ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 жовтня 2026 року
м. Київ
справа № 120/16401/25
адміністративне провадження № К/990/27023/26
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Рибачука А.І. та Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Вінницької міської ради
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою Вінницької міської ради
на рішення Вінницького окружного адміністративного суду (у складі судді Воробйової І.А.) від 09 березня 2026 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Гнап Д.Д., Сушка О.О., Яремчукa К.О.) від 25 травня 2026 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2025 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Вінницької міської ради (далі також - Рада, відповідач), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Вінницької міської ради від 26 вересня 2025 року № 3092 «Про відмову у затвердженні проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення»;
- зобов`язати відповідача затвердити проєкт землеустрою, виготовлений Міським комунальним підприємством «Вінницький муніципальний центр містобудування та архітектури» (далі - МКП «Вінницький муніципальний центр містобудування та архітектури»), щодо відведення земельної ділянки зі зміною її цільового призначення - «для ведення особистого селянського господарства» на «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)», кадастровий номер [номер приховано]:01:126:0305, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 .
2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначав, що він є власником садового будинку загальною площею 117,1 кв. м за адресою: АДРЕСА_1 , а також двох земельних ділянок: площею 0,0749 га, кадастровий номер [номер приховано]:01:126:0305, на якій розташований вказаний будинок (далі - спірна земельна ділянка), та площею 0,0251 га, кадастровий номер [номер приховано]:01:126:0306. Виконавчий комітет Вінницької міської ради рішенням від 17 серпня 2023 року № 2047 затвердив акт про прийняття будинку в експлуатацію та зобов`язав позивача звернутися до Вінницької міської ради щодо зміни цільового призначення земельної ділянки.
Отримавши на адвокатський запит витяги з генерального плану, плану зонування території та детального плану території, позивач вважав, що спірна земельна ділянка перебуває в зоні житлової забудови і обмежень щодо зміни її цільового призначення немає. Після цього він замовив у МКП «Вінницький муніципальний центр містобудування та архітектури» розроблення проєкту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки зі зміною її цільового призначення. Розроблений проєкт позивач подав на затвердження до Вінницької міської ради, однак рішенням від 20 грудня 2024 року № 2662 відповідач відмовив у його затвердженні. Вінницький окружний адміністративний суд рішенням від 25 червня 2025 року у справі № 120/1302/25 визнав це рішення протиправним, скасував його та зобов`язав відповідача повторно розглянути заяву позивача з урахуванням висновків суду.
За результатами повторного розгляду Вінницька міська рада рішенням від 26 вересня 2025 року № 3092 вдруге відмовила в затвердженні проєкту землеустрою з тієї підстави, що інша земельна ділянка, кадастровий номер [номер приховано]:01:126:0306, площею 0,0251 га, розташована в зоні транспортної інфраструктури і не була передана в комунальну власність.
Позивач вважав, що зміна цільового призначення спірної земельної ділянки відповідає генеральному плану, плану зонування та детальному плану території, а підстава відмови стосується іншої земельної ділянки, щодо якої він до відповідача не звертався. Вінницька міська рада прийняла оскаржуване рішення від 26 вересня 2025 року № 3092, аналогічне рішенню від 20 грудня 2024 року № 2662, яке суд у справі № 120/1302/25 визнав протиправним і скасував, тому, на думку ОСОБА_1 , ефективним способом поновлення його прав є зобов`язання відповідача затвердити проєкт землеустрою.
3. Вінницька міська рада не визнала позов, у відзиві вказувала, що земельні ділянки, кадастрові номери [номер приховано]:01:126:0305; [номер приховано]:01:126:0306 сформовані шляхом поділу земельної ділянки, кадастровий номер [номер приховано]:01:001:0413, а відповідно до Генерального плану міста Вінниці, затвердженого рішенням Ради від 23 листопада 2007 року № 1498, положень містобудівних регламентів Плану зонування міста Вінниці, затверджених рішенням Ради від 04 липня 2008 року № 2012, та Детального плану території, яка включена в межі міста Вінниці за рахунок Вінницько-Хутірської сільської ради в район мікрорайону «Східний», затвердженого рішенням виконавчого комітету Вінницької міської ради від 19 жовтня 2017 року № 2366, земельна ділянка, кадастровий номер [номер приховано]:01:126:0306, площею 0,0251 га, на 1-му провулку Східному у місті Вінниці перебуває у зоні транспортної інфраструктури (вулиці, майдани), з цільовим призначенням «для ведення особистого селянського господарства» та підлягає передачі у комунальну власність територіальної громади на підставі нотаріально посвідчених правочинів за зверненнями їх власників згідно з Порядком забудови і раціонального використання для містобудівних потреб (садибна житлова забудова та зона транспортної інфраструктури) земель та територій, які відповідно до постанови Верховної Ради України "Про зміну встановлення меж міста Вінниці і Вінницького району Вінницької області" від 13 травня 2015 року № 401-VIII, увійшли в межі міста, затвердженим рішенням Ради від 24 листопада 2017 року № 939 (далі - Порядок № 939).
