ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/30939/24 Суддя першої інстанції: Терлецька О.О.
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 серпня 2026 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача Файдюка В.В.,
суддів Златіна С.В., Мєзєнцева Є.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 21 липня 2025 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Голови Верховної Ради України Стефанчука Руслана Олексійовича про визнання протиправними та скасування розпоряджень, -
ВСТАНОВИЛА:
У липні 2024 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Голови Верховної Ради України Стефанчука Руслана Олексійовича (далі - відповідач, Голова Верховної Ради України) про визнання протиправними і скасування:
- розпорядження Голови Верховної Ради України від 29.12.2023 №1366 «Про затвердження Положення про постійні делегації Верховної Ради України у парламентських органах міжнародних організацій» (далі - Розпорядження №1366) - повністю;
- розпорядження Голови Верховної Ради України від 29.12.2023 №1367 «Про внесення змін до розпорядження Голови Верховної Ради України від 30 грудня 2022 року №806 «Про деякі питання порядку оформлення народними депутатами України відряджень за кордон в умовах дії воєнного стану» (далі - Розпорядження №1367) - повністю.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 21.07.2025 у задоволенні позову відмовлено повністю.
При цьому суд першої інстанції виходив з того, що коло повноважень Голови Верховної Ради України, закріплених у Конституції України, не є вичерпним, і такі повноваження є ширшими за ті, якими наділені народні депутати України з огляду на статус Голови Верховної Ради України як керівника органу державної влади, а саме законодавчого органу. Перелік питань, які вирішуються розпорядженням Голови Верховної Ради України, не є вичерпним. Водночас у межах своєї компетенції з прийняття розпоряджень Голова Верховної Ради України наділений дискреційними повноваженнями з питань, які є предметом їх регулювання. Суд підкреслив, що право на відрядження народного депутата України не передбачено положеннями розділу ІІ Закону України «Про статус народного депутата України», як і не визначено це його обов`язком, на відміну від обов`язку бути присутнім та брати особисто участь у засіданнях Верховної Ради України, який неможливо виконати за умови залишення народним депутатом України території України. Окремо суд зауважив, що спірні розпорядження, будучи технічними документами і не створюючи нових правових норм, не регламентують питання поїздок народних депутатів України за кордон окрім пов`язаних з відрядженнями, як і не містять обмежень щодо їх права виступати від свого імені у відносини з посадовими особами, державними органами і громадянами іноземних держав.
Не погоджуючись із указаним рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
В обґрунтування своїх доводів зазначає, що судом не було враховано, що з урахуванням норм постанови Кабінету Міністрів України від 27.01.2023 №69 розпорядження Голови Верховної Ради України про відрядження народного депутата України є єдиними документом, який дозволяє народному депутату України виїзд за межі території України. У свою чергу правила надання відряджень, закріплені у спірних розпорядженнях, надають можливість Голові Верховної Ради України на власний розсуд відмовляти депутатам у дозволі на виїзд з України або надавати його, а також встановлюють відповідальністю за порушення цих правил. Позивач наголошує, що фактично спірні розпорядження порушують право народного депутата України вести міжнародну політичну діяльність від свого імені, а також допускають втручання партії влади у політичну діяльність опозиції. Також звертає увагу, що судом не було надано оцінки спірним розпорядженням через призму положень постанови Кабінету Міністрів України від 27.01.2023 №69, виконання вимог якої органами Державної прикордонної служби України зумовлює відмову народному депутатові України у виїзді за кордон за відсутності розпорядження про відрядження, а також у контексті положень п. 214 постанови Кабінету Міністрів України від 27.01.1995 №57.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.08.2025 справа № 320/30939/24 була розподілена колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) - Карпушова О.В., судді Кузьмишина О.М., Кузьменко В.В.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.08.2025, зокрема, відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та витребувано матеріали справи з суду першої інстанції.
У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить відмовити в її задоволенні та залишити без змін рішення суду першої інстанції.
