ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 жовтня 2026 року
м. Київ
справа № 640/1559/20
адміністративне провадження № К/990/1692/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Загороднюка А. Г.
суддів: Желєзного І. В., Соколова В. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Кадрової комісії № 7 про визнання протиправними та скасування рішення і наказів, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Київського окружного адміністративного суду від 05 березня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2024 року,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом, у якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просив:
визнати протиправним і скасувати рішення Сьомої кадрової комісії від 06 грудня 2019 року № 4/2 про неуспішне проходження ним атестації;
визнати протиправним і скасувати пункт 1 наказу Генерального прокурора від 26 грудня 2019 року № 1226-вк, викладений у редакції наказу Генерального прокурора від 11 червня 2020 року № 1519ц;
поновити його на рівнозначній посаді в Офісі Генерального прокурора з 01 січня 2020 року;
стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу.
Позов обґрунтовано тим, що кадрова комісія не навела конкретних, підтверджених належними матеріалами обставин, які породили сумнів у відповідності способу життя позивача і членів його сім`ї задекларованим доходам. Питання, покладені в основу рішення про неуспішне проходження атестації, під час співбесіди належно не обговорювалися, а можливості подати пояснення та документи до ухвалення рішення позивачу не надали.
ОСОБА_1 також стверджував, що його рапорт від 19 грудня 2019 року стосувався звільнення з військової служби у запас і не містив волевиявлення на звільнення з органів прокуратури. Наказ Генерального прокурора від 26 грудня 2019 року № 1226-вк первісно регулював питання проходження військової служби, а його подальше доповнення наказом від 11 червня 2020 року № 1519ц не могло ретроспективно створити відсутню на час звільнення правову підставу для припинення служби позивача в органах прокуратури.
Обставини справи, установлені судами
ОСОБА_1 проходив службу в органах прокуратури з 06 листопада 2006 року.
26 січня 2015 року він уклав контракт про проходження військової служби у Збройних Силах України строком на п`ять років.
Наказом Генерального прокурора від 04 лютого 2019 року № 81-вк ОСОБА_1 призначено заступником начальника першого відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань Головної військової прокуратури Генеральної прокуратури України.
Наказом Генерального прокурора від 26 листопада 2019 року № 1038-вк його призначено начальником першого відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань Головної військової прокуратури Генеральної прокуратури України.
У жовтні 2019 року ОСОБА_1 подав Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію. У заяві він висловив бажання продовжити службу в органах прокуратури без збереження статусу військовослужбовця.
23 жовтня 2019 року позивач успішно склав іспит у формі анонімного тестування на знання законодавства, а 05 листопада 2019 року - іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички.
Рішенням Другої кадрової комісії від 08 листопада 2019 року № 1 ОСОБА_1 допущено до співбесіди.
Наказом Генерального прокурора від 26 листопада 2019 року № 302, зі змінами, внесеними наказом від 27 листопада 2019 року, утворено Сьому кадрову комісію.
06 грудня 2019 року Сьома кадрова комісія провела співбесіду з ОСОБА_1 і того ж дня ухвалила рішення № 4/2 про неуспішне проходження ним атестації.
У рішенні зазначено про наявність у членів комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності способу життя позивача, членів його сім`ї та близьких осіб задекларованим доходам. Комісія послалася, зокрема, на відсутність у деклараціях відомостей про житло в місті Одесі в період проходження там служби, набуття дочкою позивача у 2017 році квартири та машиномісця у місті Києві, а також на інші обставини майнового стану членів сім`ї та родичів.
Суди встановили, що наведені у рішенні сумніви не були конкретизовані належними розрахунками, первинними документами чи відомостями компетентних органів. Офіс Генерального прокурора і кадрова комісія не надали суду матеріалів, які дали б змогу перевірити фактичну основу відповідних висновків.
