Постанова № 141378309 у справі № 500/5294/25 від 29.10.2026

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 жовтня 2026 року м. Львів Справа № 500/5294/25 пров. № А/857/50934/25

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

головуючого судді: Пліша М.А.,

суддів: Іщук Л.П., Обрізка І.М.

розглянувши у порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2025 року (головуючий суддя Грицюк Р.П., м. Тернопіль) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернулася в суд з адміністративним позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, у якому просить:

- визнати протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області щодо не проведення позивачу з 01.03.2025 перерахунку та виплати пенсії без обмеження максимальним розміром та без застосування обмежуючих коефіцієнтів, передбачених постановою Кабінету Міністрів України «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період дії воєнного стану» від 03.01.2025 №1, з урахуванням виплачених сум;

- зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області провести позивачу з 01.03.2025 перерахунок та виплату пенсії без обмеження максимальним розміром та без застосування обмежуючих коефіцієнтів, передбачених постановою Кабінету Міністрів України «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період дії воєнного стану» від 03.01.2025 №1, з урахуванням виплачених сум.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2025 року позов задоволено. Визнано протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області щодо відмови у проведенні перерахунку і виплаті з 01.03.2025 пенсії ОСОБА_1 без обмеження її максимальним розміром і без застосування обмежуючих коефіцієнтів, передбачених постановою Кабінету Міністрів України «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період дії воєнного стану» від 03.01.2025 №1. Зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області провести перерахунок і виплату з 01.03.2025 пенсії ОСОБА_1 із урахуванням раніше проведених виплат без обмеження пенсії максимальним розміром і без застосування обмежуючих коефіцієнтів, передбачених постановою Кабінету Міністрів України «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період дії воєнного стану» від 03.01.2025 №1.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, відповідачем подана апеляційна скарга, в якій зазначає, що рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, не у повному обсязі з`ясовано обставини, що мають значення для справи.

Зокрема апелянт вказує на те, що з метою реалізації норм статті 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік», спрямованих на оптимізацію видатків на виплату пенсій, фінансування яких здійснюється за рахунок коштів державного бюджету, 03.01.2025 Кабінет Міністрів України прийняв постанову №1 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану». Розмір пенсії за вислугу років позивача з 01.01.2025 визначено відповідно до вказаної постанови, а тому відповідні дії відповідача є правомірними. Також, апелянт зазначив, що згідно з частиною 7 статті 43 Закону № 2262-ХІІ розмір пенсії (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною) не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність.

З урахуванням наведеного просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.

Відзив на апеляційну скаргу поданий не був. Відповідно ч. 4 ст. 304 КАС України, відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом встановлено, що позивач перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в Тернопільській області та отримує пенсію, призначену відповідно до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

Головне управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області з 01.03.2025 провело перерахунок пенсії позивача на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 03.01.2025 №1 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану». Після перерахунку пенсію позивача обмежено максимальним розміром. Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернулася до суду із цим позовом.

Вирішуючи спір по суті позовних вимог, суд застосовує такі норми права та виходить з таких мотивів.

Суд першої інстанції позов задовольнив з тих підстав, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не довів ті обставини, на яких ґрунтуються його заперечення.

Апеляційний суд погоджується із висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що відповідають нормам матеріального права та обставинам справи з огляду на наступне.

Правове регулювання спірних правовідносин здійснюється, насамперед, Законом України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» № 2262-XII від 09.04.1992 (далі - Закон № 2262-XII), який визначає умови, порядок та гарантії пенсійного забезпечення відповідної категорії осіб.

Відповідно до статті 46 Конституції України кожен громадянин має право на соціальний захист, що охоплює, серед іншого, право на пенсійне забезпечення у випадках, установлених законом. Конституційне право на соціальний захист є однією з основоположних гарантій, забезпечення якої покладається на державу.

Частина друга статті 64 Конституції України передбачає можливість встановлення в умовах воєнного або надзвичайного стану окремих обмежень конституційних прав і свобод із визначенням строку дії таких обмежень. Водночас перелік прав, які не можуть бути обмежені навіть за умов особливого правового режиму, визначений безпосередньо Конституцією України.

