ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/7343/25 суддя першої інстанції: Скалозуб Ю.О.
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 жовтня 2026 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі: судді-доповідача Воловика С.В., суддів Безименної Н.В., Кравченка Є.Д., розглянувши у письмовому провадженні в приміщенні суду в місті Києві апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2025 року у справі № 620/7343/25 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Чернігівській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
В С Т А Н О В И В:
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся з позовною заявою до Головного управління Національної поліції в Чернігівській області (далі - апелянт, відповідач, ГУНП в Чернігівській області), у якій просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо нарахування та виплати йому індексації грошового забезпечення за період з 01.01.2024 по 31.05.2025 з установленням базового місяця - листопад 2015 року;
- зобов`язати відповідача нарахувати та виплатити йому індексацію грошового забезпечення за період з 01.01.2024 по 31.05.2025 із застосуванням місяця для обчислення індексу споживчих цін для розрахунку індексації грошового забезпечення (базового місяця) - листопад 2015 року відповідно до вимог Закону України від 03.07.1991 № 1282-XII «Про індексацію грошових доходів населення» (далі - Закон № 1282-XII), Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 № 1078 (далі - Порядок № 1078), та виплатити з урахуванням виплачених сум.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2025 року позовну заяву задоволено повністю, визнано протиправною бездіяльність відповідача щодо нарахування та виплати позивачу індексації грошового забезпечення за період з 01.01.2024 по 31.05.2025 з установленням базового місяця - листопад 2015 року та зобов`язано відповідача нарахувати і виплатити позивачу індексацію грошового забезпечення за цей період із застосуванням листопада 2015 року як базового місяця з урахуванням виплачених сум.
Підставою для задоволення позову суд першої інстанції визначив те, що з 07.11.2015 застосовується постанова Кабінету Міністрів України від 11.11.2015 № 988 «Про грошове забезпечення поліцейських Національної поліції» (далі - Постанова № 988), якою вперше затверджено схеми посадових окладів поліцейських, а оскільки такі оклади протягом спірного періоду не змінювалися, базовим місяцем для обчислення індексу споживчих цін залишається листопад 2015 року.
При цьому суд першої інстанції дійшов висновку, що приписи статті 39 Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» та статті 34 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» щодо обчислення індексу споживчих цін наростаючим підсумком відповідно з 1 січня 2024 року та з січня 2025 року на визначення базового місяця не впливають.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням, ГУНП в Чернігівській області звернулося з апеляційною скаргою, у якій вказує на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, та неправильне застосування норм матеріального права, у зв`язку з чим просить апеляційний суд скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2025 року та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, відповідач зазначає про те, що у 2024 році індексація грошового забезпечення позивача проводилась відповідно до статті 39 Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік», згідно з якою обчислення індексу споживчих цін здійснюється наростаючим підсумком з 1 січня 2024 року, а місяцем, з якого обчислювався індекс, визначено грудень 2023 року.
За твердженням апелянта, право позивача на індексацію у 2024 році виникло з серпня 2024 року, після перевищення індексом споживчих цін порогу індексації, у зв`язку з чим позивачу нараховано індексацію за серпень - листопад 2024 року по 130,20 грн щомісяця та за грудень 2024 року - 254,32 грн.
Крім того, апелянт зауважив на тому, що статтею 34 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» передбачено обчислення індексу споживчих цін наростаючим підсумком з січня 2025 року, який приймається за 1 або 100 відсотків, а сума індексації, яка склалася у грудні 2024 року, у січні 2025 року не нараховується, при цьому у період з 01.01.2025 по 31.05.2025 індекс споживчих цін не перевищував поріг індексації.
На переконання відповідача, суд першої інстанції не врахував, що закони про Державний бюджет України мають вищу юридичну силу порівняно з Порядком № 1078, який є підзаконним нормативно-правовим актом.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.10.2025 відкрито апеляційне провадження, встановлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу, витребувано справу із Чернігівського окружного адміністративного суду.
Позивач правом на подання відзиву на апеляційну скаргу не скористався, що відповідно до частини четвертої статті 304 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2026 апеляційну скаргу ГУНП в Чернігівській області призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини та об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для вирішення апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів встановила наступне.
ОСОБА_1 проходив службу в поліції та у спірний період з 01.01.2024 по 31.05.2025 перебував на грошовому забезпеченні в ГУНП в Чернігівській області.
Згідно з довідкою про суму нарахованої та виплаченої індексації та відомостями про нарахування грошового забезпечення за 2024 і 2025 роки індексація грошового забезпечення позивачу за період з 01.01.2024 по 31.07.2024 не нараховувалась, а з 01.08.2024 по 31.12.2024 - нараховувалась.
При цьому місяцями, з яких обчислювався індекс споживчих цін, відповідач визначав грудень 2023 року та січень 2025 року.
