Постанова № 141379135 у справі № 140/1872/26 від 05.11.2026

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 листопада 2026 року м. Львів Справа № 140/1872/26 пров. № А/857/28648/26

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Онишкевича Т.В.,

суддів Гудима Л.Я., Качмара В.Я.,

з участю секретаря судових засідань Клим О.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові у режимі відеоконференції апеляційну скаргу Волинської обласної прокуратури на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2026 року у справі за адміністративним позовом заступника керівника Луцької окружної прокуратури в інтересах держави до виконавчого комітету Луцької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення,

суддя у І інстанції Лозовський О.А.,

час ухвалення рішення 15 год 04 хв,

місце ухвалення рішення м. Луцьк,

дата складення повного тексту рішення 29 квітня 2026 року,

ВСТАНОВИВ :

У лютому 2026 року заступник керівника Луцької окружної прокуратури (далі - Прокурор) звернувся в інтересах держави з позовом про визнання протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Луцької міської ради (далі - Виконком) від 12.11.2025 №719-1 "Про затвердження Порядку відшкодування безпідставно збережених коштів за використання земель комунальної власності Луцької міської територіальної громади" (далі - Порядок №719-1).

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 20.04.2026 у справі №140/1872/26 у задоволенні позову було відмовлено.

При цьому суд першої інстанції виходив із того, що Порядок №719-1 має організаційно-процедурний характер та не містить норм матеріального регулювання земельних відносин, що віднесені до виключної компетенції міської ради. Прийняття Порядку №719-1 є формою організації управління об`єктами комунальної власності та здійснення повноважень щодо захисту майнових інтересів територіальної громади, що відповідно до статті 29 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР) належить до компетенції виконавчих органів ради. Відповідно до частини 9 статті 59 вказаного Закону рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою. Отже, відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави, як самостійного позивача.

У апеляційному порядку рішення суду першої інстанції оскаржив заступник керівника Волинської обласної прокуратури, який у своїй скарзі просив таке скасувати та задовольнити позов у повному обсязі.

На обґрунтування апеляційної скарги посилається на те, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини, що мають значення для правильного вирішення спору, неправильно застосовано норми матеріального права, а висновки суду не відповідають фактичним обставинам справи.

Суд першої інстанції помилково дійшов висновку про внутрішньо-організаційний характер оспорюваного Порядку№719-1, не врахувавши, що його положення поширюються на невизначене коло осіб та безпосередньо впливають на їх права та обов`язки у сфері земельних та майнових правовідносин.

Окрім того, судом надано неправильну правову оцінку повноваженням Виконкому щодо прийняття оспорюваного рішення, а також помилково застосовано положення законодавства, які регулюють питання державного контролю за використанням та охороною земель, правову природу безпідставного збагачення та межі компетенції органів місцевого самоврядування. Тому суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що прийняття Порядку №719-1 належить до повноважень Виконкому як органу, що здійснює управління комунальним майном.

Водночас у ході розгляду справи безспірно встановлено, що Луцькою міською радою рішення щодо делегування Виконкому повноважень на здійснення державного контролю за використанням та охороною земель або затвердження відповідного механізму не приймалось.

При цьому, на переконання апелянта, забезпечення надходження коштів за фактичне користування земельними ділянками комунальної власності безпосередньо пов`язане із забезпеченням додержання вимог земельного законодавства. У свою чергу, діяльність органу місцевого самоврядування, спрямована на виявлення таких фактів, визначення періоду користування, розрахунок сум до сплати та вжиття заходів щодо їх стягнення, є елементом реалізації функцій контролю за використанням земель. Повноваження Виконкому щодо управління комунальним майном не охоплюють повноваження із нормативного врегулювання земельних відносин та визначення механізму встановлення і стягнення безпідставно збережених коштів за користування земельними ділянками.

За висновками апелянта, оспорюваний Порядок №719-1 фактично передбачає здійснення функцій публічної адміністрації суб`єктом, який не є адміністративним органом у розумінні Закону України «Про адміністративну процедуру» та не наділений відповідними повноваженнями законом, що свідчить про невідповідність спірного Порядку вимогам законодавства.

Звертає увагу на те, що передбачений Порядком №719-1 договір є не самостійним цивільно-правовим інструментом, а елементом владно-управлінського механізму реалізації майнових вимог органу місцевого самоврядування, встановленого Виконкомом, що додатково підтверджує вихід відповідача за межі повноважень, визначених законом.

Окрім того, оспорюваний Порядок, встановлюючи механізм визначення, узгодження та розтермінування сплати безпідставно збережених коштів, фактично врегульовує порядок виконання відповідного грошового зобов`язання, однак без урахування передбачених законом наслідків його прострочення, без урахування інфляційних втрат та 3% річних, фактично створює пільговий режим виконання зобов`язання для осіб, які не виконали встановлений законом обов`язок щодо оформлення прав на землю.

