позиція інших учасників справи
19. 25 квітня 2023 року до касаційного суду надійшов відзив ОСОБА_1 , у якому позивач зазначив про необґрунтованість касаційної скарги відповідача та просив залишити оскаржувані судові рішення без змін.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
20. 21 березня 2023 року до касаційного суду надійшла скарга Офісу Генерального прокурора.
21. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 березня 2023 року для розгляду судової справи №340/2818/22 визначено колегію суддів у складі головуючого судді (судді-доповідача) Жука А.В., суддів Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
22. Ухвалою Верховного Суду від 06 квітня 2023 року відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 14 жовтня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2023 року у справі №340/2818/22 на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
23. Ухвалою Верховного Суду від 06 квітня 2023 року відмовлено у задоволенні клопотання Офісу Генерального прокурора про зупинення виконання оскаржуваних судових рішень.
24. Ухвалою Верховного Суду від 07 липня 2026 року справу №340/2818/22 призначено до касаційного розгляду у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції за наявними у справі матеріалами.
25. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 липня 2026 року, у зв`язку із обранням судді Мартинюк Н.М. до Великої Палати Верховного Суду, для розгляду справи №340/2818/22 визначено колегію суддів у складі головуючого судді Жука А.В., суддів Мельник-Томенко Ж.М., Уханенка С.А.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
26. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 з квітня 2002 року проходив службу в органах прокуратури, з 01 березня 2013 року - на посаді заступника прокурора Кіровоградської області. (том 1, а.с. 27-32зв.).
27. Наказом Генерального прокурора України №180к від 11 березня 2015 року ОСОБА_1 з 12 березня 2015 року звільнено з посади заступника прокурора Кіровоградської області у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України (з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади»).
28. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 грудня 2020 року в адміністративній справі №П/811/1176/15, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року, зазначений наказ визнано протиправним та скасовано, а ОСОБА_1 поновлено на посаді заступника прокурора Кіровоградської області з 12 березня 2015 року. (том 2, а.с. 24-34).
29. На виконання цих судових рішень наказом Генерального прокурора №354к від 12 жовтня 2021 року ОСОБА_1 поновлено на посаді заступника прокурора Кіровоградської області з 12 березня 2015 року. (том 2, а.с. 8).
30. Між тим, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», який набрав чинності 25 вересня 2019 року, запроваджено реформування системи органів прокуратури, зокрема утворення Офісу генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур.
31. У жовтні 2021 року ОСОБА_1 подав Генеральному прокурору заяву про переведення його на посаду в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію, а у грудні 2021 року був допущений до складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. (том 2, а.с. 7, 35-38).
32. За результатами складеного іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, що відбувся 15 грудня 2021 року, ОСОБА_1 набрав 78 балів та рішенням Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур №1 від 15 грудня 2021 року був допущений до етапу складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки. (том 1, а.с. 43-48).
33. За результатами складеного іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, що відбувся 07 лютого 2022 року, ОСОБА_1 набрав 94 бали та рішенням Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур №1 від 07 лютого 2022 року був допущений до проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. (том 1, а.с. 49-56).
34. Позивач проходив співбесіду на засіданні Шістнадцятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур, яке відбулося 16 лютого 2022 року. (том 1, а.с. 57- 60).
35. Шістнадцятою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур щодо ОСОБА_1 ухвалено рішення №2 від 16 лютого 2022 року «Про неуспішне проходження прокурором атестації» (з окремою думкою), згідно з яким ОСОБА_1 не пройшов атестацію у зв`язку з тим, що за результатами співбесіди члени кадрової комісії дійшли висновку про його невідповідність вимогам професійної компетенції та доброчесності. (том 1, а.с. 61-63).
36. На підставі указаного рішення Генеральний прокурор, керуючись статтею 9, пунктом 2 частини другої статті 41 Закону України «Про прокуратуру», видала наказ №53к від 19 травня 2022 року про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Кіровоградської області та органів прокуратури (підпункт 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури») з 20 травня 2022 року. (том 1, а.с. 34).
37. Не погоджуючись зі своїм звільненням, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. Позиція Верховного Суду
38. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
39. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України в чинній редакції).
40. Перевіривши доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі, та правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає таке.
Щодо строку звернення до суду з позовною вимогою про скасування рішення Кадрової комісії
41. У тексті касаційної скарги відповідач зазначає, що ОСОБА_1 дізнався про рішення Кадрової комісії саме 16 лютого 2022 року, про що свідчить відеозапис проходження співбесіди, де йому повідомлено, що він може дочекатися оголошення про прийняте комісією рішення або ознайомитися з ним на сайті Офісу Генерального прокурора.