Свою позицію обґрунтовує тим, що до основної діяльності народного депутата України не належать відрядження, оскільки таке є допоміжним заходом реалізації його повноважень, на чому наголошено у постанові Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.05.2025 у справі №320/2775/24 за позовом ОСОБА_1 до Голови Верховної Ради України Стефанчука Р.О. про визнання протиправною бездіяльності щодо відряджень, а відтак такі розпорядження не можуть порушувати право позивача на відрядження. Підкреслює правильність висновків суду про те, що спірні розпорядження прийняті на реалізацію функцій Голови Верховної Ради України як керівника державного органу у межах його дискреційних повноважень та не стосуються питань виїзду народних депутатів України за кордон поза межами процедури відрядження. Окремо наголошує на неефективності обраного ОСОБА_1 способу захисту з огляду на відсутність доказів порушення його прав спірними розпорядженнями, на чому в аналогічних відносинах наголошено судами у справі №320/30942/24.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2025 призначено справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2025 заяву судді Карпушової О.В. про самовідвід у справі № 320/30939/24 задоволено - відведено суддю Карпушову О.В. від розгляду справи № 320/30939/24 та передано справу № 320/30939/24 для визначення іншого складу суду у порядку, встановленому частиною першою статті 31 КАС України.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27.11.2025 визначено склад колегії суддів у цій справі: суддя-доповідач ОСОБА_2., судді Кузьмишина О.М. та Кузьменко В.В.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.12.2025 прийнято до провадження вказану адміністративну справу та призначено її до апеляційного розгляду у порядку письмового провадження.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.02.2026 продовжено строк судового розгляду справи на розумний термін.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.03.2026, постановленою у складі судді-доповідача ОСОБА_2., суддів Кузьменка В.В. та Кузьмишиної О.М., зупинено апеляційне провадження у справі № 320/30939/24 за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 21.07.2025 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Голови Верховної Ради України Стефанчука Руслана Олексійовича про визнання протиправними та скасування розпоряджень до набрання законної сили судовим рішенням Верховного Суду у справі № 320/20473/24.
Водночас, рішенням Вищої ради правосуддя від 07.04.2026 №574/0/15-26 ОСОБА_2 було звільнено з посади судді Шостого апеляційного адміністративного суду у зв`язку з поданням заяви про відставку.
Рішенням зборів суддів Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.04.2026 вирішено здійснити повторний автоматизований розподіл судових справ, які перебували у провадженні судді ОСОБА_2.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.04.2026 прийнято справу №320/30939/24 до провадження судді-доповідача Файдюка В.В., суддів Кузьменка В.В., Кузьмишиної О.М.
У свою чергу, постановою Верховного Суду від 04.06.2026 касаційну скаргу Голови Верховної Ради України Стефанчука Руслана Олексійовича, подану його представником Лаптієвим Аркадієм Миколайовичем, задоволено - ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.03.2026 скасовано, а справу №320/30939/24 направлено до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.07.2026 прийнято справу №320/30939/24 до свого провадження, продовжено строк розгляду справи на більш тривалий, розумний термін та призначено справу до апеляційного розгляду у порядку письмового провадження з 11.08.2026.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 є народним депутатом України ІХ скликання з 29.08.2019, членом депутатської фракції Політичної партії «Європейська солідарність», членом Постійної делегації Верховної Ради України у Парламентській асамблеї ЄС - Східні сусіди (ПА ЄВРОНЕСТ), членом Комітету Верховної Ради України з питань цифрової трансформації.
Головою Верховної Ради України 30.12.2022 видано розпорядження №806 «Про деякі питання порядку оформлення народними депутатами України відряджень за кордон в умовах дії воєнного стану».
У подальшому, розпорядженням Голови Верховної Ради України від 29.12.2023 №1366 на підставі пунктів 2 і 5 частини другої статті 88 Конституції України, частини другої статті 23 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», пунктів 15 і 20 частини першої статті 78 Регламенту Верховної Ради України затверджено Положення про постійні делегації Верховної Ради України у парламентських органах міжнародних організацій.
Відповідно до пункту 4 Розпорядження №1366 це розпорядження набирає чинності з 1 січня 2024 року.
Цим Положенням визначаються основні засади забезпечення справедливого політичного представництва депутатських фракцій у Верховній Раді України (далі - депутатська фракція), зокрема з урахуванням положень частини другої статті 23 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», та гендерного представництва народних депутатів України у постійних делегаціях Верховної Ради України у парламентських органах міжнародних організацій та їхніх робочих органах (далі - парламентський орган міжнародної організації) згідно з вимогами установчих документів відповідних парламентських органів, а також порядок формування та діяльності постійних делегацій (пункт 1 Положення)
Також 29.12.2023 відповідачем видано розпорядження №1367 «Про внесення змін до розпорядження Голови Верховної Ради України від 30 грудня 2022 року № 806 «Про деякі питання порядку оформлення народними депутатами України відряджень за кордон в умовах дії воєнного стану».
Указаним Розпорядженням №1367 внесено до розпорядження Голови Верховної Ради України від 30.12.2022 № 806 «Про деякі питання порядку оформлення народними депутатами України відряджень за кордон в умовах дії воєнного стану» такі зміни:
« 1.Пункти 1-3 викласти в такій редакції:
« 1. Відрядження народного депутата України за кордон здійснюється у разі уповноваження його на представлення інтересів України у межах реалізації парламентського зовнішньополітичного представництва, зокрема для:
1) виконання доручень, зазначених у рішенні Верховної Ради України;
2) забезпечення міжпарламентського співробітництва, за умови наявності офіційного запрошення керівника парламенту іноземної держави;
3) участі у роботі офіційної парламентської делегації;
4) участі у роботі міжнародних та європейських парламентських інституцій, у діяльності яких бере участь Верховна Рада України, за умови наявності сформованих у Верховній Раді України постійних делегацій;
5) участі у засіданнях двосторонніх чи багатосторонніх органів у порядку персонального представництва з метою захисту незалежності, територіальної цілісності, державного суверенітету та інтересів України, її громадян в умовах широкомасштабної збройної агресії російської федерації проти України, за наявності клопотання державних органів, установ і організацій України, зокрема за пропозицією органів сил безпеки та сил оборони;
6) роботи у депутатській групі з міжпарламентських зв`язків Верховної Ради України;
7) участі у з`їзді загальноєвропейської партії, членом якої є партія, членом депутатської фракції у Верховній Раді України якої є народний депутат України;
8) виконання доручення Голови Верховної Ради України, а у разі його відсутності - Першого заступника чи заступника Голови Верховної Ради України, який виконує обов`язки Голови Верховної Ради України.