При цьому оскільки оспорюваний Порядок фактично встановлює загальнообов`язкові правила поведінки для невизначеного кола осіб та підлягає неодноразовому застосуванню, то він має ознаки регуляторного акта у розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» і судом першої інстанції не враховано подання Державної регуляторної служби України, адресоване Луцькій міській раді, про необхідність внесення на розгляд сесії питання щодо скасування рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 12.11.2025 № 719-1 «Про затвердження Порядку відшкодування безпідставно збережених коштів за використання земель комунальної власності Луцької міської територіальної громади».

Водночас наполягає на тому, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність у Прокурора підстав для звернення до суду, як самостійного позивача, посилаючись на те, що оспорюване рішення виконавчого комітету могло бути скасоване Луцькою міською радою.

У відзиві на апеляційну скаргу Виконком підтримав доводи, викладені у оскаржуваному судовому рішенні, заперечив обґрунтованість апеляційних вимог та просив залишити рішення суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.

Наполягає на тому, що оспорюваний Порядок № 719-1 має організаційно-процедурний характер та не регулює матеріально-правові наслідки прострочення грошового зобов`язання, які прямо визначені нормами Цивільного кодексу України та підлягають застосуванню незалежно від їх відтворення у локальному акті органу місцевого самоврядування.

Вважає, що Прокурор фактично змішує різні за правовою природою інститути, ототожнюючи цивільно-правовий механізм відшкодування безпідставно збережених коштів із заходами державного контролю у сфері земельних відносин. Такі доводи не узгоджуються із законодавчим визначенням понять «охорона земель» та «контроль».

Норми оспорюваного Порядку безпосередньо стосуються коштів, порядку їх добровільної сплати, організації претензійної роботи, а не контролю за дотриманням вимог земельного законодавства, цільового використання та охорони земель. Прийняття вказаного Порядку є формою організації управління об`єктами комунальної власності та здійснення повноважень щодо захисту майнових інтересів територіальної громади, що відповідно до статті 29 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» належить до компетенції виконавчих органів ради.

Представник Волинської обласної прокуратури у ході апеляційного розгляду підтримала подану апеляційну скаргу доводами, аналогічними до тих, що зазначені у її тексті. Просила скасувати рішення суду першої інстанції та задовольнити позов Прокурора в інтересах держави у повному обсязі.

Представник Виконкому у ході апеляційного розгляду у режимі відеоконференції не змін належним чином забезпечити свою участь у судовому засідання із застосуванням власних технічних засобів і розгляд справи відбувся відповідно до приписів частини 5 статті 195 Кодексу адміністративного судочинства.

Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення вимог скаржника, виходячи із такого.

Як безспірно встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, рішенням Виконкому від 12.11.2025 №719-1 "Про затвердження Порядку відшкодування безпідставно збережених коштів за використання земель комунальної власності Луцької міської територіальної громади" було затверджено Порядок №719-1.

Заступник керівника Луцької окружної прокуратури вважав вказане рішення Виконкому неправомірним та звернувся до суду в інтересах держави про визнання його протиправним та нечинним.

При наданні правової оцінки правильності вирішення судом першої інстанції цього публічно-правового спору оскаржуваним рішенням та доводам апелянта, що викладені у апеляційній скарзі, суд апеляційної інстанції виходить із такого.

Частиною 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Згідно з приписами частини 3 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Як передбачено статтею 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює, серед іншого, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

За правилами частин 3, 4 та 5 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Згідно із приписами частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді (частина 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

Прокурор на обґрунтування своїх позовних вимог посилався на порушення Виконкомом при ухваленні рішення від 12.11.2025 №719-1 "Про затвердження Порядку відшкодування безпідставно збережених коштів за використання земель комунальної власності Луцької міської територіальної громади" вимог статті 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", статті 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", а Закону України "Про адміністративну процедуру", Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та не врахував положень частини 2 статті 625 Цивільного кодексу України.

Оцінюючи доводи Прокурора та апелянта про те, що оспорюваний Порядок №719-1 містить норми, які стосуються питань регулювання земельних відносин, що свідчить про перевищення Виконкомом наданих йому повноважень та перебрання на себе повноважень, віднесених до виключної компетенції місцевої ради, апеляційний суд зазначає таке.

Відповідно до пункту 34 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

Разом із тим, на підставі аналізу тексту оспорюваного Порядок №719-1 суд апеляційної інстанції погоджується із судом першої інстанції у тому, що його норми встановлюють розподіл повноважень та алгоритм дій структурних підрозділів, посадових осіб Луцької міської ради щодо забезпечення досудового вирішення питання про відшкодування власниками нерухомого майна, яке знаходиться на земельній ділянці комунальної власності, безпідставно збережених коштів за фактичне користування земельною ділянкою у період відсутності договору оренди, а відтак безпосередньо стосуються коштів, порядку їх добровільної сплати, організації претензійної роботи, а не контролю за дотриманням вимог земельного законодавства, цільового використання та охорони земель.