Розміри посадових окладів поліцейських, встановлені Постановою № 988, протягом спірного періоду не змінювалися, що сторонами не заперечується.
Предметом спору у цій справі є правомірність обчислення відповідачем індексу споживчих цін для проведення індексації грошового забезпечення позивача у 2024 році та у січні - травні 2025 року без урахування листопада 2015 року як місяця, з якого, на думку позивача, має здійснюватися таке обчислення.
Колегія суддів звертає увагу, що в мотивувальній частині рішення суду першої інстанції при викладенні встановлених обставин зазначено особу, яка не є учасником справи ( ОСОБА_2 ), у висновках суду - « ОСОБА_3 », а в резолютивній частині ім`я та по батькові позивача доповнено словом « ОСОБА_4 », що свідчить про неналежну індивідуалізацію судового рішення стосовно обставин саме цієї справи.
Перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального права й дотримання норм процесуального права, повноту встановлення фактичних обставин справи та їх правову оцінку в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає, що на виконання частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Частиною другою статті 2 КАС України встановлено, що у справах про оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначені Законом України від 02.07.2015 № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII).
Відповідно до частини п`ятої статті 94 Закону № 580-VIII грошове забезпечення поліцейських індексується відповідно до закону.
Правові, економічні та організаційні основи підтримання купівельної спроможності населення України в умовах зростання цін визначає Закон № 1282-XII.
Статтею 1 Закону № 1282-XII визначено, що індексація грошових доходів населення - встановлений законами та іншими нормативно-правовими актами України механізм підвищення грошових доходів населення, що дає можливість частково або повністю відшкодовувати подорожчання споживчих товарів і послуг.
Згідно зі статтею 2 Закону № 1282-XII індексації підлягають грошові доходи громадян, одержані ними в гривнях на території України, які не мають разового характеру, зокрема оплата праці (грошове забезпечення).
Відповідно до статті 4 Закону № 1282-XII індексація грошових доходів населення проводиться в разі, коли величина індексу споживчих цін перевищила поріг індексації, який установлюється в розмірі 103 відсотка.
Обчислення індексу споживчих цін для індексації грошових доходів населення провадиться наростаючим підсумком, починаючи з місяця введення в дію цього Закону.
Для проведення подальшої індексації грошових доходів населення обчислення індексу споживчих цін починається за місяцем, у якому індекс споживчих цін перевищив поріг індексації.
Підвищення грошових доходів населення у зв`язку з індексацією здійснюється з першого числа місяця, що настає за місяцем, у якому опубліковано індекс споживчих цін.
Правила обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації та сум індексації грошових доходів населення визначає Порядок № 1078, який поширюється на підприємства, установи та організації незалежно від форми власності і господарювання (пункт 1 Порядку № 1078).
Згідно з пунктом 1-1 Порядку № 1078 підвищення грошових доходів громадян у зв`язку з індексацією здійснюється з першого числа місяця, що настає за місяцем, в якому офіційно опубліковано індекс споживчих цін.
Індекс споживчих цін обчислюється Держстатом і не пізніше 10 числа місяця, що настає за звітним, публікується в офіційних періодичних виданнях.
Пунктом 2 Порядку № 1078 передбачено, що індексації підлягають грошові доходи громадян, одержані в гривнях на території України, які не мають разового характеру, зокрема грошове забезпечення поліцейських.
Відповідно до пункту 4 Порядку № 1078 грошове забезпечення індексується у межах прожиткового мінімуму, встановленого для працездатних осіб, а сума індексації визначається як результат множення грошового доходу, що підлягає індексації, на величину приросту індексу споживчих цін, поділений на 100 відсотків.
За приписами абзаців першого та другого пункту 5 Порядку № 1078 у разі підвищення тарифних ставок (окладів), пенсій або щомісячного довічного грошового утримання, стипендій, виплат, що здійснюються відповідно до законодавства про загальнообов`язкове державне соціальне страхування, значення індексу споживчих цін у місяці, в якому відбувається підвищення, приймається за 1 або 100 відсотків.
Обчислення індексу споживчих цін для проведення подальшої індексації здійснюється з місяця, наступного за місяцем підвищення зазначених грошових доходів населення.
Аналізуючи наведені норми, Верховний Суд неодноразово зазначав, що з 01 грудня 2015 року, після внесення змін до Порядку № 1078 постановою Кабінету Міністрів України від 09.12.2015 № 1013, замість терміну «базовий місяць» використовується поняття «місяць підвищення доходу», яким є місяць підвищення тарифної ставки (окладу).
При цьому вилучення терміну «базовий місяць» не вплинуло на правило обчислення індексу споживчих цін: у місяці підвищення доходу індекс приймається за 1 або 100 відсотків, а його обчислення для проведення подальшої індексації здійснюється наростаючим підсумком із наступного місяця.
