Постанова № 141380134 у справі № 160/31457/24 від 09.11.2026

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 листопада 2026 року

м. Київ

справа № 160/31457/24

адміністративне провадження № К/990/19521/26, К/990/21455/26, К/990/23167/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

судді-доповідача Коваленко Н.В.,

суддів: Бучик А.Ю, Єзерова А.А.,

розглянувши у письмовому провадженні касаційні скарги Мирівської сільської ради Нікопольського району Дніпропетровської області, Червоногригорівської селищної ради Нікопольського району Дніпропетровської області, першого заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 01 квітня 2026 року, ухвалену у складі колегії суддів: Божко Л.А. (доповідач), Лукманової О.М., Дурасової Ю.В., у справі за позовом керівника Нікопольської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Червоногригорівської селищної ради, виконавчого комітету Червоногригорівської селищної ради Нікопольського району Дніпропетровської області до Марганецької міської ради, третя особа Мирівська сільська рада Нікопольського району Дніпропетровської області, Біленьківська сільська рада Запорізького району Запорізької області, Благовіщенська сільська рада Василівського району Запорізької області про визнання протиправним та нечинним нормативно - правового акту,

УСТАНОВИВ:

I. ІСТОРІЯ СПРАВИ

I.І Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2024 року керівник Нікопольської окружної прокуратури (далі - також прокурор) звернувся до суду в інтересах держави в особі Червоногригорівської селищної ради, виконавчого комітету Червоногригорівської селищної ради Нікопольського району Дніпропетровської області (далі - також позивачі) з позовом до Марганецької міської ради Нікопольського району Дніпропетровської області (далі - також відповідач), треті особи: Мирівська сільська рада Нікопольського району Дніпропетровської області, Біленьківська сільська рада Запорізького району Запорізької області, Благовіщенська сільська рада Василівського району Запорізької області, у якому просив визнати протиправним та нечинним рішення Марганецької міської ради № 1033- 46-3/VIII від 26 січня 2023 року «Про затвердження проєкту землеустрою щодо встановлення меж території Марганецької міської територіальної громади Нікопольського району Дніпропетровської області» (далі - також спірне, оскаржене рішення).

2. В обґрунтуванні підстав позову прокурор наводив доводи про те, що затверджена спірним рішенням землевпорядна документація не відповідала закону, зокрема, нормам підпункту 2 частини третьої статті 186 Земельного кодексу України, оскільки не була направлена суміжним територіальним громадам і ними в установленому законодавством порядку не погоджувалась.

3. У позовній заяві також наголошувалось, що спірним рішенням суттєво, орієнтовною площею 6500 га, змінені межі Червоногригорівської селищної ради, у зв`язку з чим прокурор стверджував про порушення норм абзаців першого, другого частини другої статті 461 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій», які прямо забороняють при розробленні проєктів землеустрою щодо встановлення меж територій територіальних громад встановлювати межі території територіальної громади, що змінюватимуть межі адміністративно-територіальних одиниць.

I.II Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. За результатами розгляду справи Дніпропетровський окружний адміністративний суд ухвалив рішення від 13 травня 2025 року, яким позов задовольнив у повному обсязі.

5. За наслідком апеляційного перегляду цієї справи Третій апеляційний адміністративний суд ухвалив постанову від 01 квітня 2026 року, якою позов прокурора залишив без розгляду.

6. Ухвалюючи таку постанову суд апеляційної інстанції виходив з того, що прокурор, звертаючись до суду в особі виконавчого комітету Червоногригорівської селищної ради, не дотримався встановленого статтею 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» порядку звернення до суду, оскільки попередньо, до звернення до суду з цим позовом, не повідомив про це вказаний орган місцевого самоврядування й взагалі не вчиняв жодних дій та не вживав передбачених законом заходів з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, зокрема, не вів будь-якого листування з таким органом, не звертався до нього з відповідними запитами, не отримував відповіді на них, у тому числі відповідні матеріали та їх копії тощо.

7. Окрім цього, апеляційний суд установив, що в позовній заяві прокурора не було наведено відповідного обґрунтування підстав звернення до суду в особі виконавчого комітету Червоногригорівської селищної ради й не доведено допущення цією радою бездіяльності щодо здійснення належного захисту інтересів держави як передумови для звернення прокурора з позовом до суду в особі такого органу, не зазначено мотивованих доводів про порушення рішенням відповідача саме інтересів Червоногригорівської територіальної громади, інтереси якої в суді повинна представляти саме Червоногригорівська селищна рада, а не прокурор.

I.IІІ Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. Не погоджуючись із такою постановою суду апеляційної інстанції, прокурор, позивач - Червоногригорівська селищна рада, а також третя особа - Мирівська сільська рада подали касаційні скарги, які обґрунтовані покликаннями на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права.

