ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 жовтня 2026 року
м. Київ
справа №320/31254/23
адміністративне провадження № К/990/53249/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2024 року (головуючий суддя Панова Г.В., судді: Василенко Г.Ю., Дудін С.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2025 року (головуючий суддя Коротких А.Ю., судді: Сорочко Є.О., Чаку Є.В.) у справі № 320/31254/23 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, третя особа - Міністерство у справах ветеранів України про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта,
У С Т А Н О В И В:
13 вересня 2023 року ОСОБА_1 (далі також позивач) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі також відповідач, КМУ), в якому просив:
визнати протиправними та нечинними зміни, внесені постановою Кабінету Міністрів України № 263 від 24 березня 2023 року до «Порядку виплати грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України» (далі також постанова КМУ № 263), а саме, до абзацу першого пункту 1 та абзацу першого пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України № 280 від 18 квітня 2018 року «Питання забезпечення житлом внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України» (далі також постанова КМУ/Порядок № 280).
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 15 січня 2024 року задоволено клопотання Кабінету Міністрів України про залучення третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача. Залучено до участі у розгляді справи, в якості третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Міністерство у справах ветеранів України.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2024 року, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2025 року, позов задоволено.
Визнано протиправними та нечинними зміни, внесені постановою Кабінету Міністрів України № 263 від 24 березня 2023 року до «Порядку виплати грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України», а саме, до абзацу першого пункту 1 та абзацу першого пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України № 280 від 18 квітня 2018 року «Питання забезпечення житлом внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України».
Зобов`язано Кабінет Міністрів України невідкладно після набрання рішенням законної сили опублікувати резолютивну частину рішення суду у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено відповідно до вимог статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
18 грудня 2025 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, який просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
Ухвалою Верховного Суду від 05 січня 2026 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
12 січня 2026 року від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
15 січня 2026 року від Міністерства у справах ветеранів України (далі також третя особа) надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить касаційну скаргу відповідача задовольнити, рішення судів попередніх інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
16 січня 2026 року від позивача надійшла відповідь, у якій просить відзив третьої особи залишити без розгляду, касаційну скаргу відповідача без задоволення.
Ухвалою Верховного Суду від 02 липня 2026 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено таке.
ОСОБА_1 має статус «Учасник бойових дій» з 04 лютого 2016 року (посвідчення НОМЕР_1 видане ГУ НПУ в Луганській області).
Позивач безпосередньо брав участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України в районі/районах проведення антитерористичної операції на території Луганської області, що підтверджується інформацією з довідки від 18 лютого 2023 року № А-889.
04 квітня 2022 року позивач та члени його сім`ї перемістилися з м. Лисичанськ Луганської області до м. Погребище, що підтверджено інформацією у довідках про взяття на облік ВПО від 04 квітня 2022 року.
Також судами встановлено, що позивач та члени його сім`ї перебувають на квартирному обліку.
28 червня 2023 року позивач звернувся із заявою до Управління праці та соціального захисту населення Вінницької районної військової адміністрації Вінницької області для призначення грошової компенсації за належні для отримання житлові приміщення.
Проте за змістом рішення від 17 липня 2023 року № 3 комісією Вінницької районної військової адміністрації Вінницької області (далі також рішення № 3) позивачу було відмовлено в призначенні грошової компенсації з покликанням на пункт 2 Порядку № 280, лише з тих підстав, що позивач став на облік, як внутрішньо переміщена особа вже після 24 лютого 2022 року.
Так, 24 березня 2023 року Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову № 263 «Деякі питання забезпечення житлом внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України» (набрання чинності 28 березня 2023 року), якою внесено зміни до пунктів 1 та 2 Порядку № 280, а саме:
у пункті 1:
в абзаці першому слова "і які перебувають на квартирному обліку і не менш як один рік на обліку в Єдиній інформаційній базі даних про внутрішньо переміщених осіб за місцем фактичного проживання в межах м. Києва або в межах однієї області згідно з відомостями Єдиної інформаційної бази даних про внутрішньо переміщених осіб", замінено словами і цифрами "...які перебувають на квартирному обліку і не менш як один рік на обліку в базі даних та які були обліковані як внутрішньо переміщені особи в базі даних до 24 лютого 2022 року".