2. Заява народного депутата України про відрядження за кордон створюється в єдиній автоматизованій системі роботи з документами у Верховній Раді України (далі - ЄАС) не пізніше ніж за 10 календарних днів до дня початку відрядження і направляється Голові Верховної Ради України.
До заяви народного депутата України про відрядження за кордон, яка направляється Голові Верховної Ради України, додаються:
1) план зустрічей, перелік заходів, участь у яких планує взяти народний депутат України;
2) письмове підтвердження приймаючої сторони та/або організаторів відповідно плану зустрічей, переліку заходів, надіслане на електронну поштову скриньку домену .gov.ua - umz@rada.gov.ua структурного підрозділу Апарату Верховної Ради України із забезпечення міжпарламентських зв`язків;
3) інформація про час, необхідний для прибуття до місця відрядження та повернення на територію України;
4) інформація про фінансове забезпечення відрядження за кордон.
До заяви народного депутата України про відрядження за кордон можуть додаватися й інші документи, пов`язані із запланованим відрядженням.
3. Заява народного депутата України про відрядження за кордон, яка направляється Голові Верховної Ради України, перед її підписанням народним депутатом України в ЄАС візується (погоджується), за наявності поданих звітів про попередні відрядження за кордон за період з 24 лютого 2022 року:
1) головою комітету Верховної Ради України, до складу якого входить відповідний народний депутат України, а у разі його відсутності - першим заступником, заступником голови комітету Верховної Ради України;
2) головою депутатської фракції (депутатської групи) у Верховній Раді України, до складу якої входить відповідної народний депутат України, а у разі його відсутності - заступником голови;
3) головою відповідної депутатської групи з міжпарламентських зв`язків Верховної Ради України - у разі відрядження народного депутата України як члена депутатської групи з міжпарламентських зв`язків;
4) головою відповідної постійної делегації Верховної Ради України - у разі відрядження народного депутата України як члена постійної делегації Верховної Ради України;
5) Першим заступником Голови Верховної Ради України, а у разі його відсутності - заступником Голови Верховної Ради України».
2. Підпункти 2 і 3 пункту 6 виключити.
3. Доповнити підпунктом 7-1 такого змісту:
« 7-1. Взяти до відома, що:
1) фактичний час перебування народного депутата України у відрядженні за кордон не має перевищувати кількість днів, на які заплановано проведення зустрічей, заходів, та додатково, якщо інше не погоджено Головою Верховної Ради України:
до трьох днів для проїзду з території, відкритої для міжнародного повітряного сполучення, до місця відрядження і у зворотному напрямку - для відрядження до держав Європи;
до п`яти днів для проїзду з території, відкритої для міжнародного повітряного сполучення, до місця відрядження і у зворотному напрямку - для відрядження до держав Америки, Азії, Африки, а також до Австралії;
2) за рахунок коштів Державного бюджету України здійснюються відрядження виключно народних депутатів України у складі офіційних парламентських делегацій;
3) заява народного депутата України про відрядження за кордон опрацьовується за умови виконання передбачених цим розпорядженням вимог під час здійснення попередніх відряджень за кордон цим народним депутатом України;
4) заява народного депутата України про відрядження за кордон може не розглядатися, якщо під час попереднього відрядження за кордон народний депутат України:
порушив строк перебування у відрядженні;
самовільно змінив країну перебування під час відрядження;
крім країни, до якої його було відряджено, перебував і в іншій країні (країнах). Зазначене не стосується країни (країн), через територію якої (яких) народний депутат України слідує до місця відрядження;
не подав звіт за результатами попереднього відрядження за кордон;
до початку відрядження не одержав офіційні роз`яснення Міністерства закордонних справ України щодо зовнішньополітичного курсу України або погоджені Міністерством закордонних справ України тези офіційних заяв, коментарів народного депутата України щодо реалізації державної політики у сфері зовнішніх зносин з питань, пов`язаних з темою відрядження за кордон».».
Відповідно до пункту 4 Розпорядження №1367 останнє набирає чинності з 1 січня 2024 року.
Уважаючи спірні розпорядження такими, що обмежують право народного депутата України безпосередньо від свого імені вести зовнішньополітичну діяльність з огляду на неможливість виїзду за територію України інакше як за розпорядженням Голови Верховної Ради України про відрядження, ОСОБА_1 звернувся до суду із вказаним позовом.