42. Переконує, що строк звернення до суду з цією вимогою сплинув 18 березня 2022 року, у той час як позивач звернувся до суду лише у червні 2022 року.
43. Так, відповідно до частин першої, третьої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
44. Тобто, за змістом зазначеної норми законодавець виходить не тільки з безпосередньої обізнаності особи про факти порушення її прав, а й з об`єктивної можливості цієї особи знати про такі факти.
45. Слід зазначити, що день, коли особа дізналася про порушення свого права - це установлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів.
46. Якщо цей день встановити точно неможливо, строк обчислюється з дня, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав (свобод чи інтересів). При цьому «повинна» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо: особа знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені.
47. Згідно з частиною п`ятою статті 122 КАС України для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
48. Судами установлено, а матеріалами справи підтверджено, що 21 лютого 2022 року позивач направив голові 16 Кадрової комісії з атестації регіональних прокуратур запит про надання публічної інформації (том 1, а.с.35-36), у якому, серед іншого, просив надати йому копію рішення Кадрової комісії про неуспішне проходження ним атестації.
49. Згідно з відповіддю Офісу Генерального прокурора від 18 квітня 2022 року №27/3-415вих.22 (том 1, а.с.37-38), станом на 14 квітня 2022 року рішення, протоколи, відео та звукозапис співбесіди, а також інші матеріали за результатами проходження прокурорами регіональних прокуратур атестації 07 лютого 2022 року та 16 лютого 2022 року від 16 Кадрової комісії до Департаменту кадрової роботи та державної служби Офісу Генерального прокурора не передавалися.
50. 18 травня 2022 року позивач повторно звернувся до голови 16 Кадрової комісії з атестації регіональних прокуратур із запитом про надання публічної інформації (том 1, а.с.39-40), у якому, серед іншого, просив надати йому копію рішення Кадрової комісії про неуспішне проходження ним атестації.
51. У відповідь на указане звернення Офіс Генерального прокурора, разом з відповіддю від 24 травня 2022 року №27/3-524вих-22, надав позивачу оскаржуване рішення Кадрової комісії від 16 лютого 2022 року №2.
52. 15 червня 2022 року позивач звернувся до суду із цим позовом.
53. Колегія суддів критично оцінює доводи відповідача про те, що позивач мав можливість ознайомитися зі змістом та підставами оскаржуваного рішення Кадрової комісії на офіційному сайті Офісу Генерального прокурора, оскільки на указаному сайті опубліковано лише результат проходження позивачем атестації («неуспішно»).
54. З огляду на викладене колегія суддів погоджується із висновком судів попередніх інстанцій про те, що строк звернення до суду з вимогою про скасування рішення Кадрової комісії ОСОБА_1 не пропущено.
Щодо рішення Кадрової комісії про неуспішне проходження атестації
55. Касаційне провадження у цій справі відкрито, зокрема, на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України з огляду на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пунктів 11, 17, підпункту 2 пункту 19, підпунктів 7, 8 пункту 22 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», пунктів 2, 4, 8 Порядку №221, а також пунктів 7, 10, 11, 12, 13, 19 Порядку №233.
56. Колегія суддів зазначає, що Верховним Судом за подібних правовідносин вже сформовано правовий висновок щодо застосування наведених норм, зокрема, в аспекті дискреційних повноважень кадрових комісій (у рамках атестації прокурорів) і меж судового контролю у справах про оскарження рішень останніх за наслідками третього етапу атестації (співбесіди).
57. Зокрема, у постановах від 30 червня 2026 року у справі №380/6090/21, від 18 травня 2023 року у справі №140/13270/21 та інших Верховний Суд висловився щодо обґрунтованості і вмотивованості рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації як необхідної умови його відповідності критеріям, визначеним статтею 2 КАС України, а також, що рішення цього органу (кадрової комісії) можуть піддаватися судовому контролю, що аж ніяк не заперечує й не протирічить дискреційним повноваженням цього органу під час атестування прокурорів й ухвалення за наслідками цієї процедури відповідних рішень.
58. У постанові від 12 травня 2022 року у справі №540/1053/21 Верховний Суд зазначив, що досягнути мети атестування прокурорів, яку відповідач означив як підвищення ефективності діяльності прокуратури і рівня довіри до прокурорів, неможливо без зрозумілої, чіткої і передбачуваної процедури та можливості її перевірки судом, а механізм, визначений Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» для цілей атестації чинних прокурорів, не може применшувати чи заперечувати існуючих гарантій, зокрема на судовий захист.