З аналізу положень Указу Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженого Законом України № 2102-IX, убачається, що на період дії воєнного стану допускається тимчасове обмеження лише тих конституційних прав і свобод, які прямо зазначені в цьому Указі. Серед них право на соціальний захист, гарантоване статтею 46 Конституції України, не визначене як таке, що підлягає обмеженню.

Отже, введення воєнного стану саме по собі не може бути підставою для звуження змісту та обсягу права осіб на належне пенсійне забезпечення, якщо інше прямо не встановлено Конституцією України.

Преамбулою Закону №2262-XII визначено, що цей Закон регулює питання пенсійного забезпечення осіб, які проходили військову службу, службу в правоохоронних органах та інших визначених законом органах. Держава, у свою чергу, гарантує таким особам належний рівень пенсійного забезпечення, у тому числі шляхом здійснення перерахунку пенсій у зв`язку зі зміною розміру грошового забезпечення та надання інших передбачених законодавством соціальних гарантій.

Частинами першою та третьою статті 1-1, а також статтею 11 Закону №2262-XII встановлено, що законодавство у сфері пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби, ґрунтується на Конституції України та складається із зазначеного Закону, Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» й інших нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до них. При цьому зміна умов і норм пенсійного забезпечення таких осіб допускається виключно шляхом внесення змін саме до Закону № 2262-XII та Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування».

Разом із тим статтею 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» передбачено, що у період дії воєнного стану у 2025 році пенсії, призначені, зокрема, відповідно до Закону № 2262-XII, розмір яких перевищує десять прожиткових мінімумів для осіб, які втратили працездатність, виплачуються із застосуванням коефіцієнтів до суми перевищення у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

На виконання зазначених положень Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 03.01.2025 №1 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану», якою встановлено механізм застосування понижувальних коефіцієнтів до частини пенсійних виплат, що перевищують визначений законом розмір.

Так, урядом передбачено диференційоване застосування коефіцієнтів залежно від розміру перевищення пенсії понад десятикратний прожитковий мінімум для осіб, які втратили працездатність, що фактично призводить до зменшення розміру пенсійних виплат окремим категоріям пенсіонерів, у тому числі особам, пенсії яким призначено відповідно до Закону № 2262-XII.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що наведені положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» та прийнятої на його виконання постанови Кабінету Міністрів України фактично змінюють умови пенсійного забезпечення осіб, на яких поширюється дія Закону № 2262-XII, шляхом установлення додаткового механізму обмеження розміру пенсійних виплат.

Однак частиною третьою статті 1-1 Закону №2262-XII прямо передбачено, що зміна умов і норм пенсійного забезпечення зазначеної категорії осіб може здійснюватися виключно шляхом внесення змін до самого Закону № 2262-XII та Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування». Встановлення інших підстав чи механізмів обмеження пенсійних виплат підзаконними нормативно-правовими актами або законами, які не регулюють безпосередньо спірні правовідносини, суперечить вимогам спеціального закону.

За таких обставин суд апеляційної інстанції доходить висновку, що застосування до пенсій, призначених відповідно до Закону № 2262-XII, понижувальних коефіцієнтів на підставі статті 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» та постанови Кабінету Міністрів України від 03.01.2025 №1 не узгоджується з приписами спеціального законодавства у сфері пенсійного забезпечення військовослужбовців та суперечить принципу правової визначеності і вимогам статті 19 Конституції України.

Суд апеляційної інстанції також бере до уваги усталену правову позицію Конституційного Суду України щодо неприпустимості зміни правового регулювання спеціальних законів положеннями закону про Державний бюджет України.

Так, у рішеннях від 09.07.2007 №6-рп/2007, від 22.05.2008 № 10-рп/2008 та від 30.11.2010 № 22-рп/2010 Конституційний Суд України зазначив, що закон про Державний бюджет України не може використовуватись як інструмент для внесення змін до інших законів, призупинення їх дії чи фактичного скасування встановлених ними гарантій. Суд конституційної юрисдикції виходив із того, що подібний спосіб нормативного регулювання призводить до виникнення колізій у законодавстві та порушує принцип правової визначеності. У випадку необхідності зміни правового регулювання законодавець повинен ухвалювати окремий закон, спрямований саме на внесення змін до відповідного спеціального нормативного акта.