Відтак із 01 грудня 2015 року відправною точкою для початку обчислення індексу споживчих цін наростаючим підсумком є місяць останнього підвищення тарифної ставки (окладу) за посадою, яку займає особа (постанови Верховного Суду від 23 березня 2023 року у справі № 400/3826/21, від 10 квітня 2024 року у справі № 200/564/23, від 07 січня 2026 року у справі № 200/65/25).
Водночас наведене правило визначає механізм обчислення індексу споживчих цін у межах загального регулювання, встановленого Законом № 1282-XII та Порядком № 1078, і не виключає встановлення законодавцем на певний період спеціального правового регулювання, яке має пріоритет у застосуванні.
Так, пунктом 3 розділу «Прикінцеві положення» Закону України від 03.11.2022 № 2710-IX «Про Державний бюджет України на 2023 рік» зупинено на 2023 рік дію Закону № 1282-XII.
Отже, протягом 2023 року індексація грошових доходів населення, у тому числі грошового забезпечення поліцейських, не проводилась, а механізм, визначений Порядком № 1078, який затверджено на виконання Закону № 1282-XII, у цей період не застосовувався.
Статтею 39 Закону України від 09.11.2023 № 3460-IX «Про Державний бюджет України на 2024 рік» (далі - Закон № 3460-IX) установлено, що обчислення індексу споживчих цін для індексації грошових доходів населення провадиться наростаючим підсумком, починаючи з 1 січня 2024 року.
Статтею 34 Закону України від 19.11.2024 № 4059-IX «Про Державний бюджет України на 2025 рік» (далі - Закон № 4059-IX) установлено, що обчислення індексу споживчих цін для індексації грошових доходів населення провадиться наростаючим підсумком починаючи з січня 2025 року, який приймається за 1 або 100 відсотків. Сума індексації, яка склалася у грудні 2024 року, у січні 2025 року не нараховується.
Наведені норми безпосередньо визначають момент початку обчислення індексу споживчих цін для індексації всіх грошових доходів населення у 2024 та 2025 роках, не містять винятків для окремих категорій осіб, у тому числі поліцейських, та у спірний період були чинними.
Тобто у 2024 році відправною точкою обчислення індексу споживчих цін наростаючим підсумком законодавець визначив 1 січня 2024 року, а у 2025 році - січень 2025 року, значення індексу споживчих цін у якому приймається за 1 або 100 відсотків, з одночасним виключенням нарахування у січні 2025 року суми індексації, що склалася у грудні 2024 року.
Колегія суддів зауважує, що поняття «базовий місяць», яке використовують сторони та суд першої інстанції, за своїм змістом позначає саме той місяць, з якого починається обчислення індексу споживчих цін наростаючим підсумком.
Відтак, визначивши безпосередньо в законі початок такого обчислення, законодавець тим самим визначив відправну точку індексації на відповідний рік, що спростовує висновок суду першої інстанції про те, що статті 39 Закону № 3460-IX та 34 Закону № 4059-IX не впливають на визначення базового місяця.
Указані норми мають однакову юридичну силу із Законом № 1282-XII, прийняті пізніше та містять спеціальне регулювання на відповідний бюджетний період, а тому з огляду на загальні правила вирішення колізій між нормами однакової юридичної сили підлягають пріоритетному застосуванню до спірних правовідносин.
Водночас Порядок № 1078 є підзаконним нормативно-правовим актом, а відповідно до частини четвертої статті 7 КАС України у разі невідповідності нормативно-правового акта закону суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.
Крім того, приписи статті 39 Закону № 3460-IX та статті 34 Закону № 4059-IX у встановленому порядку неконституційними не визнавались, а за наявності у суду сумніву щодо відповідності закону Конституції України частиною шостою статті 7 КАС України передбачено звернення до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України відповідного подання, а не відмову суду від застосування чинної норми закону.
Положення пункту 5 Порядку № 1078 у спірний період могли б зумовити зміну місяця, з якого обчислюється індекс споживчих цін, лише у разі підвищення посадових окладів поліцейських після 1 січня 2024 року чи після січня 2025 року відповідно, проте таких обставин у справі не встановлено.
За таких обставин підвищення посадових окладів поліцейських у листопаді 2015 року на підставі Постанови № 988, яке відбулося до зупинення дії Закону № 1282-XII на 2023 рік та до встановлення законодавцем спеціальних правил обчислення індексу на 2024 і 2025 роки, не може бути точкою відліку для обчислення індексу споживчих цін у спірному періоді.
Такий висновок узгоджується і з буквальним змістом статті 34 Закону № 4059-IX, яка прямо виключає перенесення на 2025 рік суми індексації, що склалася станом на грудень 2024 року, а тому обчислення індексу споживчих цін у січні - травні 2025 року від листопада 2015 року суперечило б закону.