59. У постановах від 29 червня 2022 року у справі №420/10211/20, від 11 серпня 2022 року у справі №160/8111/20, від 07 липня 2022 року у справі №560/214/20, не заперечуючи наявність у кадрової комісії дискреційних повноважень надавати оцінку дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності та ухвалювати рішення за наслідками проходження прокурорами атестації, Верховний Суд зазначив, що така дискреція не може бути свавільною, а повинна ґрунтуватися на приписах закону.
60. За загальним правилом під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Тобто дискреційним є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною.
61. Належна мотивація рішення (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура атестації і чи була дотримана процедура його прийняття.
62. Обсяг і ступінь мотивації рішення залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення прокурора взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася Комісія, коли оцінювала прокурора під час проведення співбесіди, тобто встановити мотиви ухваленого рішення. Особливо-виняткової значимості обґрунтованість/вмотивованість рішення набуває тоді, коли йдеться про непроходження прокурором атестації, з огляду на наслідки, які це потягне.
63. У постанові Верховного Суду від 14 липня 2022 року у справі №640/1083/20 зазначено, що з огляду на положення пункту 3 частини другої статті 2 КАС України, відповідно до якого у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), суд не вправі втручатися в дискрецію кадрової комісії та перебирати на себе повноваження у вирішенні питання, які законодавством віднесені до компетенції кадрової комісії.
64. Водночас суди попередніх інстанцій під час перевірки рішення кадрової комісії, не втручаючись у дискреційні повноваження указаної комісії та керуючись завданнями адміністративного судочинства повинні дослідити пояснення позивача та надані ним документи на підтвердження наданих ним пояснень щодо фактів, установлених цією комісією під час проведення співбесіди та з`ясувати, чи дійсно вони спростовують висновки комісії, які стали підставою для прийняття спірного рішення.
65. Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.
66. З приводу зазначеного є сталою позиція Верховного Суду, що вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень. І навпаки, ненаведення мотивів прийнятих рішень «суб`єктивізує» акт державного органу і не дає змоги суду встановити дійсні підстави та причини, з яких цей орган дійшов саме таких висновків, надати їм правову оцінку, та установити законність, обґрунтованість, пропорційність рішення (постанови Верховного Суду від 18 вересня 2019 року у справі №826/6528/18, від 10 квітня 2020 року у справі №819/330/18, від 10 січня 2020 року у справі №2040/6763/18).
67. Отже, в аспекті порушених у касаційній скарзі питань та з огляду на існуючу правозастосовчу практику Верховного Суду у цій категорії спорів, колегія суддів відхиляє посилання скаржника на дискреційність повноважень кадрових комісій та відсутності повноважень у суду здійснювати оцінку предмету атестації.
68. Порядок проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності і виконання практичного завдання для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурора урегульовано розділом ІV Порядку №221.
69. Так, за пунктом 12 розділу ІV Порядку №221 співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.
70. Співбесіда прокурора складається з таких етапів: 1) дослідження членами комісії матеріалів атестації; 2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання; Співбесіда проходить у формі засідання комісії (пункт 13 розділу ІV Порядку №221).
71. Відповідно до пунктів 14-16 розділу IV Порядку №221 члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
72. Тобто відомості, які отримано кадровою комісією відповідно до положень Порядку №221, є матеріалами атестації, які досліджуються та обговорюються під час проведення співбесіди, за результатами якої кадрова комісія приймає рішення про успішне чи неуспішне проходження прокурором атестації.
73. Після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання (пункт 15 розділу ІV Порядку №221).
74. Залежно від результатів голосування комісія ухвалює рішення про успішне проходження прокурором атестації або про неуспішне проходження прокурором атестації.
75. Своєю чергою, пунктом 12 Порядку №233 передбачено, що рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.
76. З огляду на наведені правові норми рішення кадрової комісії, ухвалене за результатами атестації, зокрема її третього етапу, має містити обґрунтований висновок про те, за якими саме критеріями (компетентності, професійної етики або доброчесності) та на підставі яких доведених фактів, прокурор не відповідає займаній посаді та, відповідно, підлягає звільненню.