Під час нового розгляду ОСОБА_1 надав документи щодо походження коштів і майна, серед яких довідки фонду фінансування будівництва від 13 жовтня 2015 року, нотаріально посвідчені пояснення батьків, банківські довідки Акціонерного товариства "Райффайзен Банк" від 31 жовтня 2022 року № Д1-В43/29/875 та № Д1-В43/29/876, документи про пенсійні виплати, набуття майна і доходи членів сім`ї, а також довідки про проходження таємних перевірок доброчесності від 02 лютого 2017 року, 01 серпня 2017 року та 01 серпня 2018 року.
Суди попередніх інстанцій установили, що відповідачі не надали доказів, які б спростовували ці пояснення або підтверджували неможливість придбання відповідного майна за рахунок законних доходів.
19 грудня 2019 року ОСОБА_1 подав рапорт про звільнення з військової служби у запас на підставі підпункту "г" пункту 2 частини п`ятої статті 26 Закону України "Про військовий обов`язок і військову службу". Рапорт не містив прохання про звільнення з органів прокуратури.
Наказом Міністра оборони України від 21 грудня 2019 року № 718 ОСОБА_1 звільнено з військової служби у запас у зв`язку з проведенням організаційних заходів, передбачених пунктом 18 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-IX.
Наказом Генерального прокурора від 26 грудня 2019 року № 1226-вк ОСОБА_1 звільнено з військової служби, виключено зі списків особового складу та всіх видів забезпечення і направлено особову справу до військового комісаріату. Цей наказ у первісній редакції не містив посилання на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", підпункт 2 пункту 19 розділу II Закону № 113-IX або на рішення кадрової комісії від 06 грудня 2019 року № 4/2.
Наказом Генерального прокурора від 11 червня 2020 року № 1519ц пункт 1 наказу від 26 грудня 2019 року № 1226-вк викладено у новій редакції. У ньому зазначено, що ОСОБА_1 , звільненого з військової служби у запас наказом Міністра оборони України від 21 грудня 2019 року № 718, звільнено з посади начальника першого відділу Головної військової прокуратури Генеральної прокуратури України з 31 грудня 2019 року, виключено зі списків особового складу та направлено для постановки на військовий облік. Підставами наказу названо статтю 9 Закону України "Про прокуратуру", статті 2, 24 Закону України "Про військовий обов`язок і військову службу" та пункт 245 Положення про проходження громадянами України військової служби у Збройних Силах України, затвердженого Указом Президента України від 10 грудня 2008 року № 1153/2008.
Судові рішення у цій справі
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 квітня 2021 року, з урахуванням ухвали про виправлення описки від 26 серпня 2021 року, позов задоволено частково. Скасовано рішення кадрової комісії та спірні накази, ОСОБА_1 поновлено на рівнозначній посаді в Офісі Генерального прокурора з 01 січня 2020 року, стягнуто середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 2 487 601,80 грн і судові витрати в розмірі 840,80 грн.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2021 року рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Постановою Верховного Суду від 08 листопада 2022 року рішення судів попередніх інстанцій скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
Верховний Суд у цій постанові зазначив, що проходження військової служби було необхідною передумовою перебування позивача на посаді військового прокурора, а тому після звільнення з військової служби правових підстав для подальшого перебування саме на військовій прокурорській посаді не було.
Водночас Верховний Суд звернув увагу, що накази Генерального прокурора не містили посилання на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" або на підпункт 2 пункту 19 розділу II Закону № 113-IX, тоді як у судовому процесі Офіс Генерального прокурора називав рішення про неуспішне проходження атестації фактичною підставою припинення служби позивача в органах прокуратури.
Верховний Суд також наголосив, що рішення кадрової комісії є предметом самостійного судового контролю і має відповідати критеріям, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України. Судам було доручено перевірити пояснення та документи позивача щодо походження майна й доходів і з`ясувати, чи підтверджувалися об`єктивними відомостями сумніви кадрової комісії.
Рішення судів за результатами нового розгляду
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 05 березня 2024 року позов задоволено частково. Визнано протиправним і скасовано рішення Сьомої кадрової комісії від 06 грудня 2019 року № 4/2. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Суд першої інстанції виходив із того, що рішення кадрової комісії не містить належного фактичного обґрунтування сумнівів щодо доброчесності позивача. Подані ОСОБА_1 документи підтверджували наявність у членів сім`ї та родичів доходів і коштів, достатніх для набуття майна, а відповідачі не надали доказів протилежного.