у пункті 2:
в абзаці першому слова "і які перебувають на квартирному обліку і не менш як один рік на обліку в Єдиній інформаційній базі даних про внутрішньо переміщених осіб за місцем фактичного проживання в межах м. Києва або в межах однієї області згідно з відомостями Єдиної інформаційної бази даних про внутрішньо переміщених осіб (далі - база даних)" замінити словами і цифрами ", які перебувають на квартирному обліку і не менш як один рік на обліку в базі даних та які були обліковані як внутрішньо переміщені особи в базі даних до 24 лютого 2022 року";
Не погоджуючись із вищезазначеними змінами до пунктів 1 та 2 Порядку № 280, позивач звернувся до суду.
IІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що у зв`язку з прийняттям КМУ постанови № 263, якою внесено зміни до пунктів 1 та 2 Порядку № 280, йому відмовлено у виплаті грошової компенсації (рішення від 17 липня 2023 року № 3).
На переконання позивача, відповідач, юридично відокремивши осіб, які захищали незалежність, суверенітет і територіальну цілісність України та внаслідок збройної агресії російської федерації залишились без житла вже після 24 лютого 2022 року, позбавив їх права на отримання грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення.
Вважає, що положення спірної постанови, які передбачають право на отримання грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення лише для тих осіб, які встигли це зробити до 28 березня 2023 року, по факту є дискримінацією.
Від Кабінету Міністрів України надійшов відзив на позовну заяву, в якому, заперечуючи проти задоволення позовних вимог, представник відповідача зазначив про те, що оскаржувані зміни прийняті у межах повноважень Кабінету Міністрів України, з дотриманням процедури та відповідними погодженнями з боку органів виконавчої влади.
Стверджує, що прийняття правових актів, є реалізацією дискреційних повноважень Уряду, тобто наданих державному органу повноважень діяти на власний розсуд в межах закону.
Зауважує, що дослідження питання конституційності оскаржуваного акту Уряду, не може бути предметом судового розгляду суду адміністративної юрисдикції, адже лише Конституційний Суд України наділений компетенцією щодо захисту прав та інтересів позивача, в межах визначених останнім підстав позову.
Щодо твердження позивача про звуження змісту та обсягу прав і свобод людини та громадянина діями КМУ, які вираженні у прийнятті постанови, відповідач вказує на те, що поняття пільга не означає, що ця категорія є елементом конституційного статусу людини на відміну від основоположних прав і свобод людини та гарантій їх реалізації, які є необхідними для гідного існування та гармонійного розвитку людини.
На переконання відповідача, право на отримання компенсації за належні для отримання жилі приміщення для внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, визначені підзаконними нормативно-правовим актом - постановою Кабінету Міністрів України, тобто саме Кабінетом Міністрів України встановлюється вказане право внутрішньо переміщеної особи.
Також відповідач акцентує увагу на тому, що позивач має право скористатися іншою цільовою програмою для осіб, які є внутрішньо переміщеними особами та мають статус ветеранів війни, що свідчить про те, що прийнятою постановою (змінами до порядку) Уряд не звузив чи обмежив права і свободи людини та громадянина, так як вони існують у вигляді додаткових пільг для окремих категорій громадян.
Третя особа у письмових поясненнях зазначила, що Порядок № 280 неодноразово переглядався Урядом, враховуючи реалії і соціальні потреби, які склалися в Україні, зокрема, економічну ситуацію. Фактично, регулювання, яке існувало до внесення оскаржуваних змін, за відсутності відповідного фінансування, було б декларативним та створювало б напруження та соціальне невдоволення в державі.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій наголосили, що виплата грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, є складовою їх соціального захисту, проте, постановою КМУ № 263 було додатково збільшено вимоги щодо набуття права на компенсацію шляхом звуження кола осіб, а саме, наразі не мають права на компенсацію особи, які були внутрішньо переміщеними після 24 лютого 2022 року.
