Постанова № 141374512 у справі № 420/37186/24 від 09.11.2026

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

09 листопада 2026 р. м. Одеса Справа № 420/37186/24

Перша інстанція суддя Завальнюк І.В.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Яковлєва О.В.,

суддів Єщенка О.В., Крусяна А.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 січня 2025 року, у справі за адміністративним позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури до Кодимської міської ради Подільського району Одеської області, треті особи - Відділ освіти, молоді та спорту Кодимської міської ради Подільського району Одеської області, Комунальний заклад «Опорний заклад Кодимський ліцей № 1» Кодимської міської ради Подільського району Одеської області, Філія «Лабушненська початкова школа» Комунального закладу «Опорний заклад Кодимський ліцей № 1» Кодимської міської ради Подільського району Одеської області, про визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И Л А :

Заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся до суду з позовом у якому заявлено вимоги Кодимської міської ради Подільського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення Кодимської міської ради Подільського району Одеської області VIII скликання 44 сесії № 4686-VIII від 23 травня 2024 року «Про перепрофілювання філії «Лабушненська гімназія» Комунального закладу «Опорний заклад «Кодимський ліцей № 1» Кодимської міської ради Подільського району Одеської області».

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 29 січня 2025 року відмовлено в задоволенні позову.

Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням позивачем подано апеляційну скаргу з якої вбачається про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а тому просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким позов задовольнити.

Вимоги апеляційної скарги позивача обґрунтовано тим, що судом першої інстанції помилково не враховано доводів позову про те, що спірна реорганізація (перепрофілювання) навчального закладу, розташованого в сільській місцевості, проведена з порушенням встановленої процедури, а як наслідок є протиправною.

В свою чергу, відповідачем подано відзив на отриману апеляційну скаргу у якому зазначено, що судом першої інстанції прийнято законне та обґрунтоване рішення про відмову в задоволенні позову.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду, а також правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права та правової оцінки обставин у справі, колегія суддів приходить до висновку, що подана апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду - скасуванню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що з метою забезпечення умов для рівного доступу осіб до якісної освіти, формування спроможної освітньої мережі Кодимської міської ради, враховуючи висновки та рекомендації постійних комісії, відповідно до проведеного аналізу поточного стану та перспектив розвитку освітньої мережі Кодимської міської ради, зокрема щодо демографічної ситуації та прогнозу спроможності, фактичної та прогнозованої наповнюваності освітньої мережі, прийнято рішення Кодимської міської ради від 23 травня 2024 року № 4685-VІІІ «Про затвердження Плану оптимізації мережі закладів освіти Кодимської міської ради на 2024-2025 рік» (опубліковано за посиланням - рішення № 4685 «Про затвердження Плану оптимізації мережі закладів освіти Кодимської міської ради на 2024-2025 рік»).

Даним рішенням від 23 травня 2024 року № 4685-VІІІ затверджено План оптимізації мережі закладів загальної середньої освіти Кодимської міської ради, на підставі якого і передбачено пониження до початкової школи філію «Лабушненська гімназія» КЗ «Опорний заклад «Кодимський ліцей №1» Кодимської міської ради Подільського району Одеської.

На виконання рішення від 23 травня 2024 року № 4685-VІІІ прийнято рішення від 23 травня 2024 року№ 4686-VIII «Про перепрофілювання філії «Лабушненська гімназія» комунального закладу «Опорний заклад «Кодимський ліцей №1» Кодимської міської ради Подільського району Одеської області».

У п. 1 вказаного рішення зазначено: перепрофілювати (змінити тип закладу загальної середньої освіти) філії «Лабушненська гімназія» комунального закладу «Опорний заклад «Кодимський ліцей № 1» Кодимської міської ради Подільського району Одеської області шляхом пониження до початкової школи.