Відмовляючи у скасуванні наказу та поновленні позивача, суд першої інстанції послався на висновок Верховного Суду про те, що після звільнення з військової служби ОСОБА_1 не міг продовжувати службу на посаді військового прокурора.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2024 року апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишено без задоволення, апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 05 березня 2024 року скасовано в частині відмови у визнанні протиправним і скасуванні пункту 1 наказу Генерального прокурора від 26 грудня 2019 року № 1226-вк у редакції наказу від 11 червня 2020 року № 1519ц, поновленні на посаді та стягненні середнього заробітку. У цій частині ухвалено нове рішення, яким відповідні позовні вимоги задоволено.
ОСОБА_1 поновлено на рівнозначній посаді в Офісі Генерального прокурора з 01 січня 2020 року. На його користь стягнуто 18 664,32 грн середнього заробітку за період із 01 січня 2020 року до 04 грудня 2024 року з урахуванням коштів, виплачених на виконання рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 квітня 2021 року. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Суд апеляційної інстанції погодився з висновком про необґрунтованість рішення кадрової комісії. Щодо наказу про звільнення суд зазначив, що наведені в ньому стаття 9 Закону України "Про прокуратуру", статті 2, 24 Закону України "Про військовий обов`язок і військову службу" та пункт 245 Положення, затвердженого Указом Президента України № 1153/2008, не передбачали самостійної підстави для припинення служби особи в органах прокуратури.
Апеляційний суд розмежував звільнення з військової служби і звільнення з органів прокуратури та врахував, що ОСОБА_1 до припинення військової служби подав заяву про переведення до Офісу Генерального прокурора, пройшов перші два етапи атестації та був допущений до співбесіди. Визнання протиправним рішення про неуспішне проходження атестації усунуло єдиний несприятливий результат цієї процедури, на який посилався відповідач.
Доводи касаційної скарги
Офіс Генерального прокурора у касаційній скарзі від 09 січня 2025 року № 15/2/2-23254-20 просить скасувати судові рішення в частині задоволених позовних вимог і відмовити у позові повністю.
Касаційну скаргу мотивовано неправильним застосуванням статей 27, 51 Закону України "Про прокуратуру", пункту 21 розділу I, пунктів 18, 19 розділу II Закону № 113-IX, статей 2, 24, підпункту "г" пункту 2 частини п`ятої статті 26 Закону України "Про військовий обов`язок і військову службу", а також пунктів 5, 7, 9, 12, 35, 153, 245 Положення, затвердженого Указом Президента України № 1153/2008.
Скаржник посилається на постанови Верховного Суду у справах № 640/304/20, № 420/5104/20, № 460/6002/20, № 640/1455/20, № 520/1087/20, № 640/26378/19, № 640/4210/20, № 380/2490/20, № 640/362/20, № 640/1229/20 та № 420/10296/20.
На думку Офісу Генерального прокурора, звільнення військовослужбовця з військової служби припиняє його право перебувати на посаді військового прокурора і не породжує обов`язку призначити цю особу на іншу посаду в Офісі Генерального прокурора. Переведення до Офісу Генерального прокурора можливе лише після успішного проходження атестації.
Скаржник заперечує проти оцінки судами рішення кадрової комісії, вважаючи, що суди втрутилися у дискреційні повноваження комісії. Для ухвалення рішення про неуспішне проходження атестації, за твердженням скаржника, достатньо обґрунтованого сумніву щодо доброчесності, а не встановлення порушення з рівнем доказування, необхідним для юридичної відповідальності.
Офіс Генерального прокурора також вважає, що стаття 235 Кодексу законів про працю України допускає поновлення лише на попередній посаді, але не на рівнозначній посаді в іншому органі або структурному підрозділі. Призначивши позивача на рівнозначну посаду в Офісі Генерального прокурора, апеляційний суд, на думку скаржника, фактично визнав атестацію успішно пройденою.
