ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/6680/25 суддя першої інстанції: Василь НЕПОЧАТИХ
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 жовтня 2026 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі: судді-доповідача Воловика С.В., суддів Кравченка Є.Д., Осіпової О.О., розглянувши у письмовому провадженні в приміщенні суду в місті Києві апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2026 року у справі № 620/6680/25 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
В С Т А Н О В И В:
ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася з позовною заявою до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області (далі - апелянт, відповідач, ГУ ДСНС у Чернігівській області), у якій просила суд:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невключення до складу грошового забезпечення, з якого їй обчислено грошову компенсацію за невикористані дні відпусток, сум додаткової винагороди, передбаченої постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану» (далі - постанова № 168);
- зобов`язати відповідача перерахувати та доплатити їй грошову компенсацію за невикористані дні відпусток, визначивши її розмір із розміру місячного грошового забезпечення з урахуванням сум додаткової винагороди, передбаченої постановою № 168, з виплатою компенсації суми податку з доходів фізичних осіб відповідно до Порядку виплати щомісячної грошової компенсації сум податку з доходів фізичних осіб, що утримуються з грошового забезпечення, грошових винагород та інших виплат, одержаних військовослужбовцями, поліцейськими та особами рядового і начальницького складу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15.01.2004 № 44.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 09.04.2026 позовну заяву задоволено, визнано протиправною бездіяльність ГУ ДСНС у Чернігівській області щодо невключення до складу грошового забезпечення, з якого ОСОБА_1 обчислено грошову компенсацію за невикористані дні відпусток, сум додаткової винагороди, передбаченої постановою № 168, та зобов`язано відповідача перерахувати й доплатити позивачці таку компенсацію, визначивши її розмір із розміру місячного грошового забезпечення з урахуванням сум додаткової винагороди.
Підставою для задоволення позову суд першої інстанції визначив те, що пункт 6 розділу XXVII Інструкції про порядок виплати грошового забезпечення та одноразової грошової допомоги при звільненні особам рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 20.07.2018 № 623 (далі - Інструкція № 623), не містить застережень щодо заборони урахування винагород до складу грошового забезпечення, з якого обчислюється розмір компенсації за невикористані дні відпусток.
Суд першої інстанції також виходив з того, що висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 23.09.2024 у справі № 240/32125/23, від 07.11.2024 у справі № 240/23909/23 та від 19.12.2024 у справі № 580/3483/24, підлягають застосуванню до осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, а оскільки додаткова винагорода виплачувалася позивачці, вона входить до складу її грошового забезпечення як розрахункової величини.
Водночас посилання відповідача на постанову Верховного Суду від 27.03.2025 у справі № 240/2921/23 суд першої інстанції врахував як нерелевантне, оскільки предметом розгляду в ній було формування довідки для обчислення пенсії та розрахунок одноразової грошової допомоги при звільненні.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням, ГУ ДСНС у Чернігівській області звернулося з апеляційною скаргою, у якій вказує на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, у зв`язку з чим просить апеляційний суд скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, відповідач зазначає про те, що додаткова винагорода, передбачена постановою № 168, установлена лише на період дії воєнного стану, її розмір не є сталим і залежить від виконуваних завдань та часу участі в них, а виплата здійснюється на підставі наказів керівників органів (підрозділів) ДСНС, що свідчить про її тимчасовий (непостійний) характер.
Крім того, апелянт зауважив на тому, що за своєю правовою природою додаткова винагорода є одноразовим додатковим видом грошового забезпечення, тоді як до складу грошового забезпечення, з якого згідно з пунктом 6 розділу XXVII Інструкції № 623 обчислюється компенсація за невикористані дні щорічної основної відпустки, включаються лише складові, що мають постійний характер. На підтвердження цих доводів апелянт послався на постанову Верховного Суду від 27.03.2025 у справі № 240/2921/23.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.04.2026 відкрито апеляційне провадження, встановлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу, витребувано справу із Чернігівського окружного адміністративного суду.
Позивачка правом на подання відзиву на апеляційну скаргу не скористалася, що відповідно до частини четвертої статті 304 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.06.2026 апеляційну скаргу ГУ ДСНС у Чернігівській області призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини та об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для вирішення апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів встановила наступне.
ОСОБА_1 проходила службу цивільного захисту в ГУ ДСНС у Чернігівській області та наказом відповідача від 16.05.2025 № 218 (по особовому складу) звільнена зі служби з 16.05.2025.
Згідно з довідкою ГУ ДСНС у Чернігівській області від 06.04.2026 № 65 щодо нарахування та виплати одноразової додаткової винагороди у період проходження служби позивачці виплачувалася додаткова винагорода, передбачена постановою № 168.