Позивач у порушення процедури, затвердженої Порядком № 939, не передав сформовану за результатами поділу земельну ділянку, кадастровий номер [номер приховано]:01:126:0306, площею 0,0251 га, у комунальну власність, тому відповідач вважав, що прийняв рішення від 26 вересня 2025 року № 3092 у межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України, враховуючи чинну містобудівну документацію.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Вінницький окружний адміністративний суд рішенням від 09 березня 2026 року задовольнив позов.
5. Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що Вінницька міська рада повторно відмовила у затвердженні проєкту землеустрою щодо спірної земельної ділянки з тих самих підстав, які суд у справі № 120/1302/25 уже визнав протиправними, пославшись на обставини, що стосуються іншої земельної ділянки позивача площею 0,0251 га як окремого об`єкта права власності. Відповідач не встановив передбаченої частиною восьмою статті 186 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) невідповідності документації із землеустрою, а також не навів обставин, які відповідно до частини десятої цієї статті Кодексу могли б обґрунтовувати повторну відмову.
6. 26 березня 2026 року Вінницька міська рада подала апеляційну скаргу на зазначене судове рішення.
7. Вінницький окружний адміністративний суд додатковим рішенням від 31 березня 2026 року стягнув за рахунок бюджетних асигнувань Вінницької міської ради на користь ОСОБА_1 відшкодування витрат на професійну правничу допомогу у сумі 10 тис. грн. Додаткове рішення не оскаржувалося в апеляційному порядку.
8. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 25 травня 2026 року залишив без змін рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 09 березня 2026 року.
9. Суд апеляційної інстанції додатково зазначив, що вимога відповідача вчинити правочин щодо іншої земельної ділянки як умова затвердження проєкту землеустрою не передбачена статтею 186 ЗК України і є свідченням надмірного формалізму, а зобов`язання Вінницької міської ради затвердити проєкт землеустрою є ефективним способом захисту прав позивача та не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача, оскільки проєкт землеустрою відповідає вимогам законодавства.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
10. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, Вінницька міська рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 09 березня 2026 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2026 року, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
11. На обґрунтування касаційної скарги Вінницька міська рада зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статей 7, 19, 144 Конституції України, частини першої статті 19, частини першої статті 20, статей 39, 83, 118, пункт 23 розділу Х «Перехідні положення» ЗК України, частини третьої статті 24, пункту 34 частини першої статті 26, частини третьої статті 59, статті 71, частини першої статті 73 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), частини першої статті 17 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI), статті 1 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV), порушили положення статей 2, 90, 242, частини четвертої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також не врахували висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду від 06 березня 2019 року у справі № 1640/2594/18, від 04 березня 2021 року у справі № П/811/968/18, від 29 листопада 2021 року у справі № 480/1910/19 (щодо необхідності дотримання адміністративної процедури під час затвердження проєкту землеустрою), а також у постановах від 02 липня 2020 року у справі № 825/2228/18, від 31 липня 2020 року у справі № 810/2474/18 та від 29 січня 2025 року у справі № 320/8323/21 (щодо зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення лише за наявності необхідних для цього підстав і з урахуванням фактичних обставин справи).
Скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій не оцінили його доводів щодо обраного позивачем способу захисту; затвердження проєкту землеустрою належить до виключної компетенції міської ради як колегіального органу, а зобов`язавши Раду затвердити проєкт, перебрали на себе її повноваження; позивач не передав в комунальну власність земельну ділянку, яка перебуває в зоні транспортної інфраструктури, як того вимагає затверджений Вінницькою міською радою порядок забудови приєднаних до міста територій, тому відповідач правомірно відмовив у затвердженні проєкту землеустрою.