9. Позивач та третя особа просять оскаржену постанову скасувати, а справу направити до цього ж суду для продовження її розгляду.

10. У касаційній скарзі прокурора заявляються вимоги про скасування ухваленої апеляційним судом постанови та залишення в силі рішення суду першої інстанції.

II. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ, ЯКІ СЛУГУВАЛИ ПІДСТАВОЮ ДЛЯ ВІДКРИТТЯ КАСАЦІЙНОГО ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВІ

11. Відкриття касаційного провадження у цій справі за касаційною скаргою прокурора обумовлено покликанням на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України й доводами про те, що суд апеляційної інстанції в оскарженій постанові застосував норми частин першої, третьої, четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», які встановлюють підстави та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, без урахування висновків щодо застосування таких норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18 та від 18 січня 2023 року у справі № 488/2807/17.

12. Касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Червоногригорівської селищної ради також відкрите з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, та доводів про те, що суд апеляційної інстанції в оскарженій постанові застосував норми статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 грудня 2021 року у справі № 640/12959/19 щодо підстав та порядку представництва прокурором інтересів держави в суді; без урахування висновку, викладених у постановах Верховного Суду від 19 вересня 2024 року у справі № 120/10413/22, від 21 червня 2023 року у справі № 420/2910/22, від 10 січня 2024 року у справі № 120/1829/23, від 29 лютого 2024 року у справі № 420/7471/20 щодо висновку, що прокурор може звертатися до суду з позовом в інтересах територіальної громади, як невід`ємної складової загального інтересу держави; правового висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 04 листопада 2022 року у справі № 420/18905/21 про те, що позов прокурора в інтересах громади прирівнюється до позову прокурора в інтересах держави; правових висновків, наведених у постановах Верховного Суду від 29 лютого 2024 року у справі № 420/7471/20, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, постановах Верховного Суду від 01 червня 2022 року у справі № 260/1815/21, від 04 листопада 2022 року у справі № 420/18905/21 щодо того, що незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва не є підставою для залишення позову без розгляду; правових висновків, наведених у постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема від 08 жовтня 2019 року у справі № 920/447/18 та від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18, у постановах Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 688/1376/17, від 01 червня 2022 року у справі № 260/1815/21 щодо правової позиції стосовно того, що захист прав територіальної громади у сфері земельних правовідносин є сумісним із захистом державних інтересів.

13. Підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі за касаційною скаргою Мирівської сільської ради слугували доводи скаржника про те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові застосував норми статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 20 грудня 2021 року у справі № 640/12959/19, від 21 червня 2023 року у справі № 420/2910/22, від 19 вересня 2024 року у справі № 120/10413/22, від 10 січня 2024 року у справі № 120/1829/23, від 29 лютого 2024 року у справі № 420/7471/20, від 04 листопада 2022 року у справі № 420/18905/21, від 26 червня 2019 року у справі № 688/1376/17, від 01 червня 2022 року у справі № 260/1815/21, від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 та від 10 лютого 2023 року у справі № 206/1198/19 щодо підстав та порядку представництва прокурором інтересів держави в суді; щодо права прокурора на звернення до суду з позовом в інтересах територіальної громади, у тому числі, у сфері земельних відносин як невід`ємної складової загального інтересу держави; щодо відсутності підстав у суду залишати позов без розгляду в разі незгоди з наведеним на виконання частини четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України обґрунтуванням прокурора визначеної законом підстави представництва.

14. Усі учасники цієї справи, крім Благовіщенської сільської ради Василівського району Запорізької області, є зареєстрованими користувачами Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи (далі - також ЄСІТС) та мають електронний кабінет у підсистемі ЄСІТС «Електронний суд», за допомогою якої отримали матеріали касаційної скарги в електронному вигляді та ухвалу про відкриття касаційного провадження, а благовіщенська сільська рада - засобами поштового зв`язку.

15. Марганецька міська рада подала відзив на касаційні скарги Мирівської сільської ради та Червоногригорівської селищної ради, у якому зазначає, що оскаржене судове рішення є законним та обґрунтованим, що скаржниками не спростовано, у зв`язку чим просить у задоволенні касаційних скарг відмовити, а ухвалену судом апеляційної інстанції постанову - залишити без змін.

16. Відзив на касаційну скаргу від інших учасників відсутній, що, однак, відповідно до частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

ІІІ.I Оцінка доводів касаційної скарги та висновків суду апеляційної інстанції

17. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

18. Згідно з частиною першою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

19. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, та доводів касаційних скарг, які зумовили відкриття касаційного провадження у справі, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права, а також враховуючи наявні у справі відзиви, Верховний Суд виходить з такого.

