ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/111/19 Суддя (судді) першої інстанції: Кушнова А.О.
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 вересня 2026 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Судді-доповідача: Кузьмишиної О.М.,
суддів: Вівдиченко Т.Р., Ключковича В.Ю.,
при секретарі судового засідання Харечко Ю.В.,
за участі представника позивача - Азаренкова С.М.,
представника відповідача - Колодяжного В.Є., Костюченка М.Є.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Київського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2026 року у справі за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації «Дніпропетровськгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет позову на стороні позивача Державна регуляторна служба України про визнання протиправною та нечинною постанови,
В С Т А Н О В И В:
Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації «Дніпропетровськгаз» звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, в якому просить визнати протиправною та нечинною постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, № 1491 від 23.11.2018 «Щодо заборони ПАТ «Дніпропетровськгаз» приводити об`єми використаного природного газу побутовим споживачам до стандартних умов».
Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що ПАТ «Дніпропетровськгаз» цілком правомірно та обґрунтовано, починаючи з жовтня 2018 року, при здійсненні обліку природного газу, використаного побутовими споживачами, приводив об`єми природного газу до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами. Окрім того, суб`єктом владних повноважень порушено процедуру прийняття оскаржуваного рішення.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2026 року адміністративний позов задоволено повністю.
Не погоджуючись з вказаним рішенням, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг звернулася до суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржуване рішення, як таке, що прийняте із порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
Апеляційна скарга обґрунтована тим, що враховуючи, що розміри нормативних втрат і виробничо-технологічних витрат природного газу газорозподільних підприємств (операторів газорозподільних систем) у обсягах, які затверджені Наказом Міненерговугілля № 847, були розраховані з урахуванням втрат, які виникають у зв`язку з не приведенням показань побутових лічильників газу до стандартних умов, та в наступному були включені до тарифу на розподіл природного газу для Позивача, затвердженого постановою НКРЕКП від 15.12.2016 № 2283, включення позивачем об`ємів спожитого газу із застосуванням коефіцієнтів приведення до стандартних умов під час розрахунків з побутовими споживачами призводило до подвійного тарифоутворення та необґрунтованого завищення суми нарахувань.
Апелянт вважає, що судом першої інстанції допущено неправильне застосуванням норм матеріального права, яке полягає у неправильному тлумаченні як Закону України «Про ринок природнього газу», так і положень Кодекс газорозподільних систем, а також Методик № 264 № 595 в частині повноважень позивача самостійно визначати для побутових споживачів (категорії населення) коефіцієнти, ціни або тарифи.
Також, апелянт вказує, що судом першої інстанції не було належним чином досліджено листа Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 28.12.2018 №03/31-11587.
Щодо порушення норм процесуального права, апелянт зазначає, що суд першої інстанції відмовив відповідачу у задоволені заяви про розгляд справи за правилами загального провадження, розглянув справу без виклику представників сторін, що призвело до неможливості надання додаткових пояснень, проведення судових дебатів та з`ясування судом всіх обставин справи.
Посилаючись на такі та інші аргументи, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг просить задовольнити апеляційну скаргу.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.05.2026 та від 29.06.2026 відкрито апеляційне провадження та призначено справу до судового розгляду в у відкритому судовому засіданні.
Від представника позивача до суду 17.06.2026 надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому просить суд відмовити у задоволенні апеляційної скарги Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення суду першої інстанції залишити без змін.
У судове засідання на розгляд справи судом апеляційної інстанції з`явилися представник апелянта. Представник позивача приймав участь у розгляді апеляційної скарги в режимі відеоконференції. Представник третьої особи в судове засідання не з`явився та явку свого представника не забезпечив. Про дату, час та місце апеляційного розгляду справи повідомлений належним чином.
Керуючись приписами частини другої статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України, суд протокольною ухвалою вирішив здійснити апеляційний розгляд справи за даною явкою.
Перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов до наступного висновку.
Відповідно до фактичних обставин справи, Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Дніпропетровськгаз» здійснює діяльність з розподілу природного газу газорозподільною системою та здійснює щодо неї функції оперативно-технологічного управління.