12. ОСОБА_1 подав відзив, у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 09 березня 2026 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2026 року без змін. Позивач посилається на висновки щодо застосування права, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 28 березня 2018 року у справі № 705/552/15-а та від 18 квітня 2018 року у справі № 826/14016/16 (про необхідність застосування ефективного способу захисту, який забезпечує реальне поновлення порушеного права та виключає необхідність повторного звернення до суду); постанови Верховного Суду від 17 грудня 2018 року у справі № 509/4156/15-а (про вичерпність установлених законом підстав для відмови у затвердженні документації із землеустрою та недопустимість їх розширення органом місцевого самоврядування); від 24 грудня 2019 року у справі № 823/59/17, від 28 травня 2020 року у справі № 819/654/17 та від 03 березня 2021 року у справі № 320/4182/20 (про відсутність дискреційних повноважень суб`єкта владних повноважень, коли законом передбачено лише один правомірний варіант поведінки, та право суду зобов`язати його прийняти відповідне рішення).
Позивач вважає, що за відсутності передбачених законом підстав для відмови у Вінницької міської ради не залишалося альтернативного правомірного варіанта поведінки, окрім затвердження проєкту землеустрою; тому зобов`язання Ради затвердити проєкт не є втручанням у її дискреційні повноваження. Єдиним ефективним способом поновлення неодноразово порушеного права, на думку ОСОБА_1 , є саме зобов`язання Вінницької міської ради затвердити проєкт землеустрою щодо земельної ділянки площею 0,0749 га, кадастровий номер [номер приховано]:01:126:0305, оскільки інший спосіб захисту може призвести до повторної відмови у затвердженні проєктної документації.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
13. 11 червня 2026 року Вінницька міська рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу.
14. Верховний Суд ухвалою від 29 червня 2026 року відкрив касаційне провадження.
15. 09 липня 2026 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу.
16. Верховний Суд ухвалою від 02 жовтня 2026 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 05 жовтня 2026 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів установили, що ОСОБА_1 є власником садового будинку площею 117,1 кв. м, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , а також земельної ділянки площею 0,0749 га, кадастровий номер [номер приховано]:01:126:0305, на якій розташований цей об`єкт нерухомості.
18. 17 серпня 2023 року виконавчий комітет Вінницької міської ради прийняв рішення № 2047, яким затвердив акт про прийняття будинку в експлуатацію та зобов`язав ОСОБА_1 надалі звернутися до міської ради щодо зміни цільового призначення земельної ділянки.
19. 19 липня 2024 року МКП «Вінницький муніципальний центр містобудування та архітектури» розробило відповідний проєкт землеустрою, у якому зазначило про відсутність обмежень щодо зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,0749 га, кадастровий номер [номер приховано]:01:126:0305 - «для ведення особистого селянського господарства» на «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)».
20. 20 грудня 2024 року Вінницька міська рада прийняла рішення № 2662, яким відмовила ОСОБА_1 у затвердженні проєкту землеустрою.
21. 25 червня 2025 року Вінницький окружний адміністративний суд у справі № 120/1302/25 частково задовольнив позов ОСОБА_1 , скасував рішення Вінницької міської ради № 2662 як протиправне та зобов`язав відповідача повторно розглянути заяву позивача з урахуванням висновків суду.
22. 26 вересня 2025 року Вінницька міська рада прийняла рішення № 3092, яким повторно відмовила ОСОБА_1 у затвердженні проєкту землеустрою щодо земельної ділянки, кадастровий номер [номер приховано]:01:126:0305, обґрунтувала це тим, що інша земельна ділянка позивача площею 0,0251 га, кадастровим номером [номер приховано]:01:126:0306, яку сформували разом зі спірною земельною ділянкою шляхом поділу, розташована в межах транспортної інфраструктури та відповідно до Порядку № 939 підлягає безоплатній передачі у комунальну власність на підставі нотаріально посвідчених правочинів.
23. Також суди попередніх інстанцій установили, що ОСОБА_1 звернувся із заявою про затвердження проєкту землеустрою саме щодо земельної ділянки, кадастровий номер [номер приховано]:01:126:0305, яка розташована в зоні садибної забудови Ж-1 відповідно до Генерального плану та Плану зонування міста Вінниці; при цьому земельні ділянки, кадастрові номери [номер приховано]:01:126:0305 та [номер приховано]:01:126:0306, є різними об`єктами права власності.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
24. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також враховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, Верховний Суд виходить з такого.
25. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
26. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
27. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
28. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
29. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 09 березня 2026 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду відповідають, а викладені в касаційній скарзі доводи є необґрунтованими.
30. Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди, відповідно до частини другої статті 2 КАС України, перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
32. Таким чином, суд здійснює перевірку рішень суб`єктів владних повноважень на предмет їх відповідності вимогам закону, дотримання меж повноважень та встановленого порядку, а також забезпечення принципу пропорційності.