20. Виходячи зі змісту оскарженої постанови апеляційного суду, колегія суддів з`ясувала, що апеляційний перегляд цієї справи по суті спору в суді апеляційної інстанції не здійснювався і відповідних мотивів щодо цього суд не навів. Поряд із цим, апеляційний суд, не заперечуючи права Червоногригорівської селищної ради та її виконавчого комітету на звернення до суду з таким позовом, виснував, що прокурор у цьому конкретному випадку не довів наявності підстав для представництва інтересів держави в особі вказаних органів місцевого самоврядування, а тому поданий ним позов належить залишити без розгляду.

21. У зв`язку з наведеним, під час касаційного розгляду цієї справи Верховному Суду належить здійснити перевірку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, якими регламентовані питання, пов`язані з представництвом прокурором інтересів держави в суді та його участю в судовому процесі у справах за позовом, поданим в особі органів, уповноважених на виконання функцій держави у спірних правовідносинах.

22. Відповідно до пункту 3 частини першої, частини другої статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

23. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру».

24. Функції прокуратури визначає стаття 2 зазначеного Закону, за змістом пункту 2 частини першої якої на прокуратуру покладаються такі функції, зокрема, представництво інтересів держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

25. Функції прокуратури України здійснюються виключно прокурорами. Делегування функцій прокуратури, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускається (стаття 5 Закону України «Про прокуратуру»).

26. Порядок представництва інтересів громадянина або держави в суді регламентований статтею 23 вищезгаданого Закону, відповідно до частин першої якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

27. Абзацами першим, другим цієї ж статті встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

28. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

29. За змістом норм частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

30. Участь прокурора в адміністративному судовому процесі унормована статтею 53 Кодексу адміністративного судочинства України, за правилами частин третьою - п`ятої якої у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

31. Позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи (пункт 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України).

32. Висновки щодо застосування вищенаведених норм права неодноразово викладались Верховним Судом, зокрема, у постановах, на які здійснюються покликання у поданих в цій справі касаційних скаргах в обґрунтуванні передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України підстави касаційного оскарження судових рішень, і які, за доводами скаржників, що зумовили відкриття касаційних проваджень, не були враховані судом апеляційної інстанції при ухваленні оскарженої постанови.

33. У зазначених та інших постановах, реквізити яких будуть наведені далі у тексті, Верховний Суд застосував вищевикладені норми Конституції України, Закону України «Про прокуратуру» та норми процесуального права, які регламентують порядок участі прокурора у судовому процесі, так:

(а) Щодо підстав представництва інтересів держави прокурором в суді

У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів «Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права» (Opinion № 3(2008) of the Consultative Council of European Prosecutors on "The role of prosecution services outside the criminal law field" adopted by the CCPE at its 3rd plenary meeting (Strasbourg, 15-17 October 2008)) зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів (пункти 29-31).

В Україні вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях визначений у статті 1311 Конституції та статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

За нормами зазначених статей виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення таких інтересів, якщо:

1) захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах;

2) немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох виключних випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу допускається у вказаних вище виключних випадках, зокрема, з метою реалізації повноважень прокурора щодо захисту прав та основоположних свобод людини та громадянина, особливо у тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості осіб, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (зокрема, інтереси громади).

Подаючи позов до адміністративного суду в порядку, передбаченому частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», відповідний прокурор повинен мотивувати та довести допустимими і достатніми доказами наявність:

- суб`єктної складової: відсутність жодного суб`єкта владних повноважень, який має законодавчо визначену компетенцію подати відповідний позов, або відмову чи бездіяльність цього суб`єкта щодо звернення з таким позовом (цьому повинно передувати офіційне звернення прокурора до такого суб`єкта з проханням подати позов);

- об`єктивної складової: наявність порушення законних інтересів держави або загрози порушення інтересів держави; загроза порушення інтересів держави (часткова відсутність предмету позову на момент звернення до суду при встановленні судом факту того, що дії або бездіяльність відповідача у справі дають підстави стверджувати про реальну загрозу вчинення порушення у майбутньому) дозволяє прокурору звертатися з превентивним позовом, зокрема, для запобігання у майбутньому вчинення відповідними суб`єктами порушень вимог законодавства.

Якщо прокурор звертається до суду з позовною заявою в інтересах держави, він зобов`язаний у позовній заяві вказати підставу для здійснення представництва інтересів, передбачену частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», та обґрунтувати її.

Стаття 53 Кодексу адміністративного судочинства України вимагає від прокурора наводити в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі обґрунтування того, у чому саме полягає порушення інтересів держави, зазначати обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором, а також додавати до такого документа докази на підтвердження підстав заявлених вимог.