З урахуванням наведеного апеляційний суд вважає вірним думку суду першої інстанції про те, що спірний порядок стосується реалізації саме майнових прав територіальної громади м. Луцька.

Статтею 29 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що до власних повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад.

При цьому за приписами частини 1 статті 60 вказаного Закону територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності, зокрема, на доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, корпоративні права в юридичних особах, у тому числі банках, страхових компаніях чи інших господарських товариствах, майно житлового фонду, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.

Відтак, оскільки відповідно до положень статті 190 Цивільного кодексу України майном як особливим об`єктом вважаються окрема річ, сукупність речей, а також майнові права та обов`язки, суд першої інстанції обґрунтовано зазначив про те, що безпідставно збережені кошти, які землекористувачі зберегли у себе внаслідок фактичного користування земельною ділянкою комунальної власності без укладення договору оренди, є об`єктом права комунальної власності, а право вимоги щодо повернення цих коштів є майновим правом.

Відтак, прийняття Порядку №719-1 спрямоване на впорядкування організації управлінням об`єктами комунальної власності та здійснення повноважень щодо захисту майнових інтересів територіальної громади, що відповідно до статті 29 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" належить до компетенції виконавчих органів ради.

Щодо доводів апелянта у частині порушення відповідачем приписів Закону України "Про адміністративну процедуру", апеляційний суд зазначає таке.

За приписами пункту 3 частини 1 статті 2 Закону України "Про адміністративну процедуру" адміністративний акт - рішення або юридично значуща дія індивідуального характеру, прийняте (вчинена) адміністративним органом для вирішення конкретної справи та спрямоване (спрямована) на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та/або обов`язків окремої особи (осіб).

Відповідно до пунктів 9, 10 частини 1статті 2 Закону України "Про адміністративну процедуру" процедурна дія - дія адміністративного органу, що вчиняється під час розгляду справи, але якою справа не вирішується по суті, а процедурне рішення - рішення адміністративного органу, що приймається під час розгляду справи, але яким справа не вирішується по суті.

Згідно із частиною 1 статті 22 Закону України "Про адміністративну процедуру" в адміністративному органі адміністративне провадження здійснюється та відповідний адміністративний акт приймається посадовою особою, уповноваженою відповідно до закону та/або на підставі внутрішніх розпорядчих актів адміністративного органу.

Частиною 2 статті 22 Закону України "Про адміністративну процедуру" передбачено, що колегіальний адміністративний орган може уповноважити одного із своїх членів або посадову особу свого апарату (секретаріату, виконавчого органу) для проведення всіх процедурних дій. У такому разі уповноважений член колегіального адміністративного органу або посадова особа апарату (секретаріату, виконавчого органу) такого органу інформує відповідний колегіальний адміністративний орган про результати розгляду справи, після чого такий орган приймає рішення чи вчиняє дію у справі у строки, визначені законом.

За приписами абзацу другому пункту 2.12 Регламенту роботи виконавчого комітету та виконавчих органів Луцької міської ради (далі - Регламент роботи виконавчого комітету), затвердженого рішенням Виконкому від 17.02.2021 №116-1 (зі змінами), посадові особи виконавчих органів міської ради, члени виконавчого комітету під час адміністративного провадження уповноважені здійснювати процедурні дії та приймати процедурні рішення, необхідні для розгляду адміністративної справи.

Згідно із пунктом 13.1 Регламент роботи виконавчого комітету виконавчий комітет та міський голова для забезпечення ефективної реалізації своїх повноважень, передбачених законодавством, координації дій виконавчих органів міської ради, підприємств, установ і організацій під час виконання відповідних завдань, розроблення проєктів рішень, програм економічного, соціального і культурного розвитку міської територіальної громади, здійснення контрольних функцій, комплексних перевірок стану справ в тій чи іншій сфері господарювання та на виконання нормативних документів органів державної влади, а також для вирішення оперативних питань можуть утворювати постійні та тимчасові робочі органи (комісії, комітети, координаційні ради, робочі групи тощо).

Розпорядженням Луцького міського голови від 04.06.2025 №354 було утворено робочу групу з питань стягнення безпідставно збережених коштів внаслідок використання земельних ділянок комунальної власності без правовстановлюючих документів, а розпорядженням від 23.07.2025 №468 - робоча група з питань впровадження норм Закону України "Про адміністративну процедуру" у діяльності Луцької міської ради та її виконавчих органів.