Водночас суди попередніх інстанцій зазначили, що оскаржувані зміни, внесені постановою КМУ № 263, призводять до порушення прав громадян щодо рівності перед законом в порівнянні з громадянами, які мають такий же статус, захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, та навіть так само були вимушені залишити своє місце проживання, однак вже після 24 лютого 2022 року.
За висновками колегії суддів, оскаржуваними змінами було порушено баланс між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
Скаржник вважає, що ухвалюючи оскаржувані рішення, суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права.
Наполягає на тому, що оскаржувану постанову № 263 прийнято в межах повноважень КМУ та відповідно до статті 48-1 Житлового кодексу України.
На думку скаржника, в умовах агресії російської федерації проти України надання посиленого захисту особам, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, а саме особам, які були обліковані як внутрішньо переміщені особи в Єдиній інформаційній базі даних про внутрішньо переміщених осіб до 24 лютого 2022 року, є виправданим, оскільки забезпечить їх право на виплату, призначену до 24 лютого 2022 року та невиплачену до цієї дати.
Покликаючись на частину другу статті 64 Конституції України, відповідач зазначає, що стаття 46 Конституції України про соціальний захист громадян та відповідні гарантії не відноситься до переліку статей щодо яких не можуть бути обмежені права і свободи.
Зауважує, що відповідно до статті 7 Закону України «Про Конституційний Суд України» суди адміністративної юрисдикції не можуть надавати тлумачення та оцінку щодо відповідності Конституції України нормативно-правовому акту Уряду України.
Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій безпідставно не застосували висновки, викладені в постановах Верховного Суду від 24 січня 2023 року у справі № 826/5271/17, від 27 листопада 2018 року у справі № 826/5221/17.
Також стверджує, що судами попередніх інстанцій не досліджено зібрані у справі докази в частині обставин, які наведені в пояснювальній записці до проєкту постанови.
У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначає, що постанова КМУ № 263 створила ситуацію коли одна й та сама категорія осіб (захисники України, які є ВПО та потребують житла) має різні права, а саме: особи, які перебувають на обліку (ВПО) до 24 лютого 2022 року, мають право на компенсацію, а ті особи, які зареєстровані пізніше, позбавлені такого права.
Позивач вважає спірне рішення проявом дискримінації за ознакою часу набуття статусу (календарної дати 24 лютого 2022 року), що не має легітимної мети.
Наполягає на тому, що суди у цій справі розглядали питання невідповідності спірної постанови актам вищої юридичної сили - законам України та загальним принципам права.
На думку позивача, жодна з позицій Верховного Суду, на які покликається відповідач, не є релевантною предмету спірних правовідносин.
Третя особа у відзиві повністю підтримує доводи касаційної скарги.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
Статтею 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Своєю чергою, стаття 160 КАС України визначає обов`язок позивача зазначити предмет спору та зміст позовних вимог.
Тобто, саме позивач у позовній заяві визначає порушене право та спосіб його захисту.
У цій справі позивач оскаржує зміни, внесені постановою Кабінету Міністрів України № 263 від 24 березня 2023 року, до абзацу першого пункту 1 та абзацу першого пункту 2 Порядку № 280.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.
Визначення нормативно-правового акту міститься у пункті 18 частини першої статті 4 КАС України та означає акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів, зокрема, органів виконавчої влади, регламентовано положеннями статті 264 КАС України.
За змістом частини першої правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо, серед іншого, законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Відповідно до частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Згідно із частиною третьою статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Тобто суб`єкт правовідносин, до якого буде застосований чи застосується цей акт, якщо вважатиме, що цей нормативний документ порушує або порушуватиме його права чи інтереси, за наявності відповідного обґрунтування, може оскаржити нормативно-правовий акт як відразу після часу набрання ним чинності, так і будь-коли й тоді, коли нормативно-правовий акт чинний і продовжує регулювати певні відносини, внаслідок яких відбувається порушення його прав та/чи законних інтересів.
Колегія суддів враховує, що за подібних правовідносин Верховний Суд у постанові від 24 березня 2025 року у справі № 320/47680/23 дійшов висновку, що позивач має право на оскарження в суді змін, внесених постановою КМУ від 24 березня 2023 року № 263 до Порядку № 280, оскільки саме оскаржувані зміни, призвели до прийняття уповноваженим органом рішення про відмову у наданні такої компенсації.