Також п. п. 2-4 вказаного рішення перейменовано філію «Лабушненська гімназія» комунального закладу «Опорний заклад «Кодимський ліцей № 1» Кодимської міської ради Подільського району Одеської області на філію «Лабушненська початкова школа» комунального закладу «Опорний заклад «Кодимський ліцей № 1» Кодимської міської ради Подільського району Одеської області, затверджено положення філії «Лабушненська початкова школа» (без зазначення про втрату чинності рішення міської ради від 20 січня 2022 року за № 3121) та зобов`язано керівника комунального закладу «Опорний заклад «Кодимський ліцей № 1» Кодимської міської ради Подільського району Одеської області у зв`язку із зміною типу закладу освіти вжити організаційно-правових заходів, передбачених цивільним, господарським та трудовим законодавством.

На запит обласної прокуратури, поданий в порядку ст. 23 ЗУ «Про прокуратуру», від 05 вересня 2024 року № 24-1886вих-24, Кодимською міською радою листом від 10 вересня 2024 року № 03-17/3148 зазначено про те, що у філії «Лабушненська гімназія» у 2023-2024 навчальному році навчалось 67 учнів «... утриманням одного учня в 2023 році в філії «Лабушненська гімназія» становила на рік 33 151 грн, загальна сума утримання учнів 2 221 000 грн на рік, а у 2024 році утримання 1 учня становить 34 979 грн на рік, загальна сума утримання з розрахунку на 67 дітей 2 343 612 грн. Такі великі обсяги витрат спрямовуються не на розвиток галузі чи забезпечення якості освіти, а на оплату праці, тому у зв`язку з прийняттям 23 травня 2024 року рішення Кодимською міською радою № 4685-VIII «Про затвердження Плану оптимізації мережі закладів освіти Кодимської міської ради на 2024-2025 рік», 23 травня 2023 року прийнято рішення № 4686-VIII про пониження до початкової школи філію «Лабушненська гімназія».

При цьому, у листі Кодимської міської ради від 10 вересня 2024 року № 03-17/3148 зазначено, що процедура проведення громадського обговорення при прийнятті рішення № 4686 не проводилась.

Отримана прокуратурою інформація зумовила необхідність звернення до суду з даним адміністративним позовом.

За наслідком з`ясування обставин справи, судом першої інстанції ухвалено рішення про відмову в задоволенні позову, з підстав відсутності правових підстав для скасування оскаржуваного рішення, з чим не погоджується колегія суддів, з огляду на наступне.

Так, Закон України «Про освіту» регулює суспільні відносини, що виникають у процесі реалізації конституційного права людини на освіту, прав та обов`язків фізичних і юридичних осіб, які беруть участь у реалізації цього права, а також визначає компетенцію державних органів та органів місцевого самоврядування у сфері освіти.

Згідно ч. 2 ст. 24 ЗУ «Про освіту», управління закладом освіти в межах повноважень, визначених законами та установчими документами цього закладу, здійснюють: засновник (засновники); керівник закладу освіти; колегіальний орган управління закладу освіти; колегіальний орган громадського самоврядування; інші органи, передбачені спеціальними законами та/або установчими документами закладу освіти.

Згідно ч. 1 ст. 25 ЗУ «Про освіту», права і обов`язки засновника щодо управління закладом освіти визначаються цим Законом та іншими законами України, установчими документами закладу освіти.

Згідно ч. 2 ст. 25 ЗУ «Про освіту», засновник закладу освіти або уповноважений ним орган (особа), зокрема, приймає рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію, зміну типу закладу освіти, затверджує статут (його нову редакцію), укладає засновницький договір у випадках, визначених законом.

Крім того, Закон України «Про повну загальну середню освіту» визначає правові, організаційні та економічні засади функціонування і розвитку системи загальної середньої освіти.

Згідно ч. 1 ст. 32 ЗУ «Про повну загальну середню освіту», рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти приймає засновник (засновники).

Мережа закладів загальної середньої освіти формується відповідно до законодавства з урахуванням соціально-економічної та демографічної ситуації, а також відповідно до культурно-освітніх та інших потреб територіальної громади та /або суспільства.

Рішення про утворення комунальних початкових шкіл, гімназій як окремих юридичних осіб, їх реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) приймають міські, сільські, селищні ради.

Рішення про утворення комунальних ліцеїв як окремих юридичних осіб, їх реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) приймають Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, міські, селищні, сільські ради відповідно до вимог законодавства.