33. Зазначене узгоджується з висновками Верховного Суду щодо визначення поняття «дискреційні повноваження», викладеними у постановах Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 825/602/17 та від 22 серпня 2018 року у справі № 826/10548/17.
34. Згідно з частиною першою статті 20 ЗК України при встановленні цільового призначення земельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення. При зміні цільового призначення земельних ділянок здійснюється зміна категорії земель та/або виду цільового призначення.
35. Відповідно до частини другої цієї ж статті Кодексу віднесення земельних ділянок до певної категорії та виду цільового призначення земельних ділянок здійснюється щодо:
- земельних ділянок, якими розпоряджаються Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, - за рішенням відповідного органу;
- земельних ділянок приватної власності - їх власниками.
36. Водночас абзаци перший-третій пункту 23 розділу Х «Перехідні положення» ЗК України визначають, що до внесення до Державного земельного кадастру відомостей про функціональні зони зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення. Рішення про зміну цільового призначення земельних ділянок у таких випадках приймається щодо:
- земельних ділянок, розпорядження якими здійснюють Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, - за рішенням відповідного органу;
- земельних ділянок приватної власності - сільськими, селищними, міськими радами, на території яких розташована відповідна земельна ділянка.
37. Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок, що передбачає зміну цільового призначення земельної ділянки приватної власності, розробляється без надання дозволу на його розроблення. Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок, що передбачає зміну цільового призначення земельної ділянки, затверджується органом, що приймає рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки (абзаци четвертий-п`ятий пункту 23 розділу Х «Перехідні положення» ЗК України).
38. Отже, для зміни цільового призначення земельної ділянки приватної власності її власник має замовити розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється, без отримання дозволу на його розроблення; подати розроблений проєкт землеустрою на затвердження до сільської, селищної, міської ради, на території якої розташована відповідна земельна ділянка.
39. Наведені норми не передбачають обов`язку власника вчиняти майнові чи інші дії щодо іншої належної йому земельної ділянки як передумову затвердження проєкту землеустрою щодо земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється.
40. Частина восьма статті 186 ЗК України встановлює, що підставою для відмови у погодженні та затвердженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.
41. Вжите у частині восьмій статті 186 ЗК України слово «лише» означає, що наведений у цій нормі перелік підстав для відмови у затвердженні документації із землеустрою є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає.
42. Тобто єдиною такою підставою є невідповідність положень документації із землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, іншій документації із землеустрою або містобудівній документації.
43. Інші обставини, зокрема ті, що стосуються поведінки заявника, його майнових відносин із територіальною громадою або правового режиму іншого належного йому об`єкта, самі по собі не можуть бути підставою для відмови, якщо вони не зумовлюють невідповідності саме поданої документації із землеустрою вимогам, визначеним частиною восьмою статті 186 ЗК України.
44. Згідно з частиною дев`ятою статті 186 ЗК України Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, іншим суб`єктам, визначеним цією статтею, при погодженні та затвердженні документації із землеустрою забороняється вимагати: додаткові матеріали та документи, не включені до складу документації із землеустрою, визначеного Законом України «Про землеустрій»; надання погодження документації із землеустрою будь-якими іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами чи організаціями, погодження яких не передбачено цією статтею; проведення будь-яких обстежень, експертиз чи робіт.
45. Отже, орган місцевого самоврядування під час погодження та затвердження документації із землеустрою не вправі вимагати від заявника додаткових матеріалів, погоджень, обстежень, експертиз чи робіт, не передбачених статтею 186 ЗК України.
46. Водночас Порядок № 939, затверджений рішенням Вінницької міської ради від 24 листопада 2017 року, є актом органу місцевого самоврядування, який не може встановлювати додаткових, не передбачених статтею 186 ЗК України, підстав для відмови у затвердженні документації із землеустрою, а передбачений ним порядок передачі окремих земельних ділянок у комунальну власність не є умовою реалізації власником права на зміну цільового призначення іншої земельної ділянки.
47. Відповідно до частини десятої статті 186 ЗК України висновок (рішення) органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, іншого суб`єкта, визначеного цією статтею, щодо відмови у погодженні або затвердженні документації із землеустрою має містити вичерпний перелік недоліків документації із землеустрою з описом змісту недоліку та посиланням на відповідні норми законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, затверджену документацію із землеустрою або містобудівну документацію. Повторна відмова у погодженні або затвердженні документації із землеустрою допускається лише у разі, якщо розробник не усунув недоліки, зазначені у попередньому висновку (рішенні), а також якщо підстава для відмови виникла після надання попереднього висновку (рішення). Повторна відмова у погодженні або затвердженні не позбавляє розробника документації із землеустрою права усунути недоліки такої документації та подати її на погодження або затвердження.