За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Зміст приписів статті 19 Конституції України дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, який побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
Органи публічної влади повинні діяти відповідно до закону і в межах норм, що визначають їхні повноваження. Вони не повинні діяти свавільно. Якщо дії органу публічної влади виходять за межі його повноважень, такі дії будуть незаконними.
Положеннями статті 113 Основного Закону України передбачено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Організацію, повноваження і порядок діяльності КМУ визначає Закон України від 27 лютого 2014 року № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон № 794-VII), за приписами статті 2 якого передбачено, що до основних завдань Кабінету Міністрів України належать, зокрема: забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров`я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.
Відповідно до частин першої, другої статті 49 вказаного Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Відповідно до частини 2 статті 97 Бюджетного кодексу України, порядок та умови надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам визначаються Кабінетом Міністрів України.
Згідно статті 48-1 Житлового кодексу України порядок та розмір надання громадянам грошової компенсації за належні їм для отримання жилі приміщення визначаються Кабінетом Міністрів України.
Зі змісту вищенаведених норм слідує, що обов`язок визначення порядку та розмір надання громадянам грошової компенсації за належні їм для отримання жилі приміщення покладено саме на Кабінет Міністрів України.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, на виконання частини другої статті 97 Бюджетного кодексу України та статті 48-1 Житлового кодексу України, постановою Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2018 року № 280 «Питання забезпечення житлом внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України» було затверджено Порядок та умови надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, а також Порядок виплати грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України.
Порядок виплати грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України визначає умови та механізм виплати грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення (далі - грошова компенсація) для внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення, у здійсненні до 1 червня 2018 р. заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, забезпеченні їх здійснення, перебуваючи безпосередньо в районах та у період здійснення зазначених заходів, та визнані особами з інвалідністю внаслідок війни III групи відповідно до пунктів 11-14 частини другої статті 7 або учасниками бойових дій відповідно до пунктів 19-21 частини першої статті 6 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", та які потребують поліпшення житлових умов, включені у списки осіб, які користуються правом першочергового або позачергового одержання жилих приміщень, за місцем проживання відповідно до законодавства за категоріями, встановленими в пункті 2 цього Порядку (далі - квартирний облік), і перебувають не менш як один рік на обліку в Єдиній інформаційній базі даних про внутрішньо переміщених осіб за місцем фактичного проживання в межах м. Києва або в межах однієї області згідно з відомостями Єдиної інформаційної бази даних про внутрішньо переміщених осіб.
Відповідно до пункту 2 право на отримання грошової компенсації відповідно до цього Порядку мають внутрішньо переміщені особи, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення, у здійсненні до 1 червня 2018 р. заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, забезпеченні їх здійснення, перебуваючи безпосередньо в районах та у період здійснення зазначених заходів, та визнані особами з інвалідністю внаслідок війни III групи відповідно до пунктів 11-14 частини другої статті 7 або учасниками бойових дій відповідно до пунктів 19-21 частини першої статті 6 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (далі - внутрішньо переміщені особи) і які перебувають на квартирному обліку і не менш як один рік на обліку в Єдиній інформаційній базі даних про внутрішньо переміщених осіб за місцем фактичного проживання в межах м. Києва або в межах однієї області згідно з відомостями Єдиної інформаційної бази даних про внутрішньо переміщених осіб (далі - база даних).
В подальшому, Кабінетом Міністрів України, на підставі статей Бюджетного кодексу України та Житлового кодексу України постановою від 24 березня 2023 року № 263 «Деякі питання забезпечення житлом внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України» було внесено зміни до постанови КМУ від 18 квітня 2018 року № 280, серед іншого до Порядку № 280,
у пункті 1:
в абзаці першому слова "і які перебувають на квартирному обліку і не менш як один рік на обліку в Єдиній інформаційній базі даних про внутрішньо переміщених осіб за місцем фактичного проживання в межах м. Києва або в межах однієї області згідно з відомостями Єдиної інформаційної бази даних про внутрішньо переміщених осіб", замінено словами і цифрами "...які перебувають на квартирному обліку і не менш як один рік на обліку в базі даних та які були обліковані як внутрішньо переміщені особи в базі даних до 24 лютого 2022 року".