Перевіряючи правильність нарахування індексації у 2024 році, колегія суддів зазначає, що відповідач обчислював індекс споживчих цін наростаючим підсумком із січня 2024 року, що відповідає статті 39 Закону № 3460-IX, а нарахування індексації з серпня 2024 року узгоджується з правилом пункту 1-1 Порядку № 1078 про підвищення грошових доходів з першого числа місяця, що настає за місяцем офіційного опублікування індексу.
Позивач правильність розрахунку нарахованих сум індексації не оспорював, а його вимоги ґрунтуються виключно на необхідності застосування листопада 2015 року як місяця початку обчислення індексу споживчих цін, що, як зазначено вище, суперечить закону.
Щодо періоду з 01.01.2025 по 31.05.2025 колегія суддів зазначає, що з огляду на статтю 34 Закону № 4059-IX індекс споживчих цін у січні 2025 року приймається за 1 або 100 відсотків, а його обчислення наростаючим підсумком для проведення індексації здійснюється з лютого 2025 року.
Відповідач стверджує, що у період з 01.01.2025 по 31.05.2025 підстави для нарахування позивачу індексації не виникли, оскільки індекс споживчих цін, обчислений у визначений законом спосіб, не перевищував поріг індексації 103 відсотки, при цьому позивач цих обставин не спростував, а матеріали справи не містять доказів протилежного.
Колегія суддів також враховує, що навіть у разі перевищення порогу індексації наприкінці спірного періоду підвищення грошового забезпечення у зв`язку з індексацією здійснювалося б лише з першого числа місяця, що настає за місяцем офіційного опублікування індексу споживчих цін (пункт 1-1 Порядку № 1078).
Колегія суддів не погоджується і з мотивами суду першої інстанції щодо індексації-різниці, передбаченої абзацами третім - шостим пункту 5 Порядку № 1078.
Відповідно до сталої практики Верховного Суду для застосування зазначених норм суд має встановити розмір підвищення доходу особи в місяці підвищення посадового окладу, суму можливої індексації в цьому місяці та чи перевищує розмір підвищення доходу суму можливої індексації (постанови Верховного Суду від 16 січня 2025 року у справі № 160/19515/23, від 07 січня 2026 року у справі № 200/65/25).
Суд першої інстанції таких обставин щодо листопада 2015 року не встановлював, позивач вимог щодо індексації-різниці не заявляв і доказів наявності права на неї не надавав, а тому відповідні міркування суду першої інстанції не пов`язані з предметом спору та не можуть бути підставою для задоволення позову.
Колегія суддів враховує правову позицію Верховного Суду, відповідно до якої реалізація особою права, пов`язаного з отриманням бюджетних коштів, не може бути поставлена у залежність від бюджетних асигнувань (постанова Верховного Суду від 16 червня 2020 року у справі № 206/4411/16-а).
Однак у цій справі спір стосується не відмови у виплаті через відсутність фінансування, а порядку обчислення індексу споживчих цін, який безпосередньо визначений законом, а тому зазначена позиція не свідчить про протиправність дій відповідача.
Листи Міністерства соціальної політики України від 04.01.2024 № 2/0/214-24 та від 10.12.2024 № 105/0/214-24, на які посилається апелянт, не є нормативно-правовими актами, однак наведені в них роз`яснення узгоджуються зі змістом статті 39 Закону № 3460-IX та статті 34 Закону № 4059-IX, які і є правовою підставою для висновків колегії суддів.
Отже, відповідач, обчислюючи індекс споживчих цін для проведення індексації грошового забезпечення позивача у 2024 році з січня 2024 року, а у 2025 році - з урахуванням прийняття за 1 або 100 відсотків індексу споживчих цін у січні 2025 року, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законами України, а тому протиправної бездіяльності не допустив.
Натомість суд першої інстанції, не застосувавши статтю 39 Закону № 3460-IX та статтю 34 Закону № 4059-IX, які підлягали застосуванню, та поширивши на спірний період загальні положення пункту 5 Порядку № 1078 без урахування спеціального законодавчого регулювання, дійшов помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позову.
Частинами першою - третьою статті 242 КАС України встановлено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 317 КАС України підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню (частина друга статті 317 КАС України).
Таким чином, враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив основні фактичні обставини спору, однак неправильно застосував норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення спору та свідчить про наявність підстав для задоволення апеляційної скарги, скасування оскаржуваного судового рішення та ухвалення нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Керуючись статтями 139, 242, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2025 року у справі № 620/7343/25 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Чернігівській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - задовольнити.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2025 року у справі № 620/7343/25 - скасувати.
Ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовної заяви ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Чернігівській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку відповідно до статей 328- 329 КАС України.
Суддя-доповідач С.В. Воловик
Судді Н.В. Безименна
Є.Д. Кравченко