Відповідно до Протоколу №68 засідання Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, яке проводилось у формі відкритого слухання, в тому числі від 23.11.2018, вирішено прийняти постанови НКРЕКП: щодо заборони суб`єктам господарювання, зокрема і позивачу, приводити об`єми використаного природного газу побутовим споживачам до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами.
Протокол №68 прийнятий на підставі документа із назвою «Обґрунтування до питання про прийняття постанови НКРЕКП «Щодо заборони Операторам ГРМ приводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов», відповідно до якого плановані обсяги виробничо-технологічних витрат, які використані при розрахунку тарифу, обчислені на підставі Методики визначення питомих виробничо-технологічних витрат природного газу під час його транспортування газорозподільними мережами, затвердженої наказом Міністерства палива та енергетики України від 30.05.2003 № 264, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 09.07.2003 за № 571/7892, (далі також - Методика №264) та Методики визначення питомих втрат природного газу при його вимірюваннях побутовими лічильниками в разі неприведення об`єму газу до стандартних умов, затвердженої наказом Міністерства палива та енергетики України від 21.10.2003 № 595, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 25.12.2003 за № 1224/8545 (далі також - Методика №595).
23.11.2018 Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, прийнято постанову № 1491 «Щодо заборони ПАТ «Дніпропетровськгаз» приводити об`єми використаного природного газу побутовим споживачам до стандартних умов», згідно з якою Публічному акціонерному товариству по газопостачанню та газифікації «Дніпропетровськгаз» заборонено при здійсненні обліку природного газу, використаного побутовими споживачами, приводити об`єми природного газу до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами (пункт 1); у разі приведення у жовтні 2018 року Публічним акціонерним товариством по газопостачанню та газифікації «Дніпропетровськгаз» об`ємів використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов Публічному акціонерному товариству по газопостачанню та газифікації «Дніпропетровськгаз» необхідно здійснити за жовтень 2018 року перерахунок об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єктах побутових споживачів відповідно до фактичних показань лічильників природного газу (пункт 2).
Вважаючи вказану постанову протиправною, позивач звернувся до суду з даним позовом за захистом своїх прав.
Переглядаючи рішення суду першої інстанції та оцінюючи відповідні висновки, викладені у рішенні, колегія суддів враховує, що відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої - третьої статті 1 Закону № 1540-VIII Нацкомісія є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Регулятор (Нацкомісія) є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.
Згідно зі статтею 3 Закону № 1540-VIII Нацкомісія здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:
1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом;
2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;
3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;
4) державного контролю та застосування заходів впливу;
5) використання інших засобів, передбачених законом.
Основними завданнями Комісії (Регулятора) є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2)сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
У статті 14 Закону № 1540-VIII визначено порядок організації роботи Регулятора та прийняття рішень, відповідно до частин першої та другої якої засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію. У разі розгляду Регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, Регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання.
За правилами частини п`ятої статті 14 Закону № 1540-VIII рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою.
Результати засідання Регулятора оформлюються протоколом. Протокол засідання Регулятора оприлюднюється на його офіційному веб-сайті не пізніше п`яти робочих днів з дня його проведення. Якщо до рішення Регулятора була подана окрема думка члена Регулятора, вона розміщується у публічному доступі як невід`ємна частина протоколу.
Підготовка проєктів рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», здійснюється у порядку, визначеному цим Законом (частина перша статті 15 Закону № 1540-VIII).
При цьому, за визначенням, наведеним у статті 1 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
З аналізу зазначених вище законодавчих положень вбачається, що оскаржувана постанова Нацкомісії не є регуляторним актом, оскільки положення даної постанови не спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.
Крім того, вказана постанова, хоча і направлена на неодноразове застосування, однак не скасовує, не встановлює та не змінює норми права, а направлена, у свою чергу, стосовно конкретно визначеної особи - ПАТ «Дніпропетровськгаз».
Таким чином, спірна постанова комісії є актом індивідуальної дії в розумінні пункту19 частини першої статті 4 КАС України.
Акт індивідуальної дії, що є предметом спору у цій справі, також підлягає перевірці на предмет відповідності (підставності, меж повноважень та способу його прийняття) вимогам законодавства, що регулюють спірні відносини.