77. Виходячи із суті процедури атестації, Верховний Суд у постанові від 12 травня 2022 року у справі №540/1053/21 дійшов висновку, що особливість цієї процедури, її нормативно-правове регулювання не дає підстав вважати, що кадрові комісії не мають обов`язку доводити, обґрунтовувати свої рішення. Скоріше навпаки, адже це стосується проходження публічної служби чинними прокурорами. Тут не йдеться про необхідність відтворювати перебіг обговорення чи позицію кожного із членів Кадрової комісії стосовно прокурора за наслідками співбесіди, а про потребу належно обґрунтувати колегіальне рішення в обсязі, якого буде достатньо (у кожному конкретному випадку) для розуміння підстав і мотивів його ухвалення, адже на відміну від перших двох етапів, на цьому етапі (співбесіди) результат атестації визначає не кількість балів, а думка членів кадрової комісії, їхній обґрунтований сумнів у відповідності прокурора критеріям професійної компетентності, професійної етики і доброчесності.
78. З наведеного можна дійти висновку про те, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації може бути предметом оцінки судом адміністративної юрисдикції, зокрема, на відповідність його обґрунтованості та вмотивованості, тобто дотриманню пункту 12 Порядку №233.
79. Надаючи оцінку доводам скаржника щодо дискреційних повноважень кадрових комісій на прийняття рішень стосовно прокурорів, з урахуванням наведених вище норм та міркувань, колегія суддів зазначає, що оцінка критеріїв професійної етики та доброчесності покладається на членів кадрової комісії. Однак, визначення відповідності або невідповідності прокурора таким критеріям має відбуватися на основі сумарної оцінки всієї інформації, яка свідчить про порушення вимог професійної компетентності, професійної етики і доброчесності (за винятком грубих порушень, наявності яких самих по собі є достатньою для твердження про невідповідність прокурора критеріям професійної компетентності, професійної етики чи доброчесності), у тому числі з урахуванням або мотивами відхилення пояснень позивача, доказів, наданих ним на підтвердження своїх пояснень, та матеріалів, що містяться у матеріалах його особової справи.
80. Судами попередніх інстанцій установлено, що однією з підстав для прийняття оскаржуваного рішення про неуспішне проходження атестації є висновок Кадрової комісії про наявність сумнівів щодо відповідності позивача вимогам професійної компетентності, оскільки під час співбесіди позивач «… у своїх відповідях не зміг розкрити сутність принципу верховенства права та не зумів розмежувати принцип верховенства права та принцип законності з точки зору їхніх змістовних характеристик. Також прокурор ОСОБА_1 не надав відповіді на поставлене запитання члена комісії, яке стосувалося підстав обмеження реалізації прав і свобод людини і громадянина. При цьому, також не навів відповідних положень національного законодавства України, чи то загальновизнаних міжнародно-правових актів, зокрема Конвенції про захист прав і основоположних свобод 1950 р. чи інших основоположних міжнародних конвенцій…».
81. Так, відповідно до приписів пункту 5 розділу І Порядку №221 предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок); 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
82. Водночас ні Порядок №221, ні Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» не містять чітких критеріїв/показників збирання, дослідження та оцінки інформації, що є необхідною для цілей атестації.
83. За змістом пункту 5 та підпункту 3 пункту 6 розділу І Порядку №221 установлення рівня професійної компетентності прокурора (у тому числі загальних здібностей та навичок) та перевірка дотримання ним професійної етики та доброчесності мають різні критерії. Відтак, ухвалюючи рішення про неуспішне проходження атестації з підстав недостатнього рівня професійної компетентності прокурора, чи за наявності сумнівів у його доброчесності та професійної етики, комісія має зазначити на чому базуються такі висновки, тобто обґрунтувати своє рішення належним чином.
84. Судами установлено, що Кадрова комісія оцінила рівень професійної компетенції позивача лише з огляду на відповіді, надані ним під час обговорення матеріалів атестації у формі запитань та відповідей.
85. За приписами Порядку №221 оцінка професійної компетентності прокурора включає також перевірку загальних здібностей та навичок прокурора, які, у свою чергу, установлюються за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону.
86. Колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про необґрунтованість та невмотивованість оскаржуваного рішення Кадрової комісії в частині невідповідності позивача критерію професійної компетенції з огляду на сталу позицію Верховного Суду щодо застосування пункту 13 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» та підпункту 3 розділу І Порядку №221, викладену у постановах від 30 червня 2026 року у справі №380/6090/21, від 28 квітня 2022 року у справах №540/2328/20 та №120/4055/20-а, від 12 травня 2022 року у справі №520/10443/2020, від 19 травня 2022 року у справі №260/2845/20, від 11 серпня 2022 року у справі №160/8111/20, від 13 травня 2021 року у справі №120/3458/20-а та від 11 листопада 2021 року у справі №640/17212/20-а про необхідність урахування результатів перших двох етапів тестування при наданні оцінки відповідності прокурора вимогам професійної компетентності під час співбесіди.