У відповідності до оспорюваного рішення Виконкому ід 12.11.2025 №719-1 воно ухвалене з метою захисту прав та інтересів Луцької міської територіальної громади, запровадження єдиного механізму відшкодування землекористувачами безпідставно збережених коштів за використання земельних ділянок комунальної власності, а також з метою встановлення досудового механізму відшкодування таких коштів.

Водночас апеляційний суд погоджується із судом першої інстанції у тому, що зміст Порядку №719-1 дає підстави для висновку про те, що його норми фактично встановлюють розподіл повноважень та алгоритм дій структурних підрозділів і посадових осіб Луцької міської ради з питань забезпечення досудового вирішення питання про відшкодування власниками нерухомого майна, яке знаходиться на земельній ділянці комунальної власності, безпідставно збережених коштів за фактичне користування земельною ділянкою у період відсутності договору оренди.

При цьому вказаний акт не встановлює нових норм або правил та не змінює існуючих норм права у цих правовідносинах, його прийняття встановлює чіткий механізм, якого мають дотримуватися посадові особи, при вирішені досудового врегулювання спірних правовідносин і за своїм змістом такий слід віднести до внутрішньо-організаційного акту відповідача, а не до акту нормативного регулювання земельних відносин.

Відтак, як прийняття Виконкомом Порядку №719-1, так і створення відповідної робочої групи з числа посадових осіб Луцької міської ради, на думку апеляційного суду, не порушує приписів Закону України "Про адміністративну процедуру".

Оцінюючи доводи Прокурора про порушення інтересів держави приписами Порядку №719-1 з огляду відсутності у передбаченому ним договорі з розтермінуванням сплати коштів положень про відшкодування інфляційних втрат та 3% річних у відповідності до частини 2 статті 625 Цивільного кодексу України, апеляційний суд звертає увагу га те, що інфляційні втрати та 3% річних не входять до складу безпідставно збережених коштів за використання земель комунальної власності.

Така вимога може бути заявлена за наявності встановленого прострочення додатково і приписи Порядку №719-1 не перешкоджають Луцькій міській раді заявити відповідну вимогу у відповідності до приписів частини 2 статті 625 Цивільного кодексу у судовому порядку, а приписи оспорюваного порядку спрямовані на запровадження механізму відшкодування вказаних коштів саме у досудовому порядку.

Водночас, на переконання апеляційного суду, можливість розтермінування сплати безпідставно збережених коштів за використання земель комунальної власності не суперечить чинному законодавству та не шкодить інтересам громади чи держави, оскільки при укладенні відповідного договору землекористувач фактично визнає свої зобов`язання перед територіальною громадою.

Щодо доводів Прокурора про належність Порядку №719-1 до регуляторних актів з посиланням на подання Державної регуляторної служби України від 19.02.2026 №6 «Про необхідність внесення на розгляд сесії питання щодо скасування рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 12.11.2025 № 719-1 «Про затвердження Порядку відшкодування безпідставно збережених коштів за використання земель комунальної власності Луцької міської територіальної громади», апеляційний суд погоджується із судом першої інстанції у тому, що саме лише звернення Державної регуляторної служби України автоматично не свідчить про відповідність Порядку №719-1 ознакам регуляторного акту в розумінні Закону України «Про державну регуляторну політику України» і листом від 06.03.2026 №1.1-16/1443/2026 Державну регуляторну службу проінформовано про відсутність підстав для внесення на розгляд сесії Луцької міської ради питання про скасування вказаного рішення Виконкому.

Відтак, доводи апеляційної скарги фактично зводяться до переоцінки доказів та незгоди відповідача з висновками суду першої інстанції, мотивована відповідь на які надана судом першої інстанції у оскаржуваному судовому рішенні.

Підсумовуючи наведене, на переконання апеляційного суду, доводи апеляційної скарги, наведені на спростування висновків суду першої інстанції, не містять належного обґрунтування чи фактичних обставин, які б були безпідставно залишені без розгляду судом першої інстанції.

Порушень норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильного застосування норм матеріального права поза межами вимог апелянта та доводів, викладених у апеляційній скарзі, у ході апеляційного розгляду справи встановлено не було.

Відтак, суд апеляційної інстанції дійшов переконання, що суд першої інстанції, вирішуючи цей публічно-правовий спір, правильно встановив фактичні обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а отже апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.

Підстав для зміни розподілу судових витрат за наслідками апеляційного перегляду справи у відповідності до вимог частини 6 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України немає.

Керуючись статтями 241, 243, 308, 310, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,

ПОСТАНОВИВ :

апеляційну скаргу Волинської обласної прокуратури залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2026 року у справі №140/1872/26 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя Т. В. Онишкевич

судді Л. Я. Гудим

В. Я. Качмар

Постанова у повному обсязі складена 09 листопада 2026 року.