На підставі встановлених вище обставин, виходячи з системного аналізу приписів, зокрема, статтей 75, 76, 78, 82, 88 Конституції України, статтей 1, 74, 78 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» (далі - Регламент), статтей 23, 40 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», статтей 6, 24 Закону України «Про статус народного депутата України» (далі - Закон), суд першої інстанції прийшов до висновку про необґрунтованість позовних вимог з огляду на те, що правова природа спірних розпоряджень і мета їх прийняття не встановлює обмежень діяльності народного депутата України, а закордонні відрядження до такої основної діяльності не належать.
З таким висновком суду першої інстанції не можна не погодитися з огляду на таке.
Відповідно до статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
Згідно із статтею 88 Основного Закону України Верховна Рада України обирає із свого складу Голову Верховної Ради України, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України та відкликає їх з цих посад.
Голова Верховної Ради України:
1) веде засідання Верховної Ради України;
2) організовує роботу Верховної Ради України, координує діяльність її органів;
3) підписує акти, прийняті Верховною Радою України;
4) представляє Верховну Раду України у зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав;
5) організовує роботу апарату Верховної Ради України.
Голова Верховної Ради України здійснює повноваження, передбачені цією Конституцією, у порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України.
За приписами статті 1 Регламенту порядок роботи Верховної Ради України (далі - Верховна Рада), її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді встановлюються Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України (далі - Регламент) та законами України «Про комітети Верховної Ради України», «Про статус народного депутата України», про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України.
Регламент встановлює порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради, її засідань, формування державних органів, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради. Особливості здійснення контрольних функцій Верховної Ради у сферах національної безпеки і оборони визначаються Законом України «Про національну безпеку України».
Частиною першою статті 74 Регламенту визначено, що Голова Верховної Ради України обирається Верховною Радою на строк її повноважень з числа народних депутатів.
Відповідно до частини першої статті 78 Регламенту Голова Верховної Ради України на виконання повноважень, визначених Конституцією України, зокрема, видає розпорядження з питань відрядження народних депутатів, посадових осіб Верховної Ради і підписує відповідні документи (пункт 15); здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України, законами України та цим Регламентом (пункт 27).
Частиною другою статті 78 Регламенту передбачено, що розпорядження Голови Верховної Ради України можуть бути змінені, скасовані рішенням Верховної Ради, прийнятим більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради.
Відповідно до статті 23 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» за погодженням з Головою Верховної Ради України комітети взаємодіють з відповідними органами парламентів іноземних держав, представництвами міжнародних організацій, беруть участь у заходах міжнародних організацій з питань, віднесених до предметів відання комітетів.
Комітети можуть вносити пропозиції Голові Верховної Ради України про включення членів комітетів та/або працівників секретаріатів комітетів до складу офіційних парламентських делегацій.
Положеннями статті 40 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» встановлено, що члени комітету з дозволу голови комітету можуть виїжджати у відрядження для вирішення питань, віднесених до предмета відання комітету.
Відрядження члена комітету здійснюється на підставі його письмової заяви, поданої на ім`я Голови Верховної Ради України, погодженої з головою комітету, або за рішенням комітету. Голова комітету вносить подання Голові Верховної Ради України про відрядження члена (членів) комітету відповідно до рішення комітету. Рішення про відрядження членів комітету приймається Головою Верховної Ради України у формі розпорядження.
Про результати відрядження члени комітету складають звіт на ім`я голови комітету.
Голови комітетів можуть виїжджати у відрядження з дозволу Голови Верховної Ради України або його заступників. Звіт про свої відрядження вони подають на ім`я Голови Верховної Ради України.
Кожний народний депутат України має право ознайомитися із звітом за результатами відрядження члена комітету в Апараті Верховної Ради України.
Системний аналіз означених положень дає підстави для висновку, що повноваження Голови Верховної Ради України визначаються на рівні Конституції України та їх перелік, визначений у статті 88 Конституції України, не є вичерпним. Водночас, порядок здійснення повноважень Голови Верховної Ради України визначається Регламентом, який, в свою чергу, деталізує процедуру їх реалізації.
При цьому, як правильно зазначив суд першої інстанції, коло повноважень Голови Верховної Ради України слід відрізняти від прав та обов`язків народного депутата України, оскільки у цьому випадку йдеться про керівника органу державної влади, а саме органу законодавчої влади. Відмінність полягає в тому, що повноваження Голови Верховної Ради України накладаються на повноваження відповідного народного депутата України. Водночас, вони є цілком самостійними правовими явищами і реалізуються на практиці у різних сферах діяльності відповідної посадової особи. Фактично йдеться про те, що Голова Верховної Ради України, як народний депутат України, отримує додатково як керівник органу державної влади певні повноваження, які за своєю природою не є повноваженнями народного депутата України, а повноваженнями керівника органу державної влади і реалізуються у сфері керівництва відповідним органом - парламентом України.