87. З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про необґрунтованість рішення Кадрової комісії в частині невідповідності позивача вимогам професійної компетенції.
88. Судами попередніх інстанцій установлено, що підставою для визнання позивача таким, що не відповідає вимогам доброчесності стало те, що «… у листопаді 2015 року отримав свідоцтво адвоката, відповідно, прийняв присягу адвоката. З жовтня 2021 року рішенням суду поновлений на посаді заступника прокурора Кіровоградської області, відповідно, перебуває під присягою прокурора. Разом з тим, з жовтня 2021 року і по даний час адвокатську діяльність не припинив, а зупинив, тобто одночасно перебуває під двома взаємовиключними присягами.
[…] Велика Палата Верховного Суду у постанові від 14 квітня 2021 року у справі №826/9606/17 зазначила: одночасне перебування під дією двох присяг є неможливим, оскільки їхні тексти суперечать один одному та прямо порушують як незалежність прокурора, так і принципи здійснення адвокатської діяльності - незалежність та конфіденційність.
[…] На запитання комісії, чи має прокурор намір не зупинити, а припинити адвокатську діяльність, прокурор ствердної відповіді не надав. Зазначене свідчить про свідоме ігнорування прокурором загальнообов`язкових висновків Великої Палати Верховного Суду, зокрема обставин несумісності статусу адвоката та прокурора, що на думку комісії є ознакою недоброчесності…».
89. З цього приводу слід зазначити, що оцінка професійної етики та доброчесності прокурора - це суб`єктивне відображення інформації про прокурора, отриманої в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті КДКП, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади, через яку може виникнути обґрунтований сумнів щодо доброчесності першого.
90. Тому завданням кадрової комісії є не доведення того, що прокурор порушив закон, а визначення наявності обґрунтованих сумнівів щодо його відповідності вимогам професійної етики і доброчесності прокурора.
91. Указані обґрунтовані сумніви можуть виникати у тих випадках, коли наявні підстави вважати, що дії (бездіяльність) прокурора свідчать про його невідповідність критеріям навіть за відсутності з приводу таких дій (бездіяльності) офіційного рішення уповноважених посадових осіб чи органів державної влади (або у випадку прийняття рішення на користь прокурора, якщо є сумніви щодо об`єктивності такого рішення).
92. Визначення відповідності або невідповідності прокурора критеріям має відбуватися на основі сумарної оцінки всієї інформації, яка свідчить про порушення вимог професійної етики і доброчесності (за винятком грубих порушень, наявність яких само по собі є достатньою для твердження про невідповідність прокурора критеріям професійної етики чи доброчесності).
93. Подібні за змістом висновки викладені у постанові Верховного Суду від 18 жовтня 2022 року у справі №640/1358/20 та підтримані у постановах від 26 грудня 2024 року у справі №600/2119/21-а, від 03 січня 2025 року у справі №640/524/20.
94. На переконання колегії суддів, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про необґрунтованість рішення Кадрової комісії щодо позивача у цій частині.
95. Так, постанова Великої Палати Верховного Суду від 14 квітня 2021 року у справі №826/9606/17, на яку посилається Кадрова комісія в оскаржуваному рішенні, стосувалася вирішення правовідносин щодо правомірності дій органу адвокатського самоврядування з приводу відмови у прийнятті присяги адвоката та щодо відмови у видачі свідоцтв про право на заняття адвокатською діяльністю працівникам прокуратури, а предметом спору було питання допустимості діючим прокурорам набути статус адвоката (скласти присягу та отримати адвокатське свідоцтво). У цій справі Велика Палата Верховного Суду в порядку вирішення виключної правової проблеми відповідала на такі питання: 1) чи обмежує статус працівника органів прокуратури право на доступ до професії адвоката? 2) які обмеження щодо несумісності установлені для адвокатів та якими є способи їх усунення в контексті цієї справи?