Окремо скаржник заперечує розрахунок середнього заробітку. Він вважає, що належало застосовувати правила обчислення грошового забезпечення військовослужбовців і середньоденний показник 1 403,26 грн, а не Порядок обчислення середньої заробітної плати, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100. За розрахунком скаржника, за період вимушеного прогулу належало нарахувати 1 766 704,34 грн, тоді як на виконання попереднього судового рішення позивачу виплачено 2 487 601,80 грн.
Відзив на касаційну скаргу та додаткові пояснення позивача
У відзиві, поданому 13 лютого 2025 року, ОСОБА_1 просить залишити касаційну скаргу без задоволення.
Позивач зазначає, що наведені Офісом Генерального прокурора постанови Верховного Суду стосуються осіб, які не ініціювали проходження атестації, не оскаржили рішення про її неуспішне проходження або щодо яких таке рішення було визнане законним. У цій справі рішення кадрової комісії оскаржено разом із наказом про звільнення, а після виконання вказівок Верховного Суду, викладених у постанові від 08 листопада 2022 року, суди встановили відсутність фактичного обґрунтування висновків комісії.
ОСОБА_1 наголошує, що не просив залишити його на військовій прокурорській посаді після звільнення з військової служби. Ще до цього він подав заяву про переведення до Офісу Генерального прокурора без статусу військовослужбовця, пройшов два етапи атестації та був допущений до співбесіди.
За змістом відзиву, після ухвалення постанови суду апеляційної інстанції Офіс Генерального прокурора видав наказ від 27 січня 2025 року № 82ц, яким скасував пункт 1 наказу Генерального прокурора від 26 грудня 2019 року № 1226-вк у редакції наказу від 11 червня 2020 року № 1519ц та поновив позивача в органах прокуратури з 01 січня 2020 року.
У додаткових поясненнях від 17 червня 2025 року ОСОБА_1 просить урахувати висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в постанові від 01 травня 2025 року у справі № 990/199/24. Він посилається на сформульований у цій постанові підхід, за яким сумнів суб`єкта владних повноважень повинен спиратися на конкретні обставини, мати об`єктивну доказову основу, бути відображеним у мотивах рішення та містити оцінку наданих особою пояснень.
Рух касаційної скарги
Касаційна скарга Офісу Генерального прокурора надійшла до Верховного Суду 13 січня 2025 року.
Ухвалою Верховного Суду від 03 лютого 2025 року відкрито касаційне провадження та витребувано матеріали адміністративної справи №640/1559/20.
Підставою відкриття касаційного провадження визначено пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Від ОСОБА_1 11 лютого 2025 року до Верховного Суду надійшло клопотання про закриття касаційного провадження.
Також від ОСОБА_1 13 лютого 2025 року до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, а 20 лютого 2025 року - клопотання про долучення до матеріалів справи копії листа Офісу Генерального прокурора від 13 травня 2025 року № 07-724-25 як додаток до клопотання ОСОБА_1 про закриття касаційного провадження у справі №640/1559/20.
Крім того, від ОСОБА_1 17 червня 2025 року до Верховного Суду надійшли додаткові пояснення.
Ухвалою Верховного Суду від 14 жовтня 2025 року призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження.
Ухвалою Верховного Суду від 15 жовтня 2026 року відмовлено у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про закриття касаційного провадження у справі №640/1559/20.
Джерела права та акти їх застосування
За статтею 19 Конституції України органи державної влади та їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України.
Частина друга статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України зобов`язує адміністративний суд перевіряти, чи прийняте рішення суб`єкта владних повноважень на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені законом; із використанням повноваження з метою, з якою воно надане; обґрунтовано, безсторонньо, добросовісно, розсудливо, пропорційно та з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.
Частина друга статті 77 цього Кодексу покладає на суб`єкта владних повноважень обов`язок довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності.
Згідно з частиною четвертою статті 27 Закону України "Про прокуратуру" у редакції, яка діяла до набрання чинності Законом № 113-IX, військовими прокурорами призначалися громадяни з числа офіцерів, які проходили військову службу або перебували в запасі та мали відповідну освіту.