(б) Щодо інтересів держави та ефективного способу їх захисту

34. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Отже, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Суспільний (публічний) інтерес також є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами владних повноважень (суб`єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню), а тому наявність суспільних (публічних) інтересів повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку.

Суспільство є окремим суб`єктом публічно-правових відносин, яке може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи та інтересів держави.

Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. Відтак, звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.

Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

У пунктах 45, 46 постанови від 26 червня 2019 року (справа № 688/1376/17) Верховний Суд сформулював висновок про те, що: «Інтереси держави, за загальним правилом, охоплюють собою і суспільні (публічні) інтереси, оскільки основне покликання держави (стаття 3 Конституції України гарантує те, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави) - це максимально забезпечувати інтереси всіх соціальних груп для досягнення в суспільстві справедливості як найвищого блага.

Особливість суспільних (публічних) інтересів є те, що на відміну від приватних, їх майже не можливо захищати в суді безпосереднім носієм (носіями), а тому в державі обов`язково повинен існувати інструмент захисту такого інтересу у формі спеціального суб`єкта, яким може і повинен за чинної Конституції України виступати такий орган як прокуратура.».

З наведеного констатується, що інтереси держави можуть охоплювати собою й інтереси певної територіальної громади; звертаючись з таким позовом, прокурор фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку.

Це означає, що Конституція України та Закон України «Про прокуратуру» надають прокурору повноваження з представництва не тільки загальнодержавних інтересів, але й локальних інтересів держави (інтересів територіальної громади). Тому прокурор може звертатися до суду з позовом в інтересах територіальної громади, як невід`ємної складової загального інтересу держави, вважаючи, що орган місцевого самоврядування при прийнятті певного рішення порушив вимоги законодавства у відповідній сфері суспільних відносин.

Згідно з пунктом 37 Рекомендацій (2004)20 «Про судовий перегляд адміністративних актів», прийнятих Комітетом Міністрів Ради Європи 15 грудня 2004 року (Recommendation REC(2004)10 of the Committee of Ministers to member States concerning the protection of the human rights and dignity of persons with mental disorder and its Explanatory Memorandum (Adopted by the Committee of Ministers on 22 September 2004 at the 896th meeting of the Ministers' Deputies)) для захисту колективних або громадських інтересів, які можуть бути порушені адміністративними актами, державам-членам рекомендується розглянути можливість ініціювання судового процесу асоціаціями, організаціями та іншими уповноваженими особами; йдеться про адміністративні рішення, що торкаються не одного індивіда, а групу осіб; такі рішення, що стосуються, наприклад, довкілля або прав споживача, можуть бути представлені для судового перегляду без вказівки на порушення ними інтересів конкретного особи.

З огляду на особливості саме адміністративного судочинства, судовий захист з боку адміністративного суду є найбільш ефективним механізмом захисту прав та інтересів громадян, інших фізичних та юридичних осіб, а також державних (суспільних) інтересів у випадку їх порушення з боку будь-якого суб`єкта.

(в) Щодо органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах

Конституційний Суд України зазначив, що поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом, відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України, може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади (абзац другий частини п`ятої Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Отже, вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом).

Верховний Суд у постанові від 31 березня 2021 року у справі № 922/3272/18 виклав правову позицію, за змістом якої виразником інтересів територіальної громади є відповідна місцева рада, яка як представницький орган місцевого самоврядування й має здійснювати захист інтересів держави в особі територіальної громади. Іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста, не існує.

У цій же постанові Верховний Суд зазначав, що бездіяльність відповідної місцевої ради щодо захисту законних інтересів територіальної громади, а саме - невжиття, всупереч своїм повноваженням, заходів щодо усунення порушень вимог законодавства, зокрема, у сфері земельних відносин, свідчить про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави.

Застосовними до спірних у справі, яка розглядається, правовідносин є й правові позиції Верховного Суду, викладені у постанові від 05 березня 2020 року у справі № 806/179/16, в якій, окрім іншого, зазначено, що: інтереси громади визначають зміст і спрямованість діяльності відповідних органів місцевого самоврядування; головним завданням органу місцевого самоврядування є захист (в тому числі, шляхом звернення до суду) інтересів фізичних осіб, які проживають на відповідній території; для реалізації цього завдання органи місцевого самоврядування наділені відповідною компетенцією, людськими та фінансовими ресурсами; ухилення від обов`язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінене як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов`язків.