Відповідно до розрахунку суми виплаченої при звільненні грошової компенсації за невикористані дні відпустки від 27.06.2025 № 139 до складу грошового забезпечення, з якого обчислено таку компенсацію, відповідач включив посадовий оклад, оклад за спеціальним званням, надбавку за вислугу років, надбавку за кваліфікацію, надбавку за особливості проходження служби, надбавку за службу в умовах режимних обмежень та премію.
Додаткову винагороду, передбачену постановою № 168, до складу зазначеного грошового забезпечення відповідач не включив, що і стало підставою для звернення позивачки до суду.
Перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального права й дотримання норм процесуального права, повноту встановлення фактичних обставин справи та їх правову оцінку в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає, що на виконання частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Частиною 2 статті 2 КАС України встановлено, що у справах про оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
При цьому відповідно до статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції не обмежений доводами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено неправильне застосування норм матеріального права, а тому колегія суддів надає оцінку спірним правовідносинам з урахуванням усіх норм, які підлягали застосуванню.
Предметом спору у цій справі є правомірність невключення відповідачем додаткової винагороди, передбаченої постановою № 168, до складу грошового забезпечення, з якого позивачці як особі рядового і начальницького складу служби цивільного захисту обчислено грошову компенсацію за невикористані дні відпусток у році звільнення.
Колегія суддів звертає увагу на те, що суд першої інстанції обґрунтував своє рішення, зокрема, положеннями статті 9 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей». Водночас цей Закон визначає гарантії саме для військовослужбовців, тоді як позивачка проходила службу цивільного захисту і військовослужбовцем не була.
Отже, спірні правовідносини підлягають вирішенню на підставі спеціального нормативного регулювання грошового забезпечення осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, чинного на день звільнення позивачки, тобто станом на 16.05.2025.
Пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 № 704 «Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб» (далі - постанова № 704) установлено, що грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу складається з посадового окладу, окладу за військовим (спеціальним) званням, щомісячних (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премії) та одноразових додаткових видів грошового забезпечення.
Згідно з пунктом 3 постанови № 704 виплата грошового забезпечення здійснюється в порядку, що затверджується, зокрема, Міністерством внутрішніх справ України.
На реалізацію наведених повноважень наказом Міністерства внутрішніх справ України від 20.07.2018 № 623 затверджено Інструкцію № 623, яка визначає порядок, умови та розміри виплати грошового забезпечення особам рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, а також порядок виплат одноразової грошової допомоги при звільненні.
Пунктом 3 розділу I Інструкції № 623 так само передбачено, що грошове забезпечення осіб рядового і начальницького складу складається з посадового окладу, окладу за спеціальним званням, щомісячних (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премії) та одноразових додаткових видів грошового забезпечення.
Отже, законодавець чітко розмежовує щомісячні додаткові види грошового забезпечення, до яких винагороди належать лише за умови їх постійного характеру, та одноразові додаткові види грошового забезпечення.
Відповідно до абзацу першого пункту 6 розділу XXVII Інструкції № 623 (у редакції наказу Міністерства внутрішніх справ України від 19.04.2023 № 325, що застосовується з 26.10.2022) при виплаті грошової компенсації за невикористані в році звільнення щорічної основної відпустки, а також додаткової відпустки особам рядового і начальницького складу, які мають дітей або повнолітню дитину - особу з інвалідністю з дитинства підгрупи А І групи, у тому числі за невикористані дні щорічних основних відпусток у минулі роки, до розрахунку береться грошове забезпечення осіб рядового і начальницького складу, яке вони отримували на день звільнення зі служби цивільного захисту.
Абзацом другим цього пункту передбачено, що відрахування із грошового забезпечення осіб рядового і начальницького складу за дні відпустки, що були використані за рахунок тієї частини календарного року, яка залишилася після звільнення зі служби особи рядового чи начальницького складу, проводиться, виходячи з місячного розміру грошового забезпечення, право на отримання якого особа рядового чи начальницького складу має на день звільнення зі служби.
При цьому згідно з абзацом третім пункту 6 розділу XXVII Інструкції № 623 одноденний розмір грошового забезпечення визначається шляхом ділення місячного розміру грошового забезпечення на 30 календарних днів.
Системний аналіз наведених приписів свідчить, що як для виплати компенсації за невикористані дні відпустки, так і для відрахування за використані наперед дні відпустки законодавець застосовує єдину розрахункову величину - місячний розмір грошового забезпечення особи на день звільнення, з якого визначається одноденний розмір грошового забезпечення. Інших правил визначення одноденного розміру грошового забезпечення для обчислення компенсації цей пункт не містить.