48. Тобто орган, який відмовляє у затвердженні проєкту землеустрою, повинен мотивувати своє рішення, а саме, описати зміст кожного недоліку документації із землеустрою та вказати норму закону, прийнятого відповідно до нього нормативно-правового акта, затверджену документацію із землеустрою або містобудівну документацію, якій цей недолік не відповідає.
49. Повторно відмовити такий орган може лише тоді, коли розробник не усунув недоліки, зазначені у попередньому висновку (рішенні), або коли підстава для відмови виникла після того, як орган надав такий висновок (рішення). В інших випадках суб`єкт владних повноважень, який погоджує або затверджує документацію із землеустрою, не може повторно відмовити, зокрема з підстав, яких він не зазначив у попередньому висновку (рішенні) як недоліки документації із землеустрою і які не виникли після його надання. Якщо суд визнав попередній висновок (рішення) про відмову протиправним, орган не може за незмінності відповідних фактичних обставин і нормативного регулювання покласти ту саму підставу в основу повторної відмови.
50. У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій установили, що земельні ділянки, кадастрові номери [номер приховано]:01:126:0305 та [номер приховано]:01:126:0306, сформовані шляхом поділу земельної ділянки, кадастровий номер [номер приховано]:01:001:0413, і є різними об`єктами права власності. Кожна з новосформованих за результатами поділу земельних ділянок є самостійним об`єктом цивільних прав із власним кадастровим номером, власним цільовим призначенням і власним правовим режимом, а відомості про неї окремо внесені до Державного земельного кадастру.
51. Відтак правовий режим земельної ділянки, кадастровий номер [номер приховано]:01:126:0306, у тому числі її можливе розташування у зоні транспортної інфраструктури та передбачений Порядком № 939 обов`язок щодо її передачі у комунальну власність, не поширюється на спірну земельну ділянку, кадастровий номер [номер приховано]:01:126:0305, оскільки факт поділу земельної ділянки не означає поширення правового режиму однієї з новосформованих земельних ділянок на іншу.
52. ОСОБА_1 подав до Вінницької міської ради на затвердження проєкт землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки, кадастровий номер [номер приховано]:01:126:0305; питання щодо земельної ділянки, кадастровий номер [номер приховано]:01:126:0306, предметом його звернення не було і на розгляд відповідача не виносилося.
53. Невиконання позивачем передбаченого Порядком № 939 обов`язку щодо передачі у комунальну власність земельної ділянки, кадастровий номер [номер приховано]:01:126:0306, не є невідповідністю положень поданої документації із землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації, а отже, не належить до підстав, вичерпно визначених частиною восьмою статті 186 ЗК України, і не могло бути підставою для відмови у затвердженні проєкту землеустрою.
54. Висуваючи вимогу про передачу іншої земельної ділянки у комунальну власність як умову затвердження проєкту землеустрою, Вінницька міська рада встановила додаткову, не передбачену статтею 186 ЗК України, умову реалізації власником права на зміну цільового призначення належної йому земельної ділянки та поклала на ОСОБА_1 обов`язок, не встановлений законом, чим вийшла за межі своїх повноважень.
55. Таким чином, Вінницька міська рада, приймаючи оскаржуване рішення від 26 вересня 2025 року № 3092, не встановила передбаченої частиною восьмою статті 186 ЗК України невідповідності поданої ОСОБА_1 документації із землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації, не навела опису жодного недоліку такої документації з посиланням на норми, яким він не відповідає, як того вимагає частина десята цієї статті Кодексу, а послалася на обставини, що стосуються іншої земельної ділянки позивача площею 0,0251 га як окремого об`єкта права власності.
56. Верховний Суд звертає увагу на те, що рішення органу місцевого самоврядування про відмову у затвердженні документації із землеустрою, яке обмежується загальним посиланням на невідповідність такої документації вимогам законодавства без опису змісту конкретних недоліків, не відповідає вимогам статті 186 ЗК України. Адміністративний суд під час перевірки правомірності рішення суб`єкта владних повноважень надає правову оцінку тим обставинам, які стали підставою для його прийняття та наведені безпосередньо у цьому рішенні, а не тим, які в подальшому були виявлені суб`єктом владних повноважень для обґрунтування («виправдання») свого рішення. Такий висновок викладений у постанові Верховного Суду у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 17 грудня 2018 року у справі № 509/4156/15-а (пункти 72, 75) та застосований у постанові Верховного Суду від 10 квітня 2025 року у справі № 300/4721/23.