Судом у цій справі також враховано вже сформовану практику Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду стосовно права суб`єктів владних повноважень, в тому числі, органів місцевого самоврядування звертатися з позовами до інших суб`єктів владних повноважень, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 грудня 2018 року у справі № 804/3091/18, від 06 червня 2018 року у справі № 811/289/16, від 17 жовтня 2018 року у справі № 822/1544/16, постановах Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі № 806/1592/16, від 21 листопада 2018 року у справі № 504/4148/16-а, від 11 червня 2019 року у справі № 820/2639/18, від 26 вересня 2019 року у справі № 804/2272/17, від 21 листопада 2019 року у справі № 325/283/16-а (2-а/325/3/2016), від 05 грудня 2019 року у справі № 400/2509/18, від 17 грудня 2019 року у справі № 816/844/18 та інших.

У цих справах Суд визнав, зокрема:

- статус відповідних рад згідно статтею 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» як представницьких органів місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені в силу Закону повноваженнями на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади (див. також постанову Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 504/4148/16-а);

- право звернення до адміністративного суду органу місцевого самоврядування з позовом до іншого органу місцевого самоврядування у некомпетенційних спорах (постанова Верховного Суду від 13 лютого 2018 року у справі № 666/8779/14-а).

Отже, Великою Палатою Верховного Суду та Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду вже неодноразово висловлювалась позиція стосовно права органу місцевого самоврядування на звернення до адміністративного суду з позовом до іншого органу місцевого самоврядування або органу державної влади, іншого суб`єкта публічно-владних повноважень щодо оскарження їх рішень, дій або бездіяльності з метою захисту прав та інтересів відповідної територіальної громади чи належного виконання своїх функцій.

(г) Щодо повноважень прокурора на представництво інтересів держави у суді в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах

Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Критерій «розумності» має визначатися з урахуванням великого кола чинників і не може бути оцінений виключно темпорально. До таких чинників, окрім вище перерахованих, належить віднести, зокрема, але не виключно, обізнаність позивача про наявність правопорушення та вжиті ним заходи з моменту такої обізнаності, спрямовані на захист інтересів держави.

Звертаючись до суду в інтересах держави прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підстави для звернення прокурора до суду, а суд зобов`язаний їх перевірити.

(д) Щодо встановленої законом процедури звернення до суду прокурора з метою захисту інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює відповідний орган чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження

Частини третя та четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» серед іншого встановлюють умови, за яких прокурор може виконувати субсидіарну роль із захисту інтересів держави за наявності органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах).

Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме - подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Тобто визначений частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» обов`язок прокурора перед зверненням з позовом звернутись спершу до компетентного органу стосується звернення до органу, який надалі набуде статусу позивача. У цій статті не йдеться про досудове врегулювання спору і, відповідно, вона не покладає на прокурора обов`язок вживати заходів з такого врегулювання шляхом досудового звернення до суб`єкта, якого прокурор вважає порушником інтересів держави і до якого як до відповідача буде звернений позов.

Підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для відкриття провадження у справі недостатньо.

Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює.

Прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

35. Колегія суддів звертає увагу й на те, що згідно з положеннями частин першої, третьої статті 140 Конституції України, з якими кореспондуються норми статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

36. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

37. Зазначені норми містяться у частині першій статті 142 Конституції України та статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а в частині першій статті 143 Основного Закону також встановлено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

38. У статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах, зокрема, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами. Детальна регламентація питань, пов`язаних з матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування наведена у статтях 60-70 розділу ІІІ зазначеного Закону.

39. За визначенням, яке наводиться у статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», територія територіальної громади - нерозривна територія, в межах якої територіальна громада здійснює свої повноваження щодо вирішення питань місцевого значення відповідно до Конституції і законів України, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

40. Таким чином, зміна меж території, на яку поширюються право територіальної громади на місцеве самоврядування як його первинного суб`єкта (частина перша статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») та носія функцій і повноважень місцевого самоврядування, змінює територію, в межах якої від імені та в інтересах громади діють представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування, які виконують покладені на них повноваження з вирішення питань місцевого значення, віднесені Конституцією та законами України до їхньої компетенції, що безумовно має вплив на права та інтереси місцевого самоврядування у сфері відносин щодо забезпечення його матеріальної і фінансової основи шляхом здійснення на певній території управління об`єктами права комунальної власності, отримання відповідних доходів тощо.

41. При цьому, захист прав місцевого самоврядування в судовому порядку прямо гарантується статтею 145 Конституції України і є одним з основних принципів місцевого самоврядування, закріплених у статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

42. Право на звернення до суду органів та посадових осіб місцевого самоврядування щодо визнання незаконними актів, зокрема, інших органів місцевого самоврядування, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено як одну з гарантій місцевого самоврядування, його органів та посадових осіб, про що прямо вказано у статті 71 вищезгаданого Закону.

43. Порядок реалізації судового захисту прав місцевого самоврядування як одного з основних принципів та гарантій місцевого самоврядування деталізований, зокрема, у статтях 18-1, 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», за змістом яких орган місцевого самоврядування (зокрема, але не виключно й представницький орган - відповідна рада) може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування, а звернення до суду з позовом про визнання незаконними актів, у тому числі, інших органів місцевого самоврядування, які обмежують права територіальної громади, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, віднесене до власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян.