Саме на виконання указаних вище норм Головою Верховної Ради України прийняті спірні у цій справі Розпорядження №1366 та №1367, зміст яких було наведено вище.
Суд першої інстанції правильно зауважив, що ані положення Конституції України, ані приписи Регламенту не визначають вичерпний перелік питань, які вирішуються розпорядженням Голови Верховної Ради України.
У свою чергу суд апеляційної інстанції зазначає, що предмет регулювання спірних розпоряджень свідчить, що ці акти стосуються організаційно-адміністративних питань, пов`язаних із внутрішньою діяльністю парламенту (засади забезпечення представництва депутатських фракцій, організація та оформлення відряджень народних депутатів).
Отже, спірні розпорядження пов`язані з управлінськими, внутрішньо організаційними питаннями, а організація роботи Верховної Ради України, координація діяльності її органів, видача розпоряджень з питань відрядження народних депутатів, посадових осіб Верховної Ради, підпис відповідних документів є складовою діяльності Голови Верховної Ради України.
Суд першої інстанції правильно зауважив, що, виходячи з положень Регламенту та враховуючи відсутність спеціальних нормативно-правових актів, якими врегульовано процедурні питання щодо видачі Головою Верховної Ради України розпоряджень з питань відрядження народних депутатів, посадових осіб Верховної Ради України і підпису відповідних документів, зокрема, в частині порядку та строків їх видачі, підстав для відмови у видачі таких розпоряджень, наявні обґрунтовані передумови вважати, що означені повноваження віднесені до дискреційних, а відповідне розпорядження питань відрядження народних депутатів приймається Головою Верховної Ради України у сукупності з іншими наданими йому повноваженнями, зокрема, і щодо забезпечення дотримання календарного плану роботи сесії та порядку денного пленарних засідань, вжиття заходів щодо забезпечення присутності народних депутатів на пленарних засіданнях.
Відповідні дискреційні повноваження Голова Верховної Ради України реалізує шляхом, зокрема, і видання відповідних розпоряджень, водночас реалізація такого повноваження повинна відбуватися з дотриманням вимог частини другої статті 19 Конституції України і, поза сумнівом, не бути свавільною.
Як зазначено судом першої інстанції, правова природа спірних розпоряджень випливає з функцій, покладених на Голову Верховної Ради України, що визначені у статті 88 Основного Закону. Отже, розпорядження Голови Верховної Ради України регулюють організаційні питання щодо роботи парламенту, а також управлінські питання, пов`язані з внутрішньою діяльністю апарату Верховної Ради України. Такі розпорядження не стосуються законодавчої діяльності чи інших повноважень Верховної Ради України як колегіального органу законодавчої влади, а прийняті у межах адміністративних повноважень Голови Верховної Ради України для врегулювання внутрішніх процесів.
У свою чергу колегія суддів зауважує, що аналіз змісту оспорюваних розпоряджень у взаємозв`язку із нормативним регулюванням спірних правовідносин та обставинами справи, дозволяє дійти до висновку, що прийняття спірних розпоряджень обумовлено легітимною метою щодо забезпечення організації питань роботи парламенту, зокрема, і в умовах дії воєнного стану.
При цьому, як правильно підкреслив суд першої інстанції, зауважень щодо процедурних порушень прийняття оспорюваних актів позивачем не висловлено, а судом не встановлено.
Відтак, оскільки повноваження Голови Верховної Ради України щодо прийняття таких розпоряджень законодавчо наданні останньому та передбачені Конституцією України, Регламентом, Законом України «Про статус народного депутата України», Законом України «Про комітети Верховної Ради України», то суд першої інстанції прийшов до правильного висновку, що відповідач не вийшов за межі наданої йому дискреції, обумовленої законом та метою, з якою таке виключне повноваження надано.
Київський окружний адміністративний суд правильно акцентував увагу на тому, що робота парламенту в умовах війни є надзвичайно важливим завданням, зокрема, в організаційному аспекті. Колегіальний характер роботи законодавчого органу та природа парламентських процедур органу вимагають спеціальних зусиль для організації його роботи в таких екстраординарних обставинах як то в умовах воєнного стану. При цьому, положеннями чинного законодавства жодних винятків чи можливостей для делегування законодавчих повноважень не передбачено, а Верховна Рада України в силу законодавчо закріплених у Конституції України положень може і повинна працювати навіть в умовах воєнного стану.
У свою чергу, враховуючи надзвичайно високу вагу нормативного регулювання парламентськими актами (законами), якими охоплюється широке коло суспільних відносин прийняття законів саме парламентом, який складається з народних депутатів України, зокрема і позивача, відсутність дієвого парламенту тим більше в умовах війни призвела б до значних складнощів для всієї національної правової системи.
Таким чином, Головою Верховної Ради України в умовах дії воєнного стану в Україні першочергово повинні забезпечуватися саме організація роботи Верховної Ради України, координація діяльності її органів та, виходячи з необхідності забезпечення своєчасного виконання покладених на народних депутатів України повноважень.