Законом № 113-IX із системи прокуратури виключено військові прокуратури та запроваджено атестацію прокурорів як умову переведення до Офісу Генерального прокурора, обласних і окружних прокуратур.
Пункт 7 розділу II Закону № 113-IX передбачив, що прокурори можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних і окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження атестації.
Пункт 10 цього розділу надав прокурорам право подати у встановлений строк заяву про переведення і намір пройти атестацію.
За пунктами 13, 17 розділу II Закону № 113-IX атестація включає визначені законом етапи, а кадрові комісії за результатами атестації ухвалюють рішення про успішне або неуспішне її проходження.
Підпункт 2 пункту 19 розділу II Закону № 113-IX у редакції, чинній на час спірних правовідносин, передбачав звільнення прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" у разі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації.
Пункт 18 цього розділу регулював звільнення військовослужбовців військових прокуратур з військової служби і вирішення питання про їхнє переведення за умови успішного проходження атестації.
Порядок проходження прокурорами атестації затверджений наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221.
За статтями 2, 24 Закону України "Про військовий обов`язок і військову службу" військова служба є державною службою особливого характеру, а її припинення визначається цим Законом.
Підпункт "г" пункту 2 частини п`ятої статті 26 зазначеного Закону в редакції, чинній на час виникнення спору, передбачав одну з підстав звільнення з військової служби.
Пункт 245 Положення, затвердженого Указом Президента України від 10 грудня 2008 року № 1153/2008, регулює виключення звільненого військовослужбовця зі списків особового складу військової частини та направлення на військовий облік.
Позиція Верховного Суду
Ухвалою Верховного Суду від 03 лютого 2025 року касаційне провадження відкрито на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Основною підставою відкриття провадження стало твердження скаржника про неврахування судами висновків Верховного Суду щодо правових наслідків звільнення військового прокурора з військової служби, умов перебування на військовій прокурорській посаді та можливості поновлення в органах прокуратури.
Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених судами фактичних обставин перевіряє правильність застосування норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не встановлює нових обставин, не переоцінює докази і не вирішує питання про перевагу одних доказів над іншими.
Надаючи оцінку рішенню Сьомої кадрової комісії від 06 грудня 2019 року № 4/2 колегія суддів звертає увагу на наступне.
Верховний Суд у постанові від 08 листопада 2022 року в цій справі вже визнав, що рішення кадрової комісії підлягає самостійному судовому контролю за критеріями частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
Цей висновок спростовує довід касаційної скарги про недопустимість перевірки судами фактичної основи сумнівів комісії. Суд не визначає замість кадрової комісії професійну компетентність, етику чи доброчесність прокурора. Проте дискреційний характер повноваження не звільняє суб`єкта владних повноважень від обов`язку викласти мотиви рішення і довести існування фактів, на яких воно ґрунтується.
Суд першої інстанції під час нового розгляду виконав указівки Верховного Суду. Він дослідив документи про доходи та майно позивача, членів його сім`ї і родичів, зіставив їх зі змістом рішення кадрової комісії та встановив, що відповідачі не надали матеріалів, які підтверджували б наведені у рішенні припущення.
Офіс Генерального прокурора не довів, на підставі яких вихідних відомостей комісія визначила вартість майна, обсяг доходів відповідних осіб та їхню недостатність. У рішенні від 06 грудня 2019 року № 4/2 немає розрахунку, аналізу конкретних декларацій або посилання на перевірені дані державних реєстрів чи матеріали компетентних органів.
Відсутність рішення Національного агентства з питань запобігання корупції не позбавляла кадрову комісію повноваження оцінювати відомості про доброчесність прокурора. Однак таке повноваження не давало комісії права замінити фактичне дослідження майнового стану загальним припущенням про невідповідність способу життя доходам.
Суди встановили, що істотна частина сумнівів, згодом викладених у письмовому рішенні, не була предметом змістовного обговорення під час співбесіди. За цих обставин позивач не мав реальної можливості надати до ухвалення рішення пояснення, які він згодом подав суду.