44. У справі, яка розглядається, прокурор обґрунтовував підстави для представництва інтересів держави в суді в особі вказаних ним органів тим, що Марганецька міська територіальна громада Дніпропетровської області межує з Червоногригорівською селищною територіальною громадою Дніпропетровської області, Мирівською сільською територіальною громадою Дніпропетровської області, Біленківською селищною об`єднаною територіальною громадою Запорізької області та Благовіщенською сільською об`єднаною територіальною громадою Запорізької області.

45. Прокурор зазначав, що під час воєнного стану, коли Марганецька міська територіальна громада Дніпропетровської області та суміжні з нею інші територіальні громади знаходились в зоні активних (можливих) бойових дій, а державні органи та відповідні електронні ресурси на цих територіях, зокрема, Державного земельного кадастру, не функціонували, відповідач прийняв рішення про затвердження проєкту землеустрою щодо встановлення меж території Марганецької міської територіальної громади з грубим, як стверджував прокурор, порушенням вимог чинного законодавства, чим фактично за рахунок суміжних територіальних громад збільшена площа Марганецької міської територіальної громади.

46. При цьому, прокурор наголошував, що в порушення вимог підпункту 2 частини третьої статті 186 Земельного кодексу України затверджений спірним рішенням проєкт землеустрою щодо встановлення меж території Марганецької міської територіальної громади не був погоджений відповідними місцевими радами суміжних територіальних громад й взагалі не направлявся до вказаних рад з метою отримання таких погоджень.

47. Виходячи з планувально - графічних розрахунків виконавчого комітету Червоногригорівської селищної ради, прокурор зазначав, що в результаті прийняття спірного рішення змінено межі території Червоногригорівської селищної ради орієнтовно площею 6500 га. Наголошував прокурор і на тому, що при прийнятті відповідачем оспореного у цій справі рішення відповідач допустив порушення вимог статті 461 Закону України «Про землеустрій», оскільки відбулось встановлення меж території територіальної громади, що змінює межі адміністративно - територіальних одиниць.

48. Дослідивши докази, які прокурор надав на підтвердження дотримання ним встановленої у частині третій статті 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури звернення до суду з позовом в порядку представництва інтересів держави в суді в особі органів, які не здійснюють або неналежно здійснюють захист таких інтересів, апеляційний суд з`ясував наступні обставини.

49. Листом № 61-4289 від 24 вересня 2024 року Нікопольська окружна прокуратура повідомила Червоногригорівську селищну раду про порушення, допущені під час прийняття рішення Марганецької міської ради № 1033-46-3/У111 від 26 січня 2023 року «Про затвердження проєкту землеустрою щодо встановлення меж території Марганецької міської територіальної громади Нікопольського району Дніпропетровської області.

50. Листом № 2224/0/2-24 від 30 вересня 2024 року Червоногригорівська селищна рада повідомила прокуратуру про те, що оскільки рішення Марганецької міської ради № 1033-46-3/У111 від 26 січня 2023 року призвело до правових наслідків, а саме - внесення недостовірних та перекручених відомостей по схемі в межах територій територіальних громад Державного земельного кадастру є необхідність у скасуванні дій та внесених відомостей про землі в межах територій територіальних громад Державного земельного кадастру, внесених 07 березня 2024 року Державним кадастровим реєстратором відділу № 3 управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області Ткачук В.Г.

51. Листом № 61-5017 від 31 жовтня 2024 року Нікопольська окружна прокуратура звернулася до Червоногригорівської селищної ради з проханням надати відповіді на поставлені питання, зокрема:

- чи зверталася Червоногригорівська селищна рада до органів Держгеокадастру щодо скасування дій та рішень щодо внесення до Державного земельного кадастру відомостей про землі в межах територій Марганецької міської ради на підставі рішення Марганецької міської ради від 26 січня 2023 року № 1033-46-3/У111 «Про затвердження проєкту землеустрою щодо встановлення меж території Марганецької міської територіальної громади», якщо так - надати копії відповідних документів;

- чи оскаржувалось та чи буде оскаржуватись Червоногригорівською селищною радою рішення Марганецької міської ради від 26 січня 2023 року № 1033-46-3/У111, якщо ні - зазначити з яких причин.

52. Листом № 2666/0/2-24 від 13 листопада 2024 року Червоногригорівська селищна рада повідомила Нікопольську окружну прокуратуру про те, що відповідно пункту 222 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року № 1051, Червногригорівська селищна рада 07 жовтня 2024 року подала скаргу за № 2339/0/2-24 до Держгеокадастру України із викладеним детальним обґрунтуванням порушених норм законодавства України.