Аналогічного підходу Конституційний Суд України дотримався й у рішенні від 28.08.2020 № 10-р/2020, у якому наголошено, що зміна законом про Державний бюджет України обсягу прав, пільг та гарантій, визначених спеціальними законами, не узгоджується з положеннями статті 6, частини другої статті 19 та статті 130 Конституції України.

Згідно з частиною третьою статті 8 Конституції України її норми мають пряму дію, а тому під час вирішення спорів суд зобов`язаний застосовувати положення Основного Закону як норми прямої дії у випадку наявності суперечностей між нормативно-правовими актами різної юридичної сили.

За таких обставин у разі колізії між положеннями закону про Державний бюджет України та нормами спеціального закону, який безпосередньо регулює відповідні правовідносини, перевага у застосуванні повинна надаватися саме спеціальному закону.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що ні Законом № 2262-XII, ні Законом України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» не передбачено можливості зменшення або обмеження розміру пенсійних виплат шляхом застосування понижувальних коефіцієнтів до частини пенсії, яка перевищує десять прожиткових мінімумів для осіб, що втратили працездатність.

Отже, встановлені статтею 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» та постановою Кабінету Міністрів України від 03.01.2025 №1 механізми обмеження виплати пенсій фактично змінюють умови пенсійного забезпечення осіб, пенсія яким призначена відповідно до Закону №2262-XII, без внесення відповідних змін до спеціального закону, що суперечить вимогам законодавства та правовим позиціям Конституційного Суду України.

Крім того, частиною четвертою статті 63 Закону № 2262-XII визначено, що всі пенсії, призначені на підставі цього Закону, підлягають перерахунку у зв`язку зі збільшенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців. При цьому законодавець передбачив гарантію збереження раніше призначеного розміру пенсії у випадку, якщо внаслідок проведеного перерахунку новий розмір виявиться меншим.

У постанові від 12.11.2019 у справі №826/3858/18 Верховний Суд сформулював правовий висновок щодо меж повноважень Кабінету Міністрів України у сфері пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби. Суд касаційної інстанції зазначив, що стаття 63 Закону №2262-XII визначає саме право на перерахунок пенсії, тоді як Уряд уповноважений встановлювати лише умови, порядок та розміри такого перерахунку.

Верховний Суд наголосив, що під умовами перерахунку слід розуміти визначення Кабінетом Міністрів України обставин, за наявності яких виникає право на проведення перерахунку, а під порядком - визначення механізму, послідовності та способу його проведення.

Разом із тим Кабінет Міністрів України не наділений повноваженнями змінювати структуру грошового забезпечення або перелік його складових, визначених статтею 43 Закону № 2262-XII, оскільки такі питання належать до сфери законодавчого регулювання. Повноваження Уряду обмежуються визначенням розміру грошового забезпечення як бази для проведення перерахунку пенсії, але не можуть поширюватися на зміну самого змісту та обсягу пенсійних прав.

Таким чином, положення абзацу третього статті 11 Закону №2262-XII містять імперативне застереження про те, що будь-яка зміна умов та норм пенсійного забезпечення осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, допускається виключно шляхом внесення змін до Закону № 2262-XII та Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування». Встановлення інших обмежень підзаконними нормативними актами або законом про Державний бюджет України не відповідає зазначеним вимогам закону.

Суд апеляційної інстанції також враховує правову позицію Конституційного Суду України, викладену у рішенні від 13.05.2015 №4-рп/2015, відповідно до якої питання визначення видів грошового забезпечення, що враховуються при обчисленні та перерахунку пенсій військовослужбовців та інших осіб, пенсійне забезпечення яких здійснюється на підставі Закону № 2262-XII, належить виключно до компетенції законодавця. Кабінет Міністрів України, реалізуючи державну політику у сфері пенсійного забезпечення, зобов`язаний діяти в межах Конституції та законів України і не вправі самостійно змінювати умови чи зміст пенсійного забезпечення зазначеної категорії осіб.

