Ухвала № 141380022 у справі № 990/473/26 від 09.11.2026

УХВАЛА

09 листопада 2026 року

м. Київ

справа №990/473/26

адміністративне провадження № П/990/473/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Васильєвої І.А., Шишова О.О., Яковенка М.М.,

перевіривши позовну заяву ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування указу, стягнення моральної шкоди,

ВСТАНОВИВ:

04 листопада 2026 року до Верховного Суду надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) до Президента України, у якій позивач просить:

- визнати протиправним, незаконним та скасувати указ про призначення виконувача обов`язків Генерального прокурора України;

- стягнути з відповідача на користь позивача моральну шкоду у розмірі 666 000 000 (шістсот шістдесят шість мільйонів) гривень.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04 листопада 2026 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів: Желтобрюх І.Л. - головуючий суддя, судді: Білоус О.В., Васильєва І.А., Шишов О.О., Яковенко М.М.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.

Вирішуючи питання про можливість відкриття провадження в адміністративній справі за цим позовом, Верховний Суд зазначає наступне.

Згідно з частиною другою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Водночас приписи частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та статті 266 КАС України у їх системному взаємозв`язку свідчать про те, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду можуть бути оскаржені лише ті правові акти, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, які прийняті або вчинені у правовідносинах, у яких такий суб`єкт реалізує владні управлінські функції стосовно конкретного позивача, і наслідком яких є безпосереднє порушення його суб`єктивних прав чи законних інтересів.

Стосовно конституційного права особи на захист від порушень з боку органів державної влади, то офіційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України міститься, зокрема, у рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011. У цьому рішенні Конституційний Суд України, серед іншого, відзначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Також у вищезгаданому рішенні Конституційного Суду України зазначено про те, що відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Стосовно порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним".

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Право на захист - це самостійне суб`єктивне право, яке з`являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього.

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").

За змістом частини четвертої статті 22 та частини першої статті 266 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.

Аналізуючи предмет оскарження у цій справі - Указ Президента України про призначення виконувача обов`язків Генерального прокурора України, колегія суддів зазначає, що за своєю правовою природою цей акт належить до кадрових рішень глави держави. Відповідно до пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Отже, правовий акт індивідуальної дії ухвалюється щодо конкретно визначеної особи (адресата акта) або вузького кола осіб і поширює свою юридичну дію виключно на врегулювання відносин за участю цієї особи.

Право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано виключно особі, щодо якої цей акт виданий (його адресату), або особі, чиїх суб`єктивних прав, свобод та інтересів цей акт безпосередньо стосується та зміна яких перебуває у прямому причинно-наслідковому зв`язку з прийняттям даного акта. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене суб`єктивне право особи у конкретних публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним управлінських функцій, а не відновлення абстрактної законності та правопорядку в публічних відносинах.

Отже, держава законами встановлює критерії, за якими право на доступ до суду не є абсолютним.

Як убачається з матеріалів позовної заяви, ОСОБА_1 не є адресатом оскаржуваного Указу Президента України про призначення виконувача обов`язків Генерального прокурора України. Оскаржуваний кадровий указ не створює, не змінює і не припиняє жодних суб`єктивних прав чи обов`язків для позивача, не регулює його поведінку та не впливає на обсяг його юридичних прав та свобод, зважаючи також на те, що позивач із жовтня 2022 року перебуває під тимчасовим захистом за межами України. Посилання позивача на руйнацію верховенства права, системну шкоду суспільству, держави та намір спрямувати кошти від позову на потреби Збройних Сил України свідчать про те, що позов подано в загальних (абстрактних) інтересах суспільства. Однак Кодекс адміністративного судочинства України не наділяє громадян правом звертатися до суду з позовами про захист публічних інтересів держави чи суспільства за відсутності спеціально визначених законом представницьких повноважень.

Указане правозастосування відповідає сталій та послідовній правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеній, зокрема, у постанові від 14 вересня 2023 року у справі № 990/73/23 та постанові від 16 лютого 2022 року у справі № 9901/382/21, а також ухвалі Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 березня 2026 року у справі № 990/61/26, яка залишена без змін Великою Палатою Верховного Суду.

Велика Палата Верховного Суду наголошувала, що відсутність у позивача суб`єктивних прав чи обов`язків у зв`язку з оскаржуваним індивідуальним актом суб`єкта владних повноважень не породжує для нього й права на захист, тобто права на звернення до суду з відповідним позовом. Законодавчі обмеження щодо можливості оскарження актів індивідуальної дії третіми особами не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки такі акти можуть бути оскаржені їхніми безпосередніми адресатами. Однією з цілей таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів, що повністю відповідає принципу пропорційності судового захисту.

Щодо позовної вимоги про стягнення моральної шкоди у розмірі 666 000 000 грн, колегія суддів зазначає, що відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправним рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом виключно якщо вони заявлені в одному провадженні з вимовою про визнання таких рішень чи дій протиправними. Оскільки основна вимога про скасування Указу Президента України є оскарженням акта індивідуальної дії особою, чиї суб`єктивні права ним не порушені, і не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, похідна вимога про відшкодування шкоди також не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів і не може розглядатися самостійно у даному провадженні.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Колегія суддів зауважує, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» відповідно до практики Великої Палати Верховного Суду слід тлумачити в ширшому значенні - як таке, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а також спорів, стосовно яких законом установлені імперативні обмеження щодо суб`єктного складу та права на звернення. У зв`язку з цим Суд не зазначає, до юрисдикції якого іншого суду належить вирішення заявлених позовних вимог.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 2, 4, 5, 22, 170, 266, 294, 295 КАС України, Суд -

УХВАЛИВ :

Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування указу, стягнення моральної шкоди.

Апеляційна скарга на ухвалу Верховного Суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її підписання.

Судове рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя-доповідач І.Л. Желтобрюх

Судді О.В. Білоус

І.А. Васильєва

О.О. Шишов

М.М. Яковенко