у пункті 2:
в абзаці першому слова "і які перебувають на квартирному обліку і не менш як один рік на обліку в Єдиній інформаційній базі даних про внутрішньо переміщених осіб за місцем фактичного проживання в межах м. Києва або в межах однієї області згідно з відомостями Єдиної інформаційної бази даних про внутрішньо переміщених осіб (далі - база даних)" замінити словами і цифрами ", які перебувають на квартирному обліку і не менш як один рік на обліку в базі даних та які були обліковані як внутрішньо переміщені особи в базі даних до 24 лютого 2022 року".
З урахуванням обраного позивачем способу захисту, Верховний Суд зазначає, що у судів попередніх інстанцій фактично постало питання щодо правової природи норми, стосовно застосування якої виник цей спір, а саме абзацу першого пункту 1 та абзацу першого пункту 2 Порядку № 280, в частині змін, внесених постановою КМУ від 24 березня 2023 року № 263.
Узагальнюючі підстави набуття права на виплату грошової компенсації, колегія суддів зазначає, що Порядок № 280 (до внесення змін постановою КМУ від 24 березня 2023 року № 263) передбачав право на таку компенсацію визначеному переліку осіб за сукупністю таких умов:
внутрішньо переміщені особи, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України визначає умови та механізм виплати грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення (далі - грошова компенсація) для внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення, у здійсненні до 1 червня 2018 р. заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, забезпеченні їх здійснення, перебуваючи безпосередньо в районах та у період здійснення зазначених заходів,
визнані особами з інвалідністю внаслідок війни III групи відповідно до пунктів 11-14 частини другої статті 7 або учасниками бойових дій відповідно до пунктів 19-21 частини першої статті 6 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту";
потребують поліпшення житлових умов, включені у списки осіб, які користуються правом першочергового або позачергового одержання жилих приміщень, за місцем проживання відповідно до законодавства за категоріями, встановленими в пункті 2 цього Порядку (далі - квартирний облік);
перебувають не менш як один рік на обліку в Єдиній інформаційній базі даних про внутрішньо переміщених осіб за місцем фактичного проживання в межах м. Києва або в межах однієї області згідно з відомостями Єдиної інформаційної бази даних про внутрішньо переміщених осіб.
Однак, на час дії Порядку № 280 (до внесення змін спірною постановою КМУ від 24 березня 2023 року № 263) позивач не набув право на компенсацію за сукупністю вищезазначених умов.
У свою чергу, на час звернення позивача 28 червня 2023 року із заявою до Управління праці та соціального захисту населення Вінницької районної військової адміністрації Вінницької області для призначення грошової компенсації за належні для отримання житлові приміщення до абзацу першого пункту 1 та абзацу першого пункту 2 Порядку № 280 постановою КМУ від 24 березня 2023 року № 263 внесені зміни, якими передбачено право на компенсацію, серед іншого, за умови перебування на обліку як внутрішньо переміщеної особи в базі даних до 24 лютого 2022 року.
Отже, з 28 березня 2023 року Урядом передбачено поширення дії Порядку № 280 на осіб за сукупністю вищезазначених умов, у тому числі перебування на обліку як внутрішньо переміщеної особи в базі даних до 24 лютого 2022 року.
Так, Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» в Україні введено воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб, який затверджений Законом України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24 лютого 2022 року № 2102-ІХ.
З огляду на зазначене, колегія суддів не погоджується з доводами позивача та висновками судів попередніх інстанцій щодо обмеження спірною постановою гарантії на соціальний захист за ознакою дати постановки на облік, як внутрішньо переміщених осіб, оскільки зазначення дати - 24 лютого 2022 року пов`язано з подіями повномасштабного вторгнення російської федерації на територію України.
Водночас Суд враховує, що постанова Кабінету Міністрів України № 280 від 18 квітня 2018 року була прийнята Урядом до зазначених подій та розповсюджувалась на осіб, які уже набули право на компенсацію за сукупністю передбачених умов.