Для започаткування та проведення освітньої діяльності комунального ліцею засновник має забезпечити відповідність такого закладу освіти вимогам, що визначені цим Законом, положенням про ліцей та ліцензійними умовами, у тому числі щодо:

функціонування не менше двох класів за трьома профілями навчання на рівні профільної середньої освіти (протягом 10-12 років навчання учнів);

функціонування ліцею як окремої юридичної особи, відокремленої від початкової школи та гімназії, крім випадків, визначених цим Законом;

забезпечення здобуття учнями профільної середньої освіти відповідно до профілів навчання з навчальним навантаженням та з можливістю обрання учнями навчальних предметів (інтегрованих курсів, інших освітніх компонентів) в обсягах, що визначаються законодавством;

створення безпечного, інклюзивного та цифрового освітнього середовища відповідно до вимог законодавства;

підвезення (у разі потреби) учнів і педагогічних працівників до закладу освіти (місця навчання, роботи) та у зворотному напрямку до місця проживання (за потреби) на відстань, що визначається законодавством;

забезпечення проживання учнів у пансіонах у разі, якщо час їхнього доїзду до ліцею буде більше норми, визначеної законодавством;

забезпечення учасникам освітнього процесу вільного і безоплатного бездротового доступу до мережі Інтернет з характеристиками, що відповідають вимогам законодавства, у приміщеннях закладу освіти, у тому числі у пансіоні;

забезпечення здобувачів освіти харчуванням у порядку та відповідно до вимог, визначених Кабінетом Міністрів України;

відповідності іншим вимогам, визначеним законодавством.

Рішення про утворення початкової школи як структурного підрозділу у складі гімназії, його реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) приймає (приймають) засновник (засновники) такого закладу.

З метою задоволення духовних потреб громадян приватні заклади освіти, зокрема засновані релігійними організаціями, статути (положення) яких зареєстровано у встановленому законодавством порядку, мають право визначати релігійну спрямованість своєї освітньої діяльності.

Під час утворення закладу загальної середньої освіти засновник зобов`язаний враховувати вимоги ліцензійних умов провадження освітньої діяльності у сфері загальної середньої освіти.

Згідно ч. 2 ст. 32 ЗУ «Про повну загальну середню освіту», у разі реорганізації чи ліквідації закладу загальної середньої освіти засновник зобов`язаний забезпечити учням можливість продовжити здобуття загальної середньої освіти на відповідному рівні освіти.

Реорганізація, зміна типу, ліквідація закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості допускається лише після громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника, який оприлюднюється не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення.

Реорганізація і ліквідація спеціальних закладів загальної середньої освіти допускаються лише після погодження проекту відповідного рішення засновника центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки.

При цьому, Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року № 996

Крім того, Положення про опорний заклад освіти затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 19 червня 2019 року № 532 (далі Положення № 532).

Згідно п. 3 Положення № 532, опорний заклад освіти є юридичною особою, має рахунки в органах Казначейства, самостійний баланс, штамп, печатку. Кількість здобувачів освіти опорного закладу освіти (без урахування їх кількості у філіях) повинно становити не менш як 200 осіб.

Філія опорного закладу освіти не є юридичною особою і діє на підставі положення, затвердженого в установленому порядку. Філія забезпечує здобуття початкової освіти, а також за рішенням засновника - базової середньої освіти.

Згідно п. 8 Положення № 532, опорний заклад освіти та його філії діють на підставі установчих документів (статуту опорного закладу освіти, положення про філію), що розробляються відповідно до Цивільного кодексу України, Господарського кодексу України, Законів України «Про освіту», «Про повну загальну середню освіту», цього Положення, інших нормативно-правових актів і затверджуються засновником опорного закладу освіти.

Згідно п. 9 Положення № 532, засновник утворює, ліквідовує, реорганізовує чи перепрофільовує (змінює тип) опорний заклад освіти та його філії (у тому числі шляхом реорганізації закладів освіти, що належать до сфери його управління) відповідно до вимог законодавства.