Так, відповідно до статті 17 Закону № 1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Нацкомісія, зокрема, приймає обов`язкові до виконання рішення з питань, що належать до її компетенції, а також забезпечує захист прав та законних інтересів споживачів товарів (послуг), які виробляються (надаються) суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, розгляд звернень таких споживачів та регулювання спорів, надання роз`яснень з питань застосування нормативно-правових актів Комісії.
Також, Нацкомісія має право приймати рішення з питань, що належать до її компетенції, які є обов`язковими до виконання; вимагати від операторів газотранспортної та газорозподільчих систем за необхідності змінювати умови і положення, у тому числі тарифи або методики, з метою забезпечення їх пропорційності і застосування на недискримінаційній основі.
Правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу визначає Закон України від 09 квітня 2015 року 329-VIII «Про ринок природного газу» (далі - Закон № 329-VIII).
Згідно із пунктом 32 статті 1 Закону № 329-VIII Регулятор - це національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
За приписами частини першої статті 4 Закону № 329-VIII державне регулювання ринку природного газу здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.
Відповідно до частини другої статті 4 Закону №329-VIII до основних завдань Регулятора на ринку природного газу, у тому числі (…) належать затвердження та оприлюднення у встановленому порядку методології визначення тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу, моніторинг застосування тарифів, інших платежів, пов`язаних із доступом до газотранспортних і газорозподільних систем, газосховищ та установки LNG або приєднанням до газотранспортної або газорозподільної системи, а також моніторинг застосування та забезпечення дотримання методологій визначення таких тарифів та платежів.
На реалізацію вимог статті 20 Закону № 1540-VII, статті 6 Закону України від 13 квітня 2017 року № 2019-VIII «Про ринок електричної енергії», статті 4 Закону № 329-VIII, статті 6 Закону України від 09 липня 2010 року № 2479-VI «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» Нацкомісія постановою від 14 вересня 2017 року № 1120 затвердила Порядок здійснення Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, моніторингу ринків у сферах енергетики та комунальних послуг, відповідно до підпункту 3 пункту 9.1 якого, у випадку виявлення за результатами моніторингу невідповідності (порушення) провадження господарської діяльності суб`єктами господарювання у сферах енергетики та/або комунальних послуг вимогам чинного законодавства СП з моніторингу готує пропозиції Голові та членам Нацкомісії щодо необхідності застосування заходів контролю до суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Окрім цього, частина п`ята статті 4 Закону №329-VIII закріплює за Регулятором, зокрема, право видавати обов`язкові для виконання суб`єктами ринку природного газу (крім споживачів) рішення та встановлювати тимчасові тарифи на транспортування, розподіл, зберігання (закачування, відбір) природного газу (щодо газосховищ, до яких застосовується регульований режим доступу відповідно до статті 48 цього Закону).
Як вбачається із доводів відповідача, прийняття оспорюваної постанови не потребувало реалізації процедур, передбачених при прийнятті регуляторних актів.
Як встановлено в ході розгляду даної справи, прийняття оспорюваної постанови не потребувало додержання відповідачем порядку, передбаченого статтею 15 Закону № 1540-VIII, оскільки, як було зазначено вище, вона не є рішенням Регулятора, що має ознаки регуляторного акта.
Разом з цим, зокрема Законом № 1540-VIII передбачено й інші процедури здійснення державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема шляхом державного контролю за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг та застосування заходів впливу, а також використання інших засобів, передбачених законом з додержанням порядку прийняття Регулятором рішень, визначеного у статті 14 Закону № 1540-VIII.
Так, особливості здійснення державного контролю на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг визначені у статті 19 Закону №1540-VIII, за змістом частини першої якої Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Тобто, законодавцем встановлено види перевірок суб`єктів господарювання за дотриманням ними законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, що здійснюються Нацкомісією (планова, позапланова виїзна та невиїзна перевірки), передумовою яких, як зазначено у частині другій статті 19 Закону № 1540-VIII, є прийняття відповідного рішення Регулятором.