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 01 травня 2025 року у справі № 990/199/24 розглядала інші за предметом правовідносини, пов`язані з процедурою добору судді. Тому ця постанова не є рішенням у подібних матеріальних правовідносинах у розумінні пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Водночас наведений Великою Палатою загальний стандарт судового контролю за рішенням, побудованим на "обґрунтованому сумніві", узгоджується з частиною другою статті 2 цього Кодексу. Сумнів має спиратися на конкретні відомості, бути об`єктивно перевіреним, а рішення повинно містити оцінку пояснень особи або причини, з яких такі пояснення відхилені.
Рішення Сьомої кадрової комісії від 06 грудня 2019 року № 4/2 цим вимогам не відповідає. Тому суди обґрунтовано визнали його протиправним і скасували.
Оцінюючи законність наказу про звільнення позивача з органів прокуратури колегія суддів звертає увагу на те, що правовий статус позивача включав два взаємопов`язані, але юридично відмінні елементи: проходження військової служби та перебування на посаді прокурора.
Наказ Міністра оборони України від 21 грудня 2019 року № 718 припинив військову службу ОСОБА_1 . Наслідком цього стала неможливість подальшого перебування саме на військовій прокурорській посаді. Цей правовий висновок сформульований Верховним Судом у постанові від 08 листопада 2022 року в цій справі і правильно врахований судами під час нового розгляду.
Проте припинення військової служби не тотожне припиненню служби в органах прокуратури. Для звільнення прокурора необхідна передбачена законом підстава, виражена в належному індивідуальному акті.
У первісній редакції наказ Генерального прокурора від 26 грудня 2019 року № 1226-вк не йшлося про звільнення ОСОБА_1 з органів прокуратури. Наказ регулював виключення його зі списків особового складу після звільнення з військової служби.
Наказ від 11 червня 2020 року № 1519ц доповнив первісний акт формулюванням про звільнення позивача з посади з 31 грудня 2019 року, тобто надав цьому наказу ретроспективного змісту. При цьому і в новій редакції не зазначено пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", підпункт 2 пункту 19 розділу II Закону № 113-IX або рішення кадрової комісії від 06 грудня 2019 року № 4/2.
Стаття 9 Закону України "Про прокуратуру" визначає повноваження Генерального прокурора, але не встановлює матеріальної підстави звільнення прокурора. Статті 2, 24 Закону України "Про військовий обов`язок і військову службу" та пункт 245 Положення № 1153/2008 регулюють проходження і припинення військової служби, а не звільнення з органів прокуратури.
Рапорт ОСОБА_1 від 19 грудня 2019 року також не міг бути підставою для припинення його служби в прокуратурі, оскільки містив прохання про звільнення з військової служби у запас і не виражав волевиявлення на припинення служби в органах прокуратури.
Рішення кадрової комісії могло породжувати наслідки, передбачені підпунктом 2 пункту 19 розділу II Закону № 113-IX. Однак цей акт визнаний судом протиправним через відсутність належного фактичного обґрунтування. Протиправне рішення кадрової комісії не може бути чинною правовою підставою звільнення.
Законність індивідуального акта оцінюється з огляду на підстави, зазначені в ньому на час прийняття. Суб`єкт владних повноважень не може під час судового розгляду доповнити акт новою юридичною підставою, якої цей акт не містив, а згодом - ретроспективно змінити характер уже припинених правовідносин.
У Рішенні від 01 березня 2023 року № 1-р(II)/2023 Конституційний Суд України визнав таким, що не відповідає Конституції України, пункт 6 розділу II Закону № 113-IX, який передбачав, що всі прокурори вважаються персонально попередженими про можливе майбутнє звільнення. Конституційний Суд виходив, зокрема, з вимог правової визначеності та передбачуваності наслідків законодавчого регулювання.