Такою розрахунковою величиною може бути лише сукупність тих складових грошового забезпечення, що виплачуються щомісяця та мають постійний характер, адже лише вони відображають сталий місячний рівень грошового забезпечення особи на день звільнення.
Разом з тим на виконання Указів Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» та № 69/2022 «Про загальну мобілізацію» Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 168, пунктом 1 якої установлено, що на період воєнного стану особам рядового і начальницького складу Державної служби з надзвичайних ситуацій виплачується додаткова винагорода в розмірі до 30 000 гривень пропорційно в розрахунку на місяць, а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах їх ведення (здійснення), у період здійснення зазначених заходів розмір такої додаткової винагороди збільшується до 100 000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах.
Відповідно до пункту 2-1 постанови № 168 наказом Міністерства внутрішніх справ України від 26.01.2023 № 35 затверджено Порядок та умови виплати особам рядового і начальницького складу служби цивільного захисту додаткової винагороди на період воєнного стану та особливості виплати винагороди за особливості проходження служби (навчання) під час воєнного стану (особливого періоду) (далі - Порядок № 35).
Порядок № 35 підлягає застосуванню у редакції наказу Міністерства внутрішніх справ України від 22.12.2023 № 1065, чинній на день звільнення позивачки, оскільки зміни, затверджені наказом Міністерства внутрішніх справ України від 23.04.2025 № 282, діють з 06.06.2025.
Пунктом 2 Порядку № 35 визначено диференційовані розміри додаткової винагороди (до 10 000, до 30 000, до 50 000 та до 100 000 гривень), які залежать від території проходження служби, характеру виконуваних завдань та часу участі в них і обчислюються пропорційно в розрахунку на місяць.
Порядком № 35 передбачено, що виплата додаткової винагороди здійснюється за поданням відповідних керівників (начальників) на підставі наказів керівників (начальників) органів (підрозділів) ДСНС, які видаються щомісяця. Згідно з пунктом 12 цього Порядку розмір додаткової винагороди за один календарний день визначається шляхом ділення суми, належної особі за повний календарний місяць, на кількість календарних днів місяця, за який здійснюється виплата.
Пунктом 13 Порядку № 35 визначено випадки, у яких додаткова винагорода не виплачується. Зокрема, згідно з підпунктом 1 цього пункту вона не виплачується особам, які перебувають у відпустках, за час перебування у відпустках, крім визначених цим підпунктом випадків, пов`язаних із пораненням та лікуванням.
Пунктом 14 Порядку № 35 прямо встановлено, що додаткова винагорода та винагорода за навчання є одноразовими додатковими видами грошового забезпечення. На цей припис послався і суд першої інстанції, однак не надав йому належної правової оцінки.
Отже, Міністерство внутрішніх справ України як орган, уповноважений пунктом 3 постанови № 704 та пунктом 2-1 постанови № 168, у спеціальному нормативному акті прямо визначило правову природу спірної виплати для осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту як одноразового додаткового виду грошового забезпечення.
Аналізуючи правову природу додаткової винагороди, Верховний Суд у постанові від 10.12.2024 у справі № 580/9551/23 виснував, що вона є тимчасовою (непостійною) виплатою, оскільки установлюється на період дії воєнного стану та прямо залежить від наявності цього правового режиму, її розмір не є сталим, а виплата здійснюється на підставі наказів командирів (начальників), а отже, за своєю правовою природою така винагорода є одноразовим додатковим видом грошового забезпечення.
Аналогічно Велика Палата Верховного Суду у постанові від 07.05.2026 у зразковій справі № 280/8933/24 дійшла висновку, що додаткова винагорода, встановлена постановою № 168, є різновидом одноразового додаткового грошового забезпечення, тобто доходом, що має разовий характер.
При цьому Велика Палата Верховного Суду зазначила, що здійснення такої виплати декількома платежами протягом кількох місяців поспіль свідчить лише про виплату одного і того ж разового доходу частинами та не змінює її одноразового характеру.
Наведене спростовує висновок суду першої інстанції про те, що сам факт регулярного отримання позивачкою додаткової винагороди зумовлює її включення до місячного грошового забезпечення як розрахункової величини.
У подібних правовідносинах Верховний Суд у постанові від 12.02.2026 у справі № 420/77/25 розглянув спір щодо включення додаткової винагороди, передбаченої постановою № 168, до складу грошового забезпечення, з якого обчислюється компенсація за невикористані дні відпусток, за умов, коли нормативний акт Міністерства внутрішніх справ України відносить таку винагороду до одноразових додаткових видів грошового забезпечення.