96. У цій справі Велика Палата Верховного Суду зазначала про те, що намір проходити процедури кваліфікаційного іспиту, стажування та отримати свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю, перебуваючи на посаді прокурора, є завідомо нелегітимним наміром, оскільки прогнозовано призводить до виникнення обставин несумісності. До того ж наявність статусу адвоката (захисника) в особи, яка є прокурором та підтримує державне обвинувачення в суді, ставить під сумнів її незалежність, безсторонність та неупередженість. У випадку отримання особою, яка є прокурором, свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю та складення присяги адвоката, така особа одночасно опиняється під дією двох присяг - прокурора та адвоката. Аналізуючи тексти Присяги прокурора та Присяги адвоката, можна дійти обґрунтованого висновку, що одночасне перебування під дією двох присяг є неможливим, оскільки їхні тексти суперечать один одному та прямо порушують як незалежність прокурора, так і принципи здійснення адвокатської діяльності - незалежність та конфіденційність.
97. Велика Палата Верховного Суду підкреслила, що таке розуміння спірних правовідносин не поширюється на осіб, звільнених з посади прокурора або повноваження яких припинено.
98. Водночас, як установлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 у березні 2015 року був звільнений з органів прокуратури за наказом в.о. Генерального прокурора України №180к від 11 березня 2015 року на підставі Закону України «Про очищення влади». Після цього у листопаді 2015 року позивач отримав свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю №000034, видане 02 листопада 2015 року Радою адвокатів Кіровоградської області. Право на заняття адвокатською діяльністю зупинено згідно з пунктом 1 частини першої статті 31 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» з 28 січня 2016 року на підставі заяви ОСОБА_1 (том 2, а.с. 22).
99. Позивача поновлено в органах прокуратури лише у жовтні 2021 року за наказом Генерального прокурора №354к від 12 жовтня 2021 року на виконання судового рішення в адміністративній справі №П/811/1176/15.
100. Таким чином, на момент складання присяги адвоката та отримання свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю ОСОБА_1 не перебував на посаді прокурора та нього на той час не поширювалися вимоги щодо несумісності, передбачені статтею 18 Закону України «Про прокуратуру», а також були відсутні обставини щодо несумісності, наведені у статті 7 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність». Право позивача на заняття адвокатською діяльністю зупинено ще у січні 2016 року, тобто задовго до поновлення його у жовтні 2021 року на роботі в органах прокуратури за рішенням суду. Після цього позивач не подавав заяву про поновлення права на заняття адвокатською діяльністю.
101. Доказів того, що ОСОБА_1 , попри зупинення права на заняття адвокатською діяльністю, вчиняв дії, які б свідчили про заняття ним адвокатською діяльністю, зокрема після поновлення на службі в органах прокуратури, як з`ясовано судами попередніх інстанцій, матеріали атестації не містять.
102. Беручи до уваги наведені вище висновки щодо критеріїв оцінки рішення Кадрової комісії як акта суб`єкта владних повноважень, ураховуючи висновки судів попередніх інстанцій крізь призму установлених у справі обставин та змісту спірного рішення Комісії, колегія суддів Верховного Суду вважає, що рішення не відповідає принципу об`єктивності та обґрунтованості, а результати атестації не свідчать про наявність підстав для ухвалення комісією рішення про неуспішне проходження позивачем атестації.
103. Отже, висновки, зроблені судами попередніх інстанцій у цій частині, є такими, що ухвалені з правильним застосуванням норм матеріального права та дотриманням норм процесуального права.
104. Оскільки позовна вимога про скасування наказу Генерального прокурора №53-к від 19 травня 2022 року про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Кіровоградської області та органів прокуратури на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації (підпункт 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»), є похідною [від вимоги про скасування рішення кадрової комісії], то така [вимога] підлягає задоволенню, а зазначений наказ - скасуванню, що і було зроблено судами попередніх інстанцій.
105. З урахуванням наведеного Верховний Суд констатує, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку по суті спору, а в частині задоволення решти вимог, які є похідними від оскарження рішення Кадрової комісії, скаржник не навів мотивів щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у розрізі підстав касаційного оскарження, передбачених частиною четвертою статті 328 КАС України, і такі не були підставою для відкриття касаційного провадження. Зважаючи на це Верховний Суд не перевіряє висновків судів попередніх інстанцій у цій частині.
106. Підсумовуючи наведене, колегія суддів вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про наявність правових підстав для задоволення позову.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
107. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
108. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
109. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора необхідно залишити без задоволення.
IV. Висновки щодо судових витрат
110. З огляду на результат касаційного перегляду справи перерозподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення.
2. Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 14 жовтня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2023 року у справі №340/2818/22 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.
..................................
..................................
..................................
А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко
С.А. Уханенко
Судді Верховного Суду