Згідно із частинами третьою - п`ятою статті 19 Закону № 1540-VIII для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
Під час здійснення державного контролю Регулятор має право:
1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов;
2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу;
3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю;
4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю;
5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень;
6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.
У разі відмови суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи прийняти акт про результати перевірки такий акт надсилається суб`єкту господарювання рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів з дня підписання акта членами комісії з перевірки.
Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.
У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Відповідальність за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг у вигляді, зокрема, санкцій та адміністративних стягнень передбачені статтею 22 Закону № 1540-VIII.
Так, за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:
1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень;
2) накладення штрафу;
3) зупинення дії ліцензії;
4) анулювання ліцензії.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати адміністративні стягнення (частина друга статті 22 Закону №1540-VIII).
Передумови та порядок проведення Нацкомісією планових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг визначені у частині шостій статті 19 Закону № 1540-VIII.
Законодавець визначив вичерпний перелік підстав для проведення позапланової виїзної перевірки та строки її проведення, а саме:
1) подання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, письмової заяви про здійснення заходу державного контролю;
2) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав;
3) обґрунтоване звернення суб`єктів господарювання та споживачів про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж та/або порушення ліцензійних умов;
4) перевірка виконання рішень Регулятора щодо усунення порушень вимог законодавства, прийнятих за результатами планових або позапланових перевірок.
Строк проведення позапланової виїзної перевірки не може перевищувати 10 робочих днів, а щодо суб`єктів малого підприємництва - трьох робочих днів (частина сьома статті 19 Закону № 1540-VIII).
Згідно із частиною восьмою статті 19 Закону № 1540-VIII позапланова невиїзна перевірка проводиться виключно у приміщенні Регулятора або його територіального органу.
Підставою для проведення позапланової невиїзної перевірки суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, є:
1) неподання, несвоєчасне подання або подання недостовірної інформації;
2) неподання, несвоєчасне подання або подання недостовірних даних у звітності в установлений Регулятором строк або в інших документах;
3) неподання копій документів, засвідчених в установленому законодавством порядку, пояснень та іншої інформації на законну вимогу Регулятора.
Додатково слід зазначити, що Нацкомісія постановою від 14 червня 2018 року № 428 затвердила Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, дія якого поширюється на суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, які отримали ліцензії на провадження господарської діяльності (далі - ліцензіати) та регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю яких здійснюється Нацкомісією у сфері енергетики та у сфері комунальних послуг та установлює певні процедури, зокрема організації та проведення планових та позапланових перевірок; оформлення результатів перевірок; контроль за виконанням рішень Нацкомісії; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що законодавець встановив для Нацкомісії чіткі повноваження, підстави та алгоритм дій, яких Регулятор зобов`язаний дотримуватись, здійснюючи державне регулювання шляхом державного контролю за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов. До того ж процедура моніторінгу ринків у сферах енергетики та комунальних послуг також відсилає до застосування заходів контролю до суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг у випадку виявлення за результатами моніторингу невідповідності (порушення) провадження господарської діяльності суб`єктами господарювання у сферах енергетики та/або комунальних послуг вимогам чинного законодавства.
Поряд з цим, як встановлено судом під час розгляду даної справи, оспорювана постанова відповідача ухвалена, зокрема у зв`язку із зверненнями до нього споживачів природного газу та з метою захисту їх прав. До того ж, як вбачається із змісту скарги гр. ОСОБА_1 , останній просив Нацкомісію відповідно до її повноважень, передбачених пунктом 11 частини першої статті 17 та статті 19 Закону № 1540-VIII, провести перевірку обставин щодо приведення позивачем об`ємів природного газу до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовим споживачем.
Для захисту прав споживачів природного газу законодавець окрім такого контрольного заходу, як позапланова перевірка на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав (пункт 2 частини сьомої статті 19 Закону № 1540-VIII), передбачив також досудову процедуру вирішення спорів, зокрема шляхом розгляду скарг споживачів щодо порушення їхніх прав та інтересів суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послу, яка визначена у статті 21 Закону № 1540-VIII.