57. Суди попередніх інстанцій також виходили з того, що рішення Вінницької міської ради від 26 вересня 2025 року № 3092 за змістом підстави відмови є аналогічним рішенню цієї ж ради від 20 грудня 2024 року № 2662, яке суд у справі № 120/1302/25 визнав протиправним і скасував.
58. Оскільки попереднє рішення відповідача про відмову визнано протиправним, наведена в ньому підстава не могла бути покладена в основу повторної відмови, в якій, відповідно, не встановлено недоліків документації із землеустрою, які розробник мав би усунути, а обставини, на які відповідач послався вдруге, існували на час прийняття першого рішення і не виникали після його прийняття.
59. Зважаючи на викладене, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що Вінницька міська рада не навела передбаченої частиною восьмою статті 186 ЗК України невідповідності поданої документації із землеустрою, а також обставин, які відповідно до частини десятої цієї статті Кодексу могли б обґрунтовувати повторну відмову, а тому рішення від 26 вересня 2025 року № 3092 є протиправним і підлягає скасуванню.
60. Стосовно доводів про втручання у дискреційні повноваження та обраного способу захисту Верховний Суд зазначає таке.
61. Відповідно до частини четвертої статті 245 КАС України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
62. Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у пунктах 35, 37, 38 постанови від 26 липня 2023 року у справі № 200/3265/21-а зазначив, що дискреція - це не обов`язок, а повноваження адміністративного органу, оскільки юридична концепція дискреції передбачає можливість вибору між альтернативними способами дій та/або бездіяльністю; у разі, якщо законодавство передбачає прийняття лише певного конкретного рішення, то це не є реалізацією дискреції (повноважень), а є виконанням обов`язку. Дискреція не є довільною; вона завжди здійснюється відповідно до закону (права), оскільки згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Зв`язаність дискреції адміністративного органу законом (правом) робить можливим здійснення адміністративними судами перевірки рішень (дій), прийнятих адміністративним органом внаслідок реалізації дискреційних повноважень.
63. Також Верховний Суд неодноразово зазначав, що повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень; у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку. Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені в законі; важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким (постанова Верховного Суду від 24 грудня 2019 року у справі № 823/59/17, пункти 67-68).
64. Оскільки передбачений частиною восьмою статті 186 ЗК України перелік підстав для відмови у затвердженні документації із землеустрою є вичерпним, за відсутності таких підстав та за умови виконання інших установлених законом вимог орган місцевого самоврядування не має правомірної альтернативи затвердженню поданої документації. Тобто закон не залишає вибору між кількома можливими правомірними рішеннями, а тому повноваження органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах не є дискреційними.
65. Застосування такого способу захисту, як зобов`язання уповноваженого органу прийняти конкретне рішення, є правильним, коли такий орган розглянув заяву особи та прийняв рішення, яким протиправно відмовив у її задоволенні. Суб`єкт владних повноважень повинен сам виправляти свої помилки і відновлювати права осіб, що звернулися до нього і щодо яких мали місце порушення, тим більше після того, як неправомірність рішення (дії, бездіяльності) встановлено судом (постанова Верховного Суду від 28 травня 2020 року у справі № 819/654/17, пункти 54, 56).
66. У постанові від 10 квітня 2025 року у справі № 300/4721/23 Верховний Суд, розглядаючи спір щодо відмови органу місцевого самоврядування у затвердженні проєкту землеустрою в порядку статті 186 ЗК України, дійшов висновку, що у випадку повторної відмови заявникові у затвердженні проєкту землеустрою, за відсутності обставин, які б виключали прийняття таким органом будь-якого іншого законного рішення, крім рішення про затвердження проєкту землеустрою, належним та ефективним способом захисту прав заявника є саме зобов`язання відповідного органу прийняти рішення про затвердження проєкту землеустрою.
67. Такий підхід до вибору способу захисту порушених прав у випадках неодноразової відмови органу місцевого самоврядування у затвердженні проєкту землеустрою узгоджується також з позицією, висловленою у постанові Верховного Суду від 18 січня 2024 року у справі № 420/2468/19.