Колегією суддів враховується, що статус (права, обов`язки і відповідальність) народного депутата України у Верховній Раді України та за її межами, правові і соціальні гарантії здійснення народним депутатом України своїх депутатських повноважень встановлює Закон України «Про статус народного депутата України».
Відповідно до статті 6 Закону народний депутат у порядку, встановленому законом: 1) бере участь у засіданнях Верховної Ради України; 2) бере участь у роботі депутатських фракцій (груп); 3) бере участь у роботі комітетів, тимчасових спеціальних комісій, тимчасових слідчих комісій, утворених Верховною Радою України; 4) виконує доручення Верховної Ради України та її органів; 5) бере участь у роботі над законопроектами, іншими актами Верховної Ради України; 6) бере участь у парламентських слуханнях; 7) звертається із депутатським запитом або депутатським зверненням до Президента України, органів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності у порядку, передбаченому цим Законом і законом про регламент Верховної Ради України.
Положеннями статті 24 Закону визначено обов`язки народного депутата України, а саме: 1) дбати про благо України і добробут Українського народу, захищати інтереси виборців та держави; 2) додержуватися вимог Конституції України, цього Закону, закону про регламент Верховної Ради України та інших законів України, додержуватися присяги народного депутата України; 3) бути присутнім та особисто брати участь у засіданнях Верховної Ради України та її органів, до складу яких його обрано; 4) особисто брати участь у голосуванні з питань, що розглядаються Верховною Радою України та її органами; 5) виконувати доручення Верховної Ради України, відповідного комітету, депутатської фракції (групи), тимчасової спеціальної або тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України, до складу яких його обрано; 6) інформувати Верховну Раду України та її органи, до складу яких його обрано, про виконання доручень Верховної Ради України та її органів; 7) додержуватись вимог трудової дисципліни та норм депутатської етики; 8) як член депутатської фракції (групи): додержуватись вимог Положення про депутатську фракцію (групу); виконувати функції, закріплені Положенням про депутатську фракцію (групу), відповідно до цього Закону, закону про регламент Верховної Ради України та інших законів України; представляти інтереси депутатської фракції (групи) у комітеті, тимчасовій спеціальній або тимчасовій слідчій комісії, до складу яких його обрано; 9) як член комітету, тимчасової спеціальної або тимчасової слідчої комісії: бути присутнім на засіданнях комітету, підкомітету, тимчасової спеціальної чи тимчасової слідчої комісії, до складу яких його обрано, та брати участь у їх роботі; додержуватись порядку та норм депутатської етики на засіданнях комітету, його підкомітетів, тимчасової спеціальної або тимчасової слідчої комісії та робочих груп органів Верховної Ради України; виконувати доручення комітету, підкомітету, тимчасової спеціальної чи тимчасової слідчої комісії, визначені їх рішеннями; 10) завчасно повідомляти про неможливість бути присутнім на засіданні Верховної Ради України чи її органів керівників цих органів; 11) постійно підтримувати зв`язки з виборцями, вивчати громадську думку, потреби і запити населення, а у разі необхідності повідомляти про них Верховну Раду України та її органи, вносити пропозиції та вживати в межах своїх повноважень заходи щодо їх врахування в роботі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій; 12) інформувати виборців про свою депутатську діяльність через засоби масової інформації, на зборах виборців періодично, але не рідше двох разів на рік; 13) розглядати звернення виборців відповідно до вимог та в порядку, встановленому Законом України «Про звернення громадян». Народний депутат розглядає всі одержані ним пропозиції, заяви та скарги виборців, узагальнює їх, за необхідності вносить відповідні пропозиції до Верховної Ради України та її органів, а також до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. У разі необхідності народний депутат надсилає пропозиції, заяви та скарги громадян органам державної влади, органам місцевого самоврядування та їх посадовим особам, установам та організаціям, до повноважень яких входить розгляд звернень громадян чи вирішення порушених у них питань по суті. Про результати розгляду пропозицій, заяв та скарг громадян органи та посадові особи зобов`язані повідомити громадянина, від якого надійшло звернення, і народного депутата у терміни, встановлені Законом України «Про звернення громадян»; 14) проводити особистий прийом громадян у дні, визначені Верховною Радою України для роботи з виборцями. У випадку залучення до участі у розгляді пропозицій, заяв і скарг, а також у прийомі громадян посадових осіб органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, керівників підприємств, установ та організацій не пізніш як за три дні до початку прийому народний депутат повідомляє їх про час і місце проведення прийому, а також про орієнтовне коло питань, які мають розглядатися на прийомі; 15) здійснювати безпосередньо або із залученням своїх помічників-консультантів, представників громадськості контроль за розглядом у органах державної влади та органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях пропозицій, заяв та скарг громадян, які надійшли на його ім`я; 16) використовувати депутатські бланки лише для офіційних запитів, звернень та листів, що підписуються ним власноручно або із застосуванням електронного цифрового підпису з дотриманням вимог законів України «Про електронні документи та електронний документообіг» та «Про електронні довірчі послуги».