Колегією суддів встановлено, що прокуратурою оскаржується рішення Кодимської міської ради Подільського району Одеської області VIII скликання 44 сесії № 4686-VIII від 23 травня 2024 року «Про перепрофілювання філії «Лабушненська гімназія» Комунального закладу «Опорний заклад «Кодимський ліцей №1» Кодимської міської ради Подільського району Одеської області».

В даному випадку, оскаржуваним рішенням передбачено перепрофілювання (зміна типу) філії «Лабушненська гімназія» Комунального закладу «Опорний заклад «Кодимський ліцей № 1» Кодимської міської ради Подільського району Одеської області, шляхом пониження її до початкової школи.

При цьому, відповідний заклад загальної середньої освіти (філія) знаходиться у сільській місцевості, а саме у селі Лабушне Подільського району Одеської області.

Між тим, перевіряючи законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги прокуратури, колегія суддів зазначає наступне.

Так, з аналізу вищевикладених норм права вбачається, що реорганізація, зміна типу (перепрофілювання), ліквідація закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості допускається лише після громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника, який оприлюднюється не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення.

В свою чергу, Верховний Суд неодноразово зазначав, що рішення про ліквідацію та реорганізацію навчального закладу комунальної форми власності, яке приймає місцева (сільська, селищна, міська) рада, у віданні якої перебуває відповідний навчальний заклад, впливають на таке важливе конституційне право дітей територіальної громади, як право на освіту, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень.

Відповідна правова позиція щодо необхідності проведення консультацій з громадськістю у разі вирішення питання про ліквідацію, створення, реорганізацію навчальних закладів викладена Верховним Судом у постановах від 14 серпня 2018 року у справі № 359/6814/17, від 06 лютого 2019 року у справі № 720/1536/16-а, від 27 лютого 2018 року у справі № 495/7147/16-а, від 12 грудня 2019 року у справі № 200/13942/18-а, від 07 квітня 2020 року у справі № 2140/1730/18, від 13 травня 2020 року у справі № 324/1296/16-а та від 08 серпня 2023 року у справі 460/25721/22.

Також, колегія враховує Рекомендацію № R(87)16 Комітету міністрів Ради Європи щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб (прийнято Комітетом міністрів 17 вересня 1987 року; Recommendation №(87)16the Committee of ministers to member states on administrative procedures affecting a large number of persons), що визначає такі принципи прийняття адміністративних актів, що мають вплив на велику кількість осіб, зокрема:

- пропозиція прийняття відповідного акта повинна бути донесена до зацікавлених осіб у доступній та відкритій формі і таким чином, щоб це забезпечувало поінформованість зацікавлених осіб про можливий вплив від прийняття акта на їх права, свободи та інтереси;

- беручи до уваги об`єкт та наслідки пропонованого адміністративного акта, статус або кількість зацікавлених осіб, компетентний орган може прийняти рішення про те, що процедура участі триватиме за однією або кількома з таких форм: a) письмові спостереження; b) приватні чи публічні слухання; c) представництво в дорадчому органі компетентного органу;

- адміністративний акт повинен бути доведений до відома громадськості та відповідне повідомлення повинно містити інформацію про основні висновки, що випливають із процедури прийняття акта; мотиви прийняття адміністративного акта; інформацію про способи заперечення проти прийняття адміністративного акта та строк, протягом якого вони повинні бути використаним.

Крім того, Рекомендація № R(87)16 визначають, що адміністративний акт, що має вплив на велику кількість осіб, повинен обов`язково підлягати судовому контролю, який здійснюється з належним урахуванням прав та інтересів зацікавлених осіб, зокрема, шляхом забезпечення участі представників таких осіб у судовому розгляді справи, її апеляційному перегляді, та повідомленням про розгляд справи шляхом публічного оголошення.

В свою чергу, як встановлено судом першої інстанції та не заперечується сторонами, оскаржуване рішення було прийнято без попереднього проведення консультацій з громадськістю та без попереднього обговорення проєкту такого рішення.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з доводами прокуратури, що приймаючи оскаржуване рішення органом місцевого самоврядування, як засновником закладу освіти, порушено вимоги ч. 2 ст. 32 ЗУ «Про повну загальну середню освіту».