У цій постанові Верховний Суд дійшов висновку, що за такого правового регулювання додаткова винагорода не може бути врахована у розмір місячного грошового забезпечення, з якого провадиться обрахунок грошової компенсації за всі невикористані дні відпустки.
Колегія суддів вважає ці висновки застосовними до спірних правовідносин, оскільки в обох випадках компенсація обчислюється з місячного розміру грошового забезпечення, структура грошового забезпечення визначена пунктом 2 постанови № 704, а правова природа спірної виплати прямо визначена одним і тим самим уповноваженим органом у порядку, передбаченому пунктом 2-1 постанови № 168.
Більше того, Верховний Суд у постанові від 10.06.2026 у справі № 240/33823/23 щодо військовослужбовців дійшов загального висновку, що до складу грошового забезпечення, з якого обчислюється, зокрема, грошова компенсація за невикористані дні оплачуваних відпусток, включаються додаткові види грошового забезпечення, які мають постійний характер, тоді як додаткова винагорода, передбачена постановою № 168, за своєю правовою природою має тимчасовий (непостійний) характер.
З приводу постанов Верховного Суду від 23.09.2024 у справі № 240/32125/23, від 07.11.2024 у справі № 240/23909/23 та від 19.12.2024 у справі № 580/3483/24, на які послався суд першої інстанції, колегія суддів зазначає, що вони ухвалені щодо військовослужбовців Збройних Сил України за іншого нормативного регулювання. Водночас у постанові від 12.02.2026 у справі № 420/77/25 Верховний Суд прямо визнав висновки у справі № 580/3483/24 нерелевантними до правовідносин, у яких спеціальний нормативний акт відносить додаткову винагороду до одноразових видів грошового забезпечення.
Згідно з частиною п`ятою статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. За таких обставин колегія суддів застосовує висновки Великої Палати Верховного Суду та актуальну практику Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, сформовані щодо подібного нормативного регулювання.
Колегія суддів також не погоджується з аргументом суду першої інстанції про відсутність у пункті 6 розділу XXVII Інструкції № 623 прямої заборони враховувати винагороди. Відсутність такої заборони не дає підстав для включення до розрахункової величини складової, яка за своєю правовою природою та за прямим приписом уповноваженого органу є одноразовим додатковим видом грошового забезпечення і до місячного розміру грошового забезпечення не входить.
Крім того, за приписами підпункту 1 пункту 13 Порядку № 35 за час перебування особи у відпустці додаткова винагорода, за загальним правилом, не виплачується. Грошова компенсація за невикористані дні відпустки є грошовим еквівалентом тієї відпустки, яку особа не використала, а тому включення до її розрахунку виплати, яка за час відпустки не нараховується, ставило б особу, яка не використала відпустку, у більш сприятливе становище порівняно з особою, яка її використала. Таке тлумачення не узгоджується зі змістом спірного правового регулювання.
Слід також зауважити, що згідно з наявною в матеріалах справи довідкою від 06.04.2026 № 65 спірна виплата нараховувалася та виплачувалася позивачці саме як одноразова додаткова винагорода, що узгоджується з наведеним правовим регулюванням.
Отже, при обчисленні позивачці грошової компенсації за невикористані дні відпусток відповідач правомірно не включив до складу місячного грошового забезпечення суми додаткової винагороди, передбаченої постановою № 168, а тому протиправної бездіяльності не допустив.
Оскільки вимога про зобов`язання відповідача перерахувати та доплатити компенсацію з урахуванням додаткової винагороди, у тому числі з виплатою компенсації суми податку з доходів фізичних осіб, є похідною від вимоги про визнання бездіяльності протиправною, вона також не підлягає задоволенню.
Частинами першою - третьою статті 242 КАС України встановлено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 317 КАС України підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню (частина друга статті 317 КАС України).
У цій справі суд першої інстанції застосував закон, який не підлягав застосуванню, не застосував приписи Порядку № 35, які підлягали застосуванню, та неправильно розтлумачив пункт 6 розділу XXVII Інструкції № 623.
Таким чином, враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини спору, однак неправильно застосував норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення спору та свідчить про наявність підстав для задоволення апеляційної скарги, скасування оскаржуваного судового рішення та ухвалення нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Керуючись статтями 139, 242, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2026 року у справі № 620/6680/25 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - задовольнити.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2026 року у справі № 620/6680/25 - скасувати.
Ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовної заяви ОСОБА_1 до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку відповідно до статей 328- 329 КАС України.
Суддя-доповідач С.В. Воловик
Судді Є.Д. Кравченко
О.О. Осіпова