Розділом ІІ Закону закріплено права народного депутата України на пленарних засіданнях Верховної Ради України, право законодавчої ініціативи, право об`єднуватися в депутатські фракції (групи), право органах Верховної Ради України, право на депутатський запит, на депутатське звернення, права народного депутата України у взаємовідносинах із органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, об`єднаннями громадян України та іноземних держав.
Водночас, аналіз змісту наведених вище норм свідчить про те, що право на відрядження народного депутата України означеним розділом ІІ Закону № 2790-ХІІ не передбачено як і не покладено обов`язку відряджень народних депутатів України. При цьому, право вступати у відносини з посадовими особами і державними органами іноземних держав (частина перша статті 17 Закону) не відноситься до обов`язків чи основної діяльності народного депутата України.
Водночас, до основних обов`язків та повноважень народного депутата України належать участь у пленарних засіданнях Верховної Ради України та особисте голосування з метою прийняття законів України та інших актів парламенту.
При цьому Голова Верховної Ради України наділений повноваженнями щодо організації роботи парламенту та вжиття заходів з метою забезпечення присутності народних депутатів на засіданнях Верховної Ради України.
Саме у цьому, на переконання колегії суддів, у площині застосування відповідачем положень спірних у цій справі розпоряджень і отримує свій вияв дискреція щодо погодження відрядження, якою Голова Верховної Ради України наділений як положеннями частини восьмої статті 33 Закону, так і приписами частини другої статті 40 Закону України «Про комітети Верховної Ради України». А спірні у цій справі розпорядження лише деталізують і уточнюють організаційні моменти здійснення процедури погодження відрядження відповідачем.
Доводи позивача щодо неможливості обмеження його повноважень як народного депутата та його конституційних прав і свобод в умовах воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях, зокрема, і щодо вільного залишення території України, не нівелюють покладених на нього, як на народного депутата, обов`язків, визначених положеннями статті 24 Закону, як то бути присутнім та особисто брати участь у засіданнях Верховної Ради України та її органів, до складу яких його обрано, особисто брати участь у голосуванні з питань, що розглядаються Верховною Радою України та її органами, які неможливо буде виконати за умови залишення території України.
Крім того, спірні розпорядження відповідача, як правильно підкреслив суд першої інстанції, не врегульовують/не стосуються/не поширюються на поїздки народних депутатів України за кордон, які не потребують погодження з Головою Верховної Ради України.
Саме у межах повноважень визначених частиною другою статті 88 Конституції України, з метою реалізації положень пункту 15 частини першої статті 78 Регламенту у взаємозв`язку з положеннями частини восьмої статті 33 Закону та частини другої статті 23 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» Голова Верховної Ради України видав розпорядження, які врегульовують суто технічні питання пов`язані з необхідністю погодження ним відрядження народного депутата України за кордон у разі уповноваження останнього на представлення інтересів України у межах реалізації парламентського зовнішньополітичного представництва, про що йдеться у самих розпорядженнях.
Більше того, суд першої інстанції правильно зауважив, що оспорювані розпорядження не містять будь-яких заборон чи обмежень щодо права народного депутата України вступати від свого імені у відносини з посадовими особами, державними органами і громадянами іноземних держав та не поширюються на вказані відносини.
Ці розпорядження не створюють нових норм права і містять лише технічні механізми реалізації вищезазначених нормативно-правових актів (строки, форма документів, порядок їх проходження/погодження, тощо).
З урахуванням наведеного суд першої інстанції прийшов до правильного висновку про відсутність правових підстав для визнання протиправними та скасування Розпоряджень №1366 та №1377, а відтак і про необґрунтованість позовних вимог.
Щодо посилання апелянта на те, що судом не було надано оцінку спірним розпорядженням через призму положень пункту 2-14 Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27.01.1995 №57 (далі - Правила №57; тут і надалі у редакції, чинній на час прийняття спірних розпоряджень), колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.
Відповідно до пункту 2-14 Правил №57 у разі введення в Україні воєнного стану, зокрема, народні депутати України мають право перетинати державний кордон на підставі відповідних рішень про службові відрядження.
Указаний пункт Правил №57 визнаний правомірним Верховним Судом, який у справі №320/20473/24, скасовуючи постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.11.2025 та залишаючи в силі рішення Київського окружного адміністративного суду від 26.11.2024 про відмову у задоволенні позовних вимог, у постанові від 03.07.2026 зазначив, що норми права, що визначають повноваження/права народних депутатів України не містять положень, які встановлювали б, що до повноважень народного депутата України, як посадової особи, належить повноваження/право щодо вільного безперешкодного перетину державного кордону України.