53. За результатом розгляду вказаної скарги Державною Службою України з питань геодезії, картографії та кадастру виданий наказ № 50-ДКР від 28 жовтня 2024 року «Про задоволення скарги Червоногригорівської селищної ради від 07 жовтня 2024 року № 2339/0/2-2 та скарги виконавчого комітету Мирівської сільської ради від 09 жовтня 2024 року № 922/14». Також повідомлено, що рішення, прийняте державним кадастровим реєстратором відділу № 3 Управління надання адміністративних послуг ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області Ткачук В.Г. за результатами розгляду заяви ТОВ «Інститут Ефективних Технологій - Сателіт» про внесення відомостей до Державного земельного кадастру від 07 березня 2024 року № 3В-880[телефон приховано] - скасоване. Відомості про об`єкт з обліковим номером 026:000007:[номер приховано] з актуального шару Державного земельного кадастру - виключено.

54. Цим же листом Червногригорівська селищна рада повідомила, що зверталася до органів прокуратури з повідомленням про кримінальне правопорушення, в зв`язку з чим не вживалися заходи щодо оскарження до суду рішення Марганецької міської ради від 26 січня 2023 року № 1033-46-3/У111 «Про затвердження проєкту землеустрою щодо встановлення меж території Марганецької міської територіальної громади Нікопольського району Дніпропетровської області» і такі заходи вживатись не будуть.

55. Листом виконавчого комітету Червногригорівської селищної ради від 18 листопада 2024 року № 2708/0/2-24 також повідомлено, що заходи з оскарження рішення Марганецької міської ради № 1033-46-3/у111 від 26 січня 2023 року «Про затвердження проєкту землеустрою щодо встановлення меж території Марганецької міської територіальної громади Нікопольського району Дніпропетровської області» до суду не вживалися та вживатись виконавчим комітетом не будуть.

56. Вищенаведене засвідчує, що на підтвердження наведених у позовній заяві доводів стосовно наявності підстав для представництва у спірних правовідносинах інтересів держави та необхідності їх судового захисту прокурор надав до судів попередніх інстанцій відповідні докази, зокрема, отримані у відповідь на запити прокурора листи від Червоногригорівської селищної ради та її виконавчого комітету, у яких останні повідомили про обізнаність із наведеними прокурором фактами, які, на його думку, становили порушення законодавства та прав територіальної громади, а також про невжиття ними заходів щодо їх захисту в судовому порядку й відсутності такого наміру в майбутньому.

57. Поряд із цим, суд апеляційної інстанції у світлі таких обставин справи та в обсязі наявних у ній доказів не з`ясував, чи зумовлювали наведені у позовній заяві прокурора обґрунтування наявність виключного випадку для представництва інтересів держави в суді в особі визначених ним органів місцевого самоврядування як органів, виконують представницькі функції щодо відповідних громад та уповноважені представляти інтереси держави у спірних правовідносинах, здійснювати їх захист у запропонований прокурором спосіб - в судовому порядку й відповідно до Конституції та законів України мають самостійні повноваження та обов`язок захищати права місцевого самоврядування.

58. Суд апеляційної інстанції мав би встановили, чи дозволяють вказані у позовній заяві аргументи стверджувати у цьому конкретному випадку про наявність порушених інтересів держави, чи можуть вони зумовлювати доцільність їх захисту судом в порядку адміністративного судочинства як найефективнішого та необхідного за вказаних у позові фактичних умов способу такого захисту, чи відповідає таке обґрунтування закону, обставинам справи та чи є воно сумісним зі сформованим у національному судовому правозастуванні поняттям «інтереси держави».

59. Окрім цього, поза увагою суду залишилось й те, що окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв`язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів, зокрема, органом місцевого самоврядування, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), відповідно до Рішення Конституційного Суду України № 6-р(II)/2025 від 03 грудня 2025 року.

60. Згідно з вказаним Рішенням Конституційного Суду України окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 зазначеного Закону, які визнані неконституційними, втрачають чинність із 1 січня 2027 року, а саме - положення про те, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

61. За обставинами справи, яка розглядається, саме з покликанням на вищевикладені норми як на правову підставу для звернення до суду з цим позовом, прокурор доводив наявність, на його думку, підстав для представництва та захисту в суді порушених, як він вважав, інтересів держави.

62. За змістом частин першої статті 2 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» обов`язковість ухвалених Конституційним Судом рішень і висновків є однією з засад діяльності Суду. Те, що рішення Конституційного Суду України є обов`язковим та остаточним, згідно з імперативними приписами підпункту «в» пункту 4 частини першої статті 89 вказаного Закону зазначається у його резолютивній частині.