Рішенням від 18 грудня 2024 року № 11-р(II)/2024 Конституційний Суд України визнав неконституційним пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", відстрочивши втрату ним чинності на шість місяців. Це рішення не має наслідком автоматичної недійсності всіх актів про звільнення, прийнятих до його ухвалення, і саме по собі не визначає результат цієї справи. Проте наведені в ньому міркування щодо гарантій незалежності прокурора та необхідності чіткої, передбачуваної підстави звільнення підтверджують, що припинення служби прокурора не може ґрунтуватися на невизначеному поєднанні норм про повноваження керівника органу та норм про проходження військової служби.
За встановлених обставин, висновок апеляційного суду про протиправність пункту 1 наказу Генерального прокурора від 26 грудня 2019 року № 1226-вк у редакції наказу від 11 червня 2020 року № 1519ц є правильним.
Щодо висновків Верховного Суду, на які посилається скаржник і які стали підставою відкриття касаційного провадження колегія суддів вважає за необхідне вказати наступне.
У постановах у справах № 640/304/20, № 420/5104/20, № 460/6002/20, № 640/1455/20, № 520/1087/20, № 640/26378/19, № 640/4210/20, № 380/2490/20, № 640/362/20, № 640/1229/20 та № 420/10296/20 Верховний Суд сформулював загальний висновок: проходження військової служби було необхідною умовою перебування на посаді військового прокурора, тому після звільнення з військової служби особа не може вимагати продовження служби саме на військовій прокурорській посаді.
Колегія суддів не відступає від цього висновку.
Проте наведена судова практика, не встановлює правила, за яким припинення військової служби за будь-яких обставин автоматично припиняє також статус прокурора незалежно від змісту наказу, наявності передбаченої законом підстави звільнення та перебігу процедури атестації.
Зокрема, у справі № 420/10296/20 Верховний Суд оцінював ситуацію, в якій рішення про неуспішне проходження атестації залишалося чинним і було визнане судами законним. В інших справах правомірність рішення кадрової комісії не була спростована у тому самому провадженні або позивачі не перебували у становищі особи, яка успішно пройшла два етапи атестації, була допущена до співбесіди, а негативний результат завершального етапу визнано протиправним після судової перевірки його фактичних підстав.
У цій справі ОСОБА_1 не вимагає збереження статусу військовослужбовця або поновлення на військовій прокурорській посаді. Спір стосується юридичних наслідків одночасного існування таких обставин:
позивач своєчасно подав заяву про переведення до Офісу Генерального прокурора і проходження атестації без збереження статусу військовослужбовця;
успішно пройшов два етапи атестації та був допущений до співбесіди;
рішення про неуспішне проходження завершального етапу атестації визнано протиправним;
наказ про звільнення з органів прокуратури не містив передбаченої законом підстави такого звільнення;
повернення на попередню військову прокурорську посаду стало юридично неможливим унаслідок припинення військової служби і ліквідації системи військових прокуратур.
Саме сукупність цих обставин відрізняє спірні правовідносини від фактичної основи справ, на які посилається скаржник.
Загальний висновок про неможливість залишення особи на військовій прокурорській посаді застосований апеляційним судом: ОСОБА_1 поновлено не на колишній військовій посаді, а на рівнозначній посаді прокурора в Офісі Генерального прокурора. Тому суперечності між постановою апеляційного суду та наведеним правовим висновком Верховного Суду немає.
В іншому випадку виникає правова колізія щодо реалізації рапорту позивача в якому йдеться про переведення за наслідками атестації. Адже здійснити переведення в органах прокуратури особи, яка не обіймає жодної посади в органах прокуратури не можливо.
Подання ОСОБА_1 заяви відповідно до пункту 10 розділу II Закону № 113-IX, її прийняття, допуск до атестації, успішне проходження двох тестувань і допуск до співбесіди сформували легітимне процедурне очікування, що атестація буде завершена відповідно до встановлених законом правил, а негативні наслідки виникнуть лише на підставі законного й належно мотивованого рішення.
Таке очікування не означало безумовного права на постійне зайняття посади в Офісі Генерального прокурора і не гарантувало позитивного результату атестації. Воно полягало у праві на законну процедуру та на те, щоб незаконне рішення кадрової комісії не спричинило незворотної втрати статусу, необхідного для продовження цієї процедури.