Отже, позовні вимоги спрямовані не на захист прав, які позивач вважає обмеженими, а навпаки на розширення дії Порядку № 280 на осіб, які набули статус внутрішньо переміщених осіб після 24 лютого 2022 року.
Колегія суддів наголошує, що у статті 19 Конституції України закріплений принцип публічного права (в аспекті законності), відповідно до якого органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Органи публічної влади повинні діяти відповідно до закону і в межах норм, що визначають їхні повноваження. Вони не повинні діяти свавільно. Якщо дії органу публічної влади виходять за межі його повноважень (ultra vires), такі дії будуть незаконними.
Суд не може перебирати на себе правотворчі функції законодавчої та виконавчої влади. Тобто суд має додержуватися закону, від приписів якого він не може відступити у зв`язку з їх диспозитивністю, і не підміняти його своїм власним висновком. Суд як орган державної влади наділений державою певними функціями і повноваженнями, є джерелом утвердження законності та справедливості, основним принципом його роботи має бути «dura lex, sed lex».
Порушення такого підходу та, відповідно, ігнорування принципу законності: суперечить, щонайменше, принципам правової визначеності, легітимних очікувань та належного урядування як базовим складовим правовладдя (верховенства права); дискримінує іншу сторону правовідносин; означає, що суд може надати дозвіл будь-кому та будь-коли діяти за межами закону (який містить заборони) або за межами наданих законом прав (повноважень); іде в розріз з принципом поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову, а також порушує систему стримувань і противаг (суд втручається в компетенцію суб`єктів нормотворення та може ігнорувати їх волю).
Рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах правовладдя (верховенства права), бути законним і обґрунтованим.
Суд, реалізуючи свої владні функції, зобов`язаний дотримуватися засадничих принципів публічного права, тобто діяти на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії (ухвалювати рішення) не виходячи за межі чітко окреслених законом прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх повноважень.
Як слідує зі змісту Рекомендації Комітету Ради Європи №R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Ради Європи 11 березня 1980 року, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Вирішуючи спори адміністративно-правового характеру, суд не підміняє собою інші державні органи, не здійснює належні останнім адміністративні функції, а лише захищає порушене чи оспорене право через реалізацію власних правомочностей.
Суд лише визначає, чи порушує конкретне рішення чи дія (бездіяльність) суб`єкта права правові норми, і яка санкція за це передбачена нормою, що підлягає застосуванню. Водночас, законодавча чи виконавча влада мають можливість творчого вирішення завдань, які стоять перед ними, коли вони створюють при реалізації своїх правомочностей нові норми права чи нові управлінські дії або ж рішення.
Суд лише може впливати на поведінку суб`єктів вже існуючого спірного правовідношення, припиняючи своїм рішенням спір і відновлюючи порушене право (перетворювати поведінку суб`єктів із протиправної на правомірну).
Як зазначено вище, за змістом вимог Закону № 794-VII, частини другої статті 97 Бюджетного кодексу України, статті 48-1 Житлового кодексу України обов`язок визначення порядку та розміру надання громадянам грошової компенсації за належні їм для отримання жилі приміщення покладено саме на Кабінет Міністрів України та суд не має права перебирати на себе такі повноваження.
В контексті статті 264 КАС України позивачем не доведено, що постанова КМУ № 263 в частині змін, які оскаржуються, суперечить закону та не спростовано наявність у відповідача повноважень визначення умов соціального захисту.
У свою чергу доводи позивача щодо доцільності та обґрунтованості спірної постанови у відповідній частині виходять за межі повноважень адміністративного суду щодо розгляду справ, предметом яких є законність постанов КМУ.
Доводи позивача зводяться до того, що спірні зміни до Порядку № 280 є дискремінацією.