У такій процедурі вирішуються питання щодо:
1) доступу/приєднання до електричних, теплових та газових мереж, нафто- та продуктопроводів, мереж централізованого водопостачання і водовідведення;
2) дотримання суб`єктами господарювання ліцензійних умов;
3) якості товарів і послуг, що надаються споживачам у сферах енергетики та комунальних послуг;
4) інших питань, розгляд яких віднесено законом до компетенції Регулятора.
Згідно із частинами четвертою та п`ятою статті 21 Закону № 1540-VIII до прийняття рішення по суті спірного питання Регулятор може проводити попередні слухання із залученням заінтересованих осіб та, за потреби, проводити позапланові перевірки.
За результатами розгляду скарги, вирішення спорів Регулятор приймає рішення про:
1) припинення порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідній сфері;
2) припинення порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, ліцензійних умов;
3) накладення штрафу на суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у встановленому порядку;
4) припинення розгляду звернення заявника.
Аналізуючи наведене, суд приходить до висновку, що вирішенню питання за зверненням споживачів, про наявність чи відсутність у суб`єкта господарювання, що проводить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема у підприємства з газопостачання та газифікації, права застосовувати температурні коефіцієнти коригування показів лічильників природного газу побутовим споживачам шляхом приведення об`ємів використаного ними природного газу до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків, повинна передувати відповідна перевірка обставин, викладених у такому зверненні в порядку, регламентованому зазначеними вище нормами законодавства.
Таким чином, у разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Водночас як вбачається з матеріалів справи прийняттю оспорюваної відповідачем постанови не передувало вчинення ним дій та прийняття відповідних рішень, необхідних в порядку процедури здійснення державного контролю за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов. Регулятором не вчинялись дії з метою перевірки відсутності у позивача права застосовувати температурні коефіцієнти коригування показів лічильників природного газу побутовим споживачам шляхом приведення об`ємів використаного ними природного газу до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків, ним не з`ясовано чи компенсуються постачальнику природного газу втрати газу в разі неприведення до стандартних умов результатів вимірювання об`ємів газу лічильниками, що не мають спеціальних пристроїв для автоматичного приведення до стандартних умов їх показів при зміні тиску та/або температури газу через механізм виробничо-технологічних втрат, та чи вказані донарахування у зв`язку із приведенням оператором ГРМ об`ємів газу до стандартних вимірювань призвели до подвійної оплати за одні й ті ж обсяги газу, а відтак, на думку суду вона підлягає скасуванню внаслідок порушення процедури її прийняття, а також форми.
До того ж, суд зазначає, що правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.
Таким чином, встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.
Оскаржувана у справі постанова відповідача про заборону позивачу, як газопостачальній організації, приводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов, прийнята відповідачем також без додержання процедури здійснення державного контролю за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов.
Відповідно до п. 17 ч. 3 ст. 4 Закону №329-VIII постановою Нацкомісї від 30.09.2015 затверджені Правила постачання природного газу (далі - Правила №2496), які регулюють відносини, які виникають між постачальниками та споживачами природного газу, з урахуванням їх взаємовідносин з операторами газорозподільної системи/газотранспортної системи (далі - Оператори ГРМ/ГТС).
Дія Правил №2496 поширюється на постачальників, споживачів природного газу - фізичних осіб (побутових споживачів), фізичних осіб-підприємців, юридичних осіб та Операторів ГРМ/ГТС.
Згідно із п. 3 Правил №2496 постачання природного газу споживачу здійснюється на підставі договору постачання природного газу між постачальником та споживачем, який укладається відповідно до вимог цих Правил, та після включення споживача до Реєстру споживачів постачальника в інформаційній платформі Оператора ГТС у відповідному розрахунковому періоді в порядку, визначеному Кодексом газотранспортної системи. Постачальник не має права реєструвати споживача у власному Реєстрі споживачів постачальника у розрахунковому періоді, не погодженому зі споживачем.
Постачання природного газу побутовим споживачам здійснюється за договором, який має відповідати типовому договору постачання природного газу побутовим споживачам, що затверджується Регулятором та оприлюднюється в установленому порядку.
Пунктом 9 Правил №2496 передбачено, що постачальник забезпечує споживача необхідними підтвердженими обсягами природного газу відповідно до умов договору постачання природного газу.