68. Верховний Суд звертає увагу на те, що рішення про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є адміністративним актом, прийняттю якого передує визначена законом адміністративна процедура. Водночас така обставина не виключає зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти рішення певного змісту, якщо орган місцевого самоврядування розглянув заяву по суті та прийняв рішення у передбаченій законом формі, проте відмовив у затвердженні проєкту з підстав, не передбачених частиною восьмою статті 186 ЗК України.
69. У справі, що розглядається, Вінницька міська рада двічі розглянула заяву ОСОБА_1 по суті та двічі прийняла рішення на пленарному засіданні ради. Отже, відсутня така перешкода для застосування частини четвертої статті 245 КАС України, як нерозгляд суб`єктом владних повноважень заяви по суті.
70. Скасовуючи першу відмову (рішення Вінницької міської ради від 20 грудня 2024 року № 2662), суд у справі № 120/1302/25 виходив з того, що відповідач не перевірив поданий проєкт землеустрою на відповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації і не встановив жодного недоліку такої документації, тому зобов`язав Вінницьку міську раду розглянути заяву позивача повторно з урахуванням висновків суду.
71. Проте оскаржуване рішення від 26 вересня 2025 року № 3092 відповідач прийняв, поклавши в основу відмови у затвердженні проєкту землеустрою ту саму підставу, не передбачену частиною восьмою статті 186 ЗК України, а саме, невиконання позивачем обов`язку щодо передачі у комунальну власність іншої земельної ділянки.
72. Конституційний Суд України у Рішенні від 01 березня 2023 року № 2-р(ІІ)/2023 зазначив, що юридичний механізм реалізації права особи на судовий захист має забезпечувати дієвість права особи на судовий захист, що виявляється в запровадженні законом процесуальних можливостей для реального захисту та поновлення порушених прав і свобод особи, особливо в ситуації, коли це порушення спричинено рішеннями, діями або бездіяльністю органів публічної влади, їх посадових і службових осіб (абзац третій підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини).
73. Крім того, суди попередніх інстанцій установили, що спірна земельна ділянка розташована у функціональній зоні Ж-1, а передбачених законодавством обмежень для запитуваної зміни її цільового призначення немає. Інших обставин, які перешкоджали б затвердженню поданого проєкту землеустрою, відповідач під час повторного розгляду заяви також не встановив.
74. Отже, умови, з якими закон пов`язує затвердження проєкту землеустрою, у цій справі дотримано, а прийняття такого рішення не передбачає права відповідача діяти на власний розсуд, тобто наявні передбачені частиною четвертою статті 245 КАС України підстави для зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача.
75 При цьому розгляд втретє відповідачем тієї самої заяви позивача не забезпечить ефективного поновлення його порушеного права та зберігатиме ризик повторного адміністративного рішення про відмову у затвердженні проєкту землеустрою і нового судового спору.
76. Така оцінка узгоджується також із принципом належного урядування (good governance), на який Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) наголосив у справі «Рисовський проти України» (Rysovskyy v. Ukraine, заява № 29979/04, пункт 70), відповідно до якого публічні органи, коли йдеться про питання загального інтересу, що зачіпають майнові права особи, повинні діяти своєчасно, належно та якомога послідовніше.
77. Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб правового захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
78. Тобто ефективний засіб юридичного захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату, тоді як ухвалення рішень, які безпосередньо не призводять до змін в обсязі прав, не відповідає такому критерію. ЄСПЛ у справі «Хорнсбі проти Греції» (Hornsby v. Greece, заява № 18357/91, пункт 40) наголосив на тому, що виконання остаточного судового рішення є невід`ємною складовою права на суд, гарантованого статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
79. Оскільки у справі встановлено, що відповідач повторно протиправно відмовив позивачу у затвердженні проєкту землеустрою і немає обставин, які б виключали прийняття ним будь-якого іншого законного рішення, крім рішення про затвердження проєкту землеустрою, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що належним способом захисту прав ОСОБА_1 є зобов`язання Вінницької міської ради прийняти відповідне рішення про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, кадастровий номер [номер приховано]:01:126:0305, зі зміною її цільового призначення. У контексті обставин цієї справи такий спосіб захисту є ефективним і узгоджується з метою адміністративного судочинства, а також не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.
80. Подібне значення ефективності судового захисту відображене у практиці Суду Європейського Союзу. У рішенні Великої палати від 15 січня 2013 року у справі «Йозеф Кріжан та інші проти Словацької інспекції охорони навколишнього середовища» (Jozef Krizan and Others v. Slovenska inspekcia zivotneho prostredia, C-416/10, ECLI:EU:C:2013:8) Суд розглядав вимоги ефективного судового захисту у спорі щодо адміністративного дозволу, зокрема повноваження національного суду застосовувати заходи, необхідні для забезпечення ефективності судового контролю.