Відповідно до статті 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» від 06 вересня 2012 року № 5207-VI (далі - Закон № 5207-VI) дискримінація - ситуація, за якої особа та/або група осіб за їх ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, віку, інвалідності, етнічного та соціального походження, громадянства, сімейного та майнового стану, місця проживання, мовними або іншими ознаками, які були, є та можуть бути дійсними або припущеними (далі - певні ознаки), зазнає обмеження у визнанні, реалізації або користуванні правами і свободами в будь-якій формі, встановленій цим Законом, крім випадків, коли таке обмеження має правомірну, об`єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними.
Непряма дискримінація - ситуація, за якої внаслідок реалізації чи застосування формально нейтральних правових норм, критеріїв оцінки, правил, вимог чи практики для особи та/або групи осіб за їх певними ознаками виникають менш сприятливі умови або становище порівняно з іншими особами та/або групами осіб, крім випадків, коли їх реалізація чи застосування має правомірну, об`єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними.
Статтею 2 Закону № 5207-VI визначено, що законодавство України ґрунтується на принципі недискримінації, що передбачає незалежно від певних ознак: 1) забезпечення рівності прав і свобод осіб та/або груп осіб; 2) забезпечення рівності перед законом осіб та/або груп осіб; 3) повагу до гідності кожної людини; 4) забезпечення рівних можливостей осіб та/або груп осіб.
Згідно з положеннями частини третьої статті 6 Закону № 5207-VI не вважаються дискримінацією дії, які не обмежують права та свободи інших осіб і не створюють перешкод для їх реалізації, а також не надають необґрунтованих переваг особам та/або групам осіб за їх певними ознаками, стосовно яких застосовуються позитивні дії, а саме: спеціальний захист з боку держави окремих категорій осіб, які потребують такого захисту; здійснення заходів, спрямованих на збереження ідентичності окремих груп осіб, якщо такі заходи є необхідними; надання пільг та компенсацій окремим категоріям осіб у випадках, передбачених законом; встановлення державних соціальних гарантій окремим категоріям громадян; особливі вимоги, передбачені законом, щодо реалізації окремих прав осіб.
Зміст наведених правових норм дає підстави дійти висновку, що обов`язковою ознакою дискримінації є встановлення обмеження (зменшення, звуження, позбавлення) права.
Проте Порядок № 280, з урахування внесених змін постановою КМУ № 263, не містить обмежень, а регулює умови та порядок забезпечення житлом окремих категорій осіб, які набули статус внутрішньо переміщених до подій - 24 лютого 2022 року.
Водночас колегія суддів не виключає обов`язок Уряду щодо визначення порядку та розміру надання громадянам грошової компенсації за належні їм для отримання жилі приміщення, які мають право на таку компенсацію відповідно до вимог Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».
Колегія суддів також акцентує увагу позивача, що станом на час розгляду цієї справи в суді апеляційної інстанції спірні пункти Порядку № 280 викладено в новій редакції, а саме в редакції постанови КМУ № 614 від 30 травня 2024 року; із змінами, внесеними згідно з постановою КМУ № 1416 від 13 грудня 2024 року.
З наведеного можна зробити висновок, що нормативно - правовий акт у оскаржуваній частині на час розгляду справи в суді апеляційної інстанції вже був не чинним, та відповідно, беручи до уваги внесені наступні зміни, визнання такого нечинним в судовому порядку не поновить прав позивача.
За такого правового регулювання та встановлених осбтавин, колегія суддів зазначає про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
Суд звертає увагу, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити суду, та відмінності, які існують у державах-учасницях з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд обов`язок щодо обґрунтування, який випливає зі статті 6 Конвенції, може бути вирішене тільки у світлі конкретних обставин справи (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 18 липня 2006 року у справі «Проніна проти України», заява № 63566/00, пункт 23). Тому за наведених вище підстав, якими Суд обґрунтував своє рішення, не вбачається необхідності давати докладну відповідь на інші аргументи, оскільки вони не є визначальними для прийняття рішення у справі.
Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Враховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, колегія суддів вважає, що рішення судів попередніх інстанцій слід скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд
У Х В А Л И В:
Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України задовольнити.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 30 квітня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2025 року у справі № 320/31254/23 скасувати.
Ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, третя особа - Міністерство у справах ветеранів України про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта відмовити повністю.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Судді Верховного Суду С.М. Чиркін
В.М. Кравчук
В.М. Шарапа