За розрахункову одиницю поставленого природного газу приймається метр кубічний природного газу, приведений до стандартних умов і виражений в енергетичних одиницях.
Відповідно до ст. 40 Закону №329-VIII Нацкомісія постановою від 30.09.2015 №2498 «Про затвердження Типового договору розподілу природного газу» затвердила Типовий договір розподілу природного газу (далі - Типовий договір розподілу природного газу), який є публічним, регламентує порядок та умови переміщення природного газу з метою фізичної доставки Оператором ГРМ обсягів природного газу, які належать споживачам (їх постачальникам), до об`єктів споживачів, а також правові засади санкціонованого відбору природного газу з газорозподільної системи (пункт 1.2).
Пункт 5.1 Типового договору розподілу природного газу визначає, що облік (у тому числі приладовий) природного газу, що передається оператором ГРМ та споживається споживачем на межі балансової належності об`єкта споживача, здійснюється відповідно до вимог Кодексу ГРС.
Згідно із пунктом 5.2 Типового договору розподілу природного газу визначення об`єму розподілу та споживання природного газу по споживачу здійснюється на межі балансової належності між оператором ГРМ та споживачем на підставі даних комерційного вузла обліку (лічильника газу), визначеного в заяві-приєднанні, та з урахуванням регламентних процедур, передбачених Кодексом ГРС та цим Договором.
В пункті 5.3 Типового договору розподілу природного газу передбачено, що за розрахункову одиницю розподіленого та спожитого природного газу береться один кубічний метр (м. куб.) природного газу, приведений до стандартних умов, визначених в Кодексі ГРС.
Порядок визначення об`єму розподіленого Споживачу і спожитого ним природного газу та надання звітності щодо спожитих об`ємів газу за розрахунковий період визначається відповідно до вимог Кодексу газорозподільних систем та з урахуванням вимог цього Договору (п. 5.4 Типового договору розподілу природного газу).
Відповідно до п. 4 розділу 1 Глави І Кодексу ГРС споживач природного газу (споживач) - це фізична особа, фізична особа-підприємець або юридична особа, об`єкти якої в установленому порядку підключені до/через ГРМ оператора ГРМ, яка отримує природний газ на підставі договору постачання природного газу з метою використання для власних потреб, зокрема в якості сировини, а не для перепродажу.
Пунктом 3 Глави 1 розділу ІХ Кодексу ГРС передбачено, що фактичний об`єм надходження природного газу до/з ГРМ (у тому числі по об`єктах споживачів) за певний період визначається в точках комерційного обліку (на межі балансової належності) на підставі даних комерційних вузлів обліку, встановлених в точках вимірювання, та інших регламентованих процедур у передбачених цим Кодексом випадках.
Об`єм природного газу в точках комерційного обліку має бути приведений до стандартних умов та переведений в одиниці енергії (обсяг) згідно з розділом XV цього Кодексу.
Так, правилами п. 6 Глави 1 розділу XV Кодексу ГРС визначено, що за відсутності корекції тиску та температури у ЗВТ, виміряний об`єм газу має бути приведений до стандартних умов за формулою: об`єм газу, виміряний засобом вимірюваної техніки (м. куб.) х коефіцієнт приведення до стандартних умов вимірювання = об`єм газу, приведений до стандартних умов, (м куб.)
Аналізуючи зміст наведених норм права, Верховний Суд у постанові від 16.06.2020 у справі №640/20692/18, погодившись з висновками судів попередніх інстанцій, дійшов висновку, що нормами Кодексу ГРС та положеннями Типового договору, які затверджені Регулятором, встановлено обов`язок оператора ГРМ проводити розрахунки по вузлах обліку, які не обладнані корекцією тиску та температури, шляхом приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників у разі відсутності приладів для вимірювання температури та тиску газу, оскільки прямих вказівок на те, що ці норми поширюються лише на комерційних споживачів, у законодавстві немає, а така можливість стосовно побутових споживачів прямо передбачена відомчими актами самого Регулятора.