Між тим, відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції погодився з доводами відповідача про те, що положення ч. 2 ст. 32 ЗУ «Про повну загальну середню освіту» не поширюються на спірні правовідносини, оскільки оскаржуваним рішенням перепрофільовано філію, а не заклад загальної середньої освіти, яким може бути лише юридична особа.

Проте, колегія суддів вважає помилковими зазначені висновки суду першої інстанції та доводи суб`єкта владних повноважень, оскільки формальне тлумачення положень ч. 2 ст. 32 ЗУ «Про повну загальну середню освіту», допущене останніми, фактично створює ситуацію за якої засновник закладу (орган місцевого самоврядування) може самостійно, в обхід встановлених законодавцем запобіжників, ліквідовувати, реорганізовувати чи перепрофільовувати школи у сільській місцевості, попередньо надавши їм статус філій опорних закладів освіти, відповідно до Положення № 532.

З іншого боку, п. 9 Положення № 532 чітко передбачає, що засновник утворює, ліквідовує, реорганізовує чи перепрофільовує (змінює тип) опорний заклад освіти та його філії (у тому числі шляхом реорганізації закладів освіти, що належать до сфери його управління) відповідно до вимог законодавства.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що вимоги ч. 2 ст. 32 ЗУ «Про повну загальну середню освіту» щодо проведення громадського обговорення проекту рішення щодо реорганізації, зміни типу, ліквідації закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості мають застосовуватись і під час реорганізації, зміни типу чи ліквідації філій опорного закладу освіти, яка не є юридичною особою, але забезпечує здобуття освіти в окремому населеному пункті сільської місцевості.

Аналогічним чином колегія суддів вважає помилковими висновки суду першої інстанції та доводи суб`єкта владних повноважень про те, що оскаржуване рішення прийнято на виконання рішення Кодимської міської ради від 23 травня 2024 року № 4685-VІІІ «Про затвердження Плану оптимізації мережі закладів освіти Кодимської міської ради на 2024-2025 рік», оскільки вказана обставина жодним чином не впливає на необхідність виконання вимог ч. 2 ст. 32 ЗУ «Про повну загальну середню освіту» під час прийняття оскаржуваного рішення.

Окремо, колегія суддів зазначає, що висновки щодо проведення громадських слухань відносно актів, прийнятих суб`єктами владних повноважень у період дії правового режиму воєнного стану, викладено, зокрема у постанові Верховного Суду від 13 лютого 2024 року, у справі № 320/5934/22.

В даному в падку, Верховним Судом зазначено, що у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування поширюються деякі обмеження щодо оприлюднення таких актів визначеному порядку.

Проте, відповідні обмеження не стосуються виконання органами місцевого самоврядування вимог ст. 13 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст. 32 ЗУ «Про повну загальну середню освіту». До того ж проведення консультацій з громадськістю не обмежується необхідністю оприлюднення проєктів відповідних рішень, а включає також інші форми роз`яснень, у тому числі Інтернет-конференції, відеоконференції тощо.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів погоджується з доводами прокуратури про те, що спірне рішення органу місцевого самоврядування не відповідає критеріям, визначеним частини другої статті 2 КАС України, оскільки воно прийнято із суттєвим порушенням встановленої законодавством процедури, а як наслідок є протиправним та підлягає скасуванню.

При цьому, судом першої інстанції допущено невірне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права, що є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення про задоволення позову прокуратури.

Керуючись ст.ст. 308, 311, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А :

Задовольнити апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури.

Скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 січня 2025 року, з ухваленням у справі нового рішення про задоволення позову.

Визнати протиправним та скасувати рішення Кодимської міської ради Подільського району Одеської області № 4686-VIII від 23 травня 2024 року «Про перепрофілювання філії «Лабушненська гімназія» Комунального закладу «Опорний заклад «Кодимський ліцей №1» Кодимської міської ради Подільського району Одеської області».

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом 30 днів.

Суддя-доповідач О.В. Яковлєв

Судді О.В. Єщенко А.В. Крусян