81. Отже, ЄСПЛ та Суд Європейського Союзу виходять з того, що судовий контроль за рішенням адміністративного органу є ефективним лише тоді, коли суд усуває наслідки протиправного рішення, а не обмежується його констатацією.
82. З огляду на зазначене Верховний Суд відхиляє довід касаційної скарги про перебирання судами першої та апеляційної інстанцій повноважень Вінницької міської ради як колегіального органу. Суди попередніх інстанцій не підмінили Вінницьку міську раду у здійсненні її повноважень та не приймали замість неї адміністративного акта, а застосували передбачений частиною четвертою статті 245 КАС України спосіб захисту та зобов`язали відповідача прийняти рішення, яке за встановлених у цій справі обставин є єдиним правомірним варіантом його поведінки.
83. Також Верховний Суд відхиляє посилання скаржника на висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 06 березня 2019 року у справі № 1640/2594/18, від 04 березня 2021 року у справі № П/811/968/18, від 29 листопада 2021 року у справі № 480/1910/19, від 02 липня 2020 року у справі № 825/2228/18 та від 31 липня 2020 року у справі № 810/2474/18, які стосувалися правовідносин безоплатної передачі громадянам земельних ділянок державної чи комунальної власності та надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо їх відведення, урегульованих статтею 118 ЗК України. А отже, неподібних до спірних правовідносин, оскільки ОСОБА_1 змінює цільове призначення земельної ділянки, що вже перебуває у його приватній власності, а такі відносини регулюють стаття 186 ЗК України та пункт 23 розділу Х «Перехідні положення» цього Кодексу.
84. Крім того, у справах № П/811/968/18 та № 480/1910/19 суб`єкт владних повноважень не прийняв жодного рішення з числа тих, які він зобов`язаний був ухвалити за законом, а свою позицію виклав у формі листа, що й зумовило висновки судів про його протиправну бездіяльність та про передчасність вимоги про зобов`язання затвердити документацію із землеустрою. Зазначене не кореспондується з рішенням Вінницької міської ради, яка розглянула заяву ОСОБА_1 по суті та двічі прийняла рішення у передбаченій законом формі.
85. Натомість у справі № 1640/2594/18 Верховний Суд змінив резолютивну частину судового рішення саме шляхом зобов`язання суб`єкта владних повноважень затвердити проєкт землеустрою, а у постанові у справі № П/811/968/18 зазначив, що суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення за умови, що цей суб`єкт скористався наданим йому законом правом і прийняв рішення за наслідками розгляду звернення особи, а суд визнав таке рішення протиправним через його невідповідність закону; такий підхід застосовується не лише до вимог про визнання протиправною бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а й до вимог про зобов`язання вчинити дії після скасування його адміністративного акта (пункти 44, 45 зазначеної постанови).
86. До того ж у справах № 825/2228/18 та № 810/2474/18 Верховний Суд визнав правомірним саме зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти рішення певного змісту, тобто той спосіб захисту, проти застосування якого заперечує скаржник.
87. У постанові Верховного Суду від 29 січня 2025 року у справі № 320/8323/21 підставою для відмови у зобов`язанні суб`єкта владних повноважень прийняти рішення певного змісту стала заборона, встановлена підпунктом 5 пункту 27 розділу Х «Перехідні положення» ЗК України, яка стосується безоплатної передачі земель державної та комунальної власності у приватну власність і надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої передачі. Отже, правовідносини у справі № 320/8323/21 також не є подібними до спірних правовідносин у цій справі.
88. За таких обставин доводи касаційної скарги Вінницької міської ради щодо неврахування судами першої та апеляційної інстанцій висновків Верховного Суду у подібних правовідносинах є безпідставними і не спростовують висновків цих судів.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
89. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
90. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
91. Суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, а доводи касаційної скарги висновків цих судів не спростовують.
92. Враховуючи викладене, Верховний Суд вважає, що касаційну скаргу Вінницької міської ради слід залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 09 березня 2026 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2026 року - без змін.
93. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, судові витрати, відповідно до статті 139 КАС України, не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 139, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
УХВАЛИВ:
Касаційну скаргу Вінницької міської ради залишити без задоволення.
Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 09 березня 2026 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2026 року у справі № 120/16401/25 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк
Судді: А.І. Рибачук
С.М. Чиркін