Отже, встановлення або зміна умов пенсійного забезпечення підзаконними нормативно-правовими актами, у тому числі шляхом запровадження нових механізмів обмеження виплати пенсії, суперечить вимогам законодавства та виходить за межі повноважень Кабінету Міністрів України.

Аналогічний підхід щодо необхідності застосування нормативно-правових актів з урахуванням їх юридичної сили викладено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 09.06.2022 у справі №520/2098/19. Суд зазначив, що відповідно до статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України під час вирішення справ суд застосовує Конституцію України, закони України та міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Інші нормативно-правові акти можуть застосовуватись лише за умови, що вони прийняті на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України. У випадку невідповідності підзаконного нормативного акта закону або Конституції України застосуванню підлягає акт вищої юридичної сили.

Враховуючи наведене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що застосування при здійсненні перерахунку пенсії, призначеної відповідно до Закону №2262-XII, положень постанови Кабінету Міністрів України від 03.01.2025 №1 «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану», якою фактично змінено умови пенсійного забезпечення та запроваджено додаткове обмеження розміру пенсійних виплат, є таким, що не відповідає вимогам закону.

Щодо доводів про правомірність обмеження пенсії максимальним розміром, суд зазначає таке.

В ухвалі від 06.02.2025 у справі № 520/909/25 Верховний Суд звернув увагу на сталість судової практики у спорах, пов`язаних із застосуванням обмеження максимального розміру пенсій, призначених відповідно до Закону № 2262-XII. Зокрема, у постановах від 16.12.2021 у справі № 400/2085/19, від 20.07.2022 у справі № 340/2476/21, від 25.07.2022 у справі №580/3451/21, від 30.08.2022 у справі №440/994/20, від 17.03.2023 у справі №340/3144/21 Верховний Суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для обмеження максимального розміру таких пенсій з огляду на рішення Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016.

У зазначеному рішенні Конституційний Суд України вказав, що встановлення максимального розміру пенсії або обмеження її виплати стосовно осіб, право яких на пенсійне забезпечення визначене Законом № 2262-XII, суперечить конституційним гарантіям соціального захисту, передбаченим частиною п`ятою статті 17 Конституції України. Держава зобов`язана забезпечувати належний рівень соціального захисту осіб, які проходили військову службу та забезпечували оборону і безпеку держави, а тому звуження змісту та обсягу відповідних гарантій є неприпустимим.

Відповідач провів перерахунок пенсії з 01.01.2025 із застосуванням коефіцієнтів до відповідних сум перевищення, встановлених Постановою №1, що підтверджується перерахунком пенсії за вислугу років по пенсійній справі станом на 01.01.2025, та не заперечується відповідачем.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що такі дії відповідача щодо застосування визначених Постановою № 1 коефіцієнтів до відповідних сум перевищення при перерахунку пенсії позивача з 01.01.2025 є протиправними.

Таким чином, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що задля ефективного відновлення порушеного права позивача необхідно визнати протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області щодо відмови у проведенні перерахунку і виплаті з 01.03.2025 пенсії ОСОБА_1 без обмеження її максимальним розміром і без застосування обмежуючих коефіцієнтів, передбачених постановою Кабінету Міністрів України «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період дії воєнного стану» від 03.01.2025 №1 та зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області провести перерахунок і виплату з 01.03.2025 пенсії ОСОБА_1 із урахуванням раніше проведених виплат без обмеження пенсії максимальним розміром і без застосування обмежуючих коефіцієнтів, передбачених постановою Кабінету Міністрів України «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період дії воєнного стану» від 03.01.2025 №1.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.

Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09.12.1994, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, доводами апеляційної скарги висновки, викладені в судовому рішенні, не спростовуються і підстав для його скасування не вбачається.

За таких підстав апеляційна скарга задоволенню не підлягає, підстав для скасування рішення суду першої інстанції колегія суддів не знаходить.

Відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не підлягають.

Керуючись статтями 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Тернопільській області - залишити без задоволення, а рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2025 року у справі №500/5294/25 - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Головуючий суддя М.А. Пліш

судді Л. П. Іщук

І. М. Обрізко