Також у цій справі Верховний Суд також дійшов наступних висновків:
«…ціна продажу газу для побутових споживачів, яка визначається згідно із Положенням про ПСО не містить інформації про її формування з урахуванням приведення до стандартних умов, проте законодавством не заборонено постачальнику природного газу включати в кінцеву ціну ПСО на газ для населення, зокрема тарифи на розподіл та транспортування газу, у які можуть увійти питомі втрати природного газу, що виникають при вимірюваннях об`єму природного газу побутовими лічильниками газу, що не мають спеціальних пристроїв для автоматичного приведення до стандартних умов їх показів при зміні тиску та/або температури газу, які використовують споживачі - фізичні особи.
Отже, саме Регулятор передбачив можливість застосування коригувальних коефіцієнтів операторами ГРМ при приведенні обсягів спожитого палива побутовими споживачами, визначивши умови та порядок такого коригування, а держава в особі Кабінету Міністрів України надала можливість постачальнику для розрахунку кінцевої ціни ПСО споживачу додати до оптової ціни, зокрема націнку такого постачальника, а також тарифи на розподіл та транспортування газу, та в особі Міністерства палива та енергетики України - включати питомі втрати газу в разі неприведення до стандартних умов результатів вимірювання об`ємів газу до собівартості транспортування газу цих підприємств.».
Таких же висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 18.06.2020 у справі №640/20691/18, від 04.05.2022 у справі №640/20232/18, від 12.05.2022 у справі №640/20477/18, від 31.08.2023 №640/20640/18.
За таких обставин, враховуючи правове регулювання спірних правовідносин та сформовану практику Верховного Суду у подібних правовідносинах, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції обґрунтовано дійшов висновку щодо протиправності оскаржуваної постанови відповідача та прийняли рішення про задоволення позовних вимог.
У постанові від 16.06.2020 у справі №640/20692/18 Верховний Суд також дійшов висновку, що лист Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 28.12.2018 №03/31-1158, не може вважатися беззаперечним доказом включення позивачем до складу тарифу питомих втрат природного газу при його вимірюваннях побутовими лічильниками в разі неприведення об`єму газу до стандартних умов, оскільки в цьому листі мова йшла про розрахунок розмірів нормативних втрат та виробничо-технічних витрат газорозподільних підприємств на 2016 рік, а правовідносини у цій справі виникли у 2018 році. При цьому у вказаному листі міститься загальна інформація про те, що при розрахунку вказаних вище витрат та втрат операторами газорозподільних систем були застосовані Методика визначення питомих виробничо-технологічних втрат природного газу під час його транспортування газорозподільними мережами та Методика визначення питомих виробничо-технологічних витрат природного газу під час його транспортування газорозподільними мережами, затверджена наказом Міністерства палива та енергетики України від 30.05.2003 №264, зареєстрована в Міністерстві юстиції України 09.07.2003 за №570/7891 (далі - Методика 264), а також Методика №595. Натомість розрахунків питомих виробничо-технологічних втрат природного газу, вказаний лист не містить.
Враховуючи такі висновки Верховного Суду, посилання відповідача, в обґрунтування апеляційної скарги, на лист Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 28.12.2018 №03/31-11587 є безпідставним.
Щодо доводів апелянта в частині порушення судом першої інстанції норм процесуального права, зокрема суд відмовив відповідачу у задоволені заяви про розгляд справи за правилами загального провадження, розглянув справу без виклику представників сторін, що призвело до неможливості надання додаткових пояснень, проведення судових дебатів та з`ясування судом всіх обставин справи, колегія суддів зазначає таке.
З матеріалів справи вбачається, що представник відповідача реалізував своє право щодо подачі додаткових пояснень, оскільки останнім 02.06.2020, 24.06.2020 подано до суду першої інстанції пояснення, які суд першої інстанції врахував під час розгляду справи.
Інші доводи апеляційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.
Згідно частиною першою статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції винесене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, судом повно з`ясовано обставини справи, а доводи апеляційної скарги не спростовують правильність висновків суду першої інстанції, у зв`язку з чим підстав для скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.
Керуючись статтями 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг - залишити без задоволення.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2026 року у справі №640/111/19 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Суддя-доповідач О.М.Кузьмишина
Судді Т.Р.Вівдиченко
В.Ю.Ключкович