На переконання апелянта, зміст цієї норми Правил №57 фактично унеможливлює виїзд народного депутата Україна кордон інакше як за службовим відрядженням, а відтак створює перешкоди як у праві народного депутата України вступати у відносини з посадовими особами і державними органами іноземних держав, так і у праві доносити такому депутатові як представнику опозиції свою точку зору ситуації в Україні до міжнародних партнерів.
Разом з тим, на думку колегії суддів, така позиція позивача є помилковою.
Так, відповідно до частини першої статті 17 Закону народний депутат, який не має спеціальних повноважень на представництво Верховної Ради України, має право вступати у відносини з посадовими особами і державними органами іноземних держав лише від свого імені.
У відносинах з посадовими особами, державними органами і громадянами іноземних держав народний депутат має право захищати незалежність та суверенітет, інтереси України, її громадян і не завдавати своїми вчинками шкоди Україні, її громадянам.
Тобто, всупереч доводів апелянта, ця норма не пов`язує виникнення у народного депутата України права вступати у відносини з посадовими особами і державними органами іноземних держав виключно з виїздом за межі території України. Указана правова норма окреслює повноваження народного депутата України у колі представництва за відсутності спеціальних на те повноважень, однак жодним чином не є нормою про те, що такі відносини обов`язково можуть існувати виключно за умови перебування народного депутата України за межами України.
Посилання апелянта на те, що одноосібне вирішення Головою Верховної Ради України (за правилами спірних розпоряджень) питання надання тому чи іншому народному депутату України дозволу на відрядження зменшує можливість опозиції доносити своє бачення ситуації в Україні іноземним партнерам, на переконання судової колегії, є безпідставним, позаяк, по-перше, саме до компетенції Голови Верховної Ради України належить видача розпоряджень щодо відрядження народних депутатів України і такі повноваження надані йому законами і лише їх технічні моменти уточнені у Розпорядженнях №1366 та №1367, по-друге, як вже було підкреслено вище, право народного депутата України вступати у відносини з посадовими особами і державними органами іноземних держав не зумовлює обов`язковий виїзд за межі України для цього.
З приводу аргументів позивача про те, що наразі з огляду на приписи Правил №57 посвідчення на відрядження є єдиним документом, що дозволяє народному депутатові України виїжджати за межі України, а тому фактично Голова Верховної Ради України одноосібно та на власний розсуд надає дозвіл на виїзд або відмову у ньому, колегія суддів зазначає, що в умовах воєнного стану в Україні її Урядом запроваджено особливі правила виїзду з України особами, які нерозривно пов`язані з виконанням державою її функцій і забезпечення безперервності роботи державних інституцій у такий час. На час прийняття спірних розпоряджень норми п. 2-14 Правил №57 були чинними, а відтак запроваджені ними обмеження - діючими. При цьому, всупереч доводів апелянта, положення чинного законодавства, яке регулює правовий статус народного депутата України, не встановлює такої форми діяльності останнього, яка пов`язана з обов`язковим виїздом за межі території України поза встановленою національним законодавством процедурою в умовах воєнного стану.
Щодо твердження ОСОБА_1 про те, що Розпорядження №1367 до всього іншого встановлює відповідальність за порушення правил закордонних відрядждень народними депутатами України, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.
Відповідно до підпункту 4 пункту 7-1 Розпорядження №1367 заява народного депутата України про відрядження за кордон може не розглядатися, якщо під час попереднього відрядження за кордон народний депутат України: порушив строк перебування у відрядженні; самовільно змінив країну перебування під час відрядження; крім країни, до якої його було відряджено, перебував і в іншій країні (країнах). Зазначене не стосується країни (країн), через територію якої (яких) народний депутат України слідує до місця відрядження; не подав звіт за результатами попереднього відрядження за кордон; до початку відрядження не одержав офіційні роз`яснення Міністерства закордонних справ України щодо зовнішньополітичного курсу України або погоджені Міністерством закордонних справ України тези офіційних заяв, коментарів народного депутата України щодо реалізації державної політики у сфері зовнішніх зносин з питань, пов`язаних з темою відрядження за кордон.
Отже, всупереч доводів апелянта, це положення Розпорядження №1367 дає можливість не розглядати заяву народного депутата України про відрядження за кордон, однак не зобов`язує, що не може свідчити про встановлення цим актом будь-якої відповідальності. Водночас, зважаючи на раніше викладені висновки щодо повноважень Голови Верховної Ради України у сфері діяльності парламенту і забезпечення його роботи, колегія суддів приходить до висновку, що наявність у Розпорядженні №1367 відповідних застережень щодо розгляду заяви про іноземне відрядження переслідує легітимну мету, запобігаючи, зокрема, необґрунтованому перебуванню народного депутата України за межами України.
Суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно з пунктом 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Приписи статті 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 21 липня 2025 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення.
Касаційна скарга на постанову суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені статтями 328-331 КАС України.
Суддя-доповідач В.В. Файдюк
Судді С.В. Златін
Є.І. Мєзєнцев
Повне судове рішення складено 11 серпня 2026 року.