Якби після скасування рішення кадрової комісії суд відмовив у відновленні статусу прокурора лише з тієї причини, що позивач уже не є чинним прокурором, такий підхід створив би замкнене правове становище. Особа не могла б продовжити атестацію через звільнення, а звільнення зберігало б наслідки, хоча рішення, що перервало атестацію, визнано протиправним.
Скасування рішення кадрової комісії за такого підходу не відновлювало б жодного порушеного права і не мало б практичного юридичного результату. Це не відповідало б завданню адміністративного судочинства, визначеному статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України, та праву на ефективний судовий захист.
Держава, допустивши позивача до процедури атестації та провівши її перші етапи, не могла припинити його участь у цій процедурі актом, який не відповідав вимогам обґрунтованості, а потім послатися на наслідки цього ж акта як на перешкоду для відновлення порушеного права.
За загальним правилом частини першої статті 235 Кодексу законів про працю України незаконно звільнена особа поновлюється на попередній роботі. Суди не вправі самостійно призначати прокурора на конкретну посаду або перебирати кадрові повноваження керівника органу прокуратури.
У цій справі буквальне поновлення на попередній роботі неможливе, оскільки позивач припинив військову службу і не може обіймати військову прокурорську посаду. Відмова у поновленні з цієї причини залишила б без усунення наслідки незаконного припинення служби в органах прокуратури.
Визначений апеляційним судом спосіб захисту не означає, що ОСОБА_1 визнається таким, що успішно пройшов атестацію. Він не звільняє позивача від завершення процедури та не позбавляє компетентний орган права ухвалити за її результатами законне рішення.
Поновлення на рівнозначній посаді відновлює той юридичний статус, який є необхідною передумовою для продовження вже розпочатої атестації. Надалі проходження атестації, переведення, призначення або звільнення позивача мають здійснюватися в порядку, встановленому Законом № 113-IX і Порядком № 221.
Апеляційний суд не визначив конкретного структурного підрозділу або штатної посади, на яку має бути призначений позивач. Тому Офіс Генерального прокурора зберігає організаційні повноваження щодо визначення рівнозначної посади з урахуванням структури та штатного розпису.
За виняткової сукупності обставин цієї справи такий спосіб захисту відповідає статтям 2, 245 Кодексу адміністративного судочинства України і статті 235 Кодексу законів про працю України. Він усуває наслідки незаконного звільнення, не відновлює припинений військовий статус і не підміняє рішення кадрової комісії щодо результату атестації.
У зв`язку із поновлення позивача, апеляційний суд стягнув 18 664,32 грн, урахувавши період вимушеного прогулу та кошти, виплачені позивачу на виконання рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 квітня 2021 року.
Доводи касаційної скарги в цій частині передбачають установлення іншого розрахункового періоду, визначення іншої кількості днів і переоцінку відомостей про виплати.
Водночас запропонований скаржником розрахунок у сумі 1 766 704,34 грн ґрунтується на множенні середньоденного показника на 259 днів, хоча сам скаржник наполягає на застосуванні порядку, пов`язаного з календарними днями проходження військової служби. Усунення цієї розбіжності потребувало б нового встановлення фактичних даних, що виходить за межі повноважень касаційного суду.
Оскільки касаційне провадження відкрито з підстави неврахування висновків Верховного Суду щодо звільнення військових прокурорів, а правового висновку у подібних правовідносинах щодо методики відповідного розрахунку скаржник не навів, підстав для скасування судового рішення в цій частині немає.
Висновки за результатами касаційного перегляду
Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Підстав для скасування оскаржених судових рішень у межах відкритого касаційного провадження немає.
Судові витрати
У зв`язку із залишенням касаційної скарги без задоволення понесені у касаційному провадженні судові витрати перерозподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 05 березня 2024 року в частині, залишеній без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2024 року, та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2024 року у справі № 640/1559/20 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А. Г. Загороднюк
Судді І. В. Желєзний
В. М. Соколов