63. Юридичну позицію Конституційний Суд викладає у мотивувальній та/або резолютивній частині рішення, висновку. Юридична позиція Суду може міститися в ухвалах про відмову у відкритті конституційного провадження у справі та про закриття конституційного провадження у справі, постановлених Сенатом чи Великою палатою (частина перша статті 82 Закону України «Про Конституційний Суд України»).

64. У абзацах шостому, сьомому підпункту 8.2 пункту 8, абзацах третьому - п`ятому підпункту 9 пункту 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України № 6-р(II)/2025 від 03 грудня 2025 року наведені юридичні позиції про те, що акумулюючий ефект застосування окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» призводить до того, що прокурор фактично отримує можливість звертатися до суду в інтересах держави за відсутності належно визначених Законом випадків представництва прокурором інтересів держави в суді або критеріїв/ознак їх установлення, й таке нормативне регулювання призводить до втручання прокуратури у сферу повноважень інших суб`єктів владних повноважень та втручання у права різних заінтересованих суб`єктів.

65. Крім того, Конституційний Суд виокремив, що нечіткість визначення окремими приписами абзацу першого частини третьої статті 23 Закону відповідних випадків представництва прокурором інтересів держави в суді та підстав його звернення до суду не забезпечує юридичної визначеності для інших суб`єктів владних повноважень та заінтересованих учасників суспільних відносин. Це створює суттєві ризики, реальну загрозу порушення основних засад судочинства, закріплених пунктами 1, 3 частини другої статті 129 Конституції України, ще на стадії звернення прокурора до суду та істотно ускладнює реалізацію учасниками процесу конституційного права на судовий захист.

66. При цьому, установивши невідповідність Конституції України (неконституційність) окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону, Конституційний Суд України вважав за потрібне реалізувати своє повноваження, визначене частиною другою статті 152 Конституції України, та відтермінувати втрату ними чинності після ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

67. Обираючи такий підхід, Конституційний Суд України враховував передусім, що в період дії воєнного стану в Україні вагомою є потреба усебічно забезпечити захист інтересів держави Україна та стабільність конституційного правопорядку, й виходить із того, що неперервність виконання прокуратурою визначених Конституцією України функцій є важливою передумовою належного функціонування держави в умовах воєнного стану.

68. Конституційний Суд України також вважав за доцільне не поширювати дію зазначеного вище Рішення на правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, які виникли під час чинності окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону та продовжують існувати після втрати ними чинності.

69. У справі, яка розглядається, прокурор звернувся до суду з позовом у листопаді 2024 року, отже правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави в суді у цій конкретній ситуації виникли у період чинності положень, які визнані неконституційними відповідно до Рішення Конституційного Суду України № 6-р(II)/2025 від 03 грудня 2025 року, та наразі продовжують існувати.

70. Однак Суд також враховує статус Конституції України як основного Закону України та акта законодавства найвищої юридичної сили, норми якого є нормами прямої дії, а також приписи частини першої статті 6, частини першої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України, за змістом яких суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права і вирішує справи, зокрема, відповідно до Конституції України.

71. Це означає, що хоча згадані у Рішенні Конституційного Суду України від 03 грудня 2025 року № 6-р(II)/2025 приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» станом на момент ухвалення судом апеляційної інстанції оскарженої постанови й не втратили свою чинність, проте, застосовуючи такі норми, суд повинен був керуватись принципом верховенства права і вирішувати питання щодо перевірки наведених у позові прокурора підстав для представництва інтересів держави в суді у цій конкретній ситуації, зокрема, відповідно до прямих норм Конституції України, яким згідно з юридичними позиціями вищенаведеного Рішення Конституційного Суду України вони не відповідають, як норм найвищої сили.

72. Тобто суд апеляційної інстанції, поряд із вищенаведеними у цій постанові Верховного Суду висновками щодо застосування норм права, повинен був у світлі фактичних обставин цієї справи, керуючись принципом верховенства права та нормами Конституції України, викладеними, у тому числі, у її статтях 6, 8, 19, 55, пунктах 1, 3 частини другої статті 129, статті 1311 Конституції України, яким, за юридичними позиціями Рішення Конституційного Суду України від 03 грудня 2025 року № 6-р(II)/2025 не відповідають окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», перевірити:

чи не призводить у цьому конкретному випадку звернення прокурора до втручання у сферу повноважень інших суб`єктів владних повноважень, зокрема, органів місцевого самоврядування, які є безпосередніми учасниками спірних правовідносин, та / або до втручання у права різних заінтересованих суб`єктів, у тому числі відповідних територіальних громад;

чи не зумовлює подання такого позову прокурором порушення принципу юридичної визначеності для інших суб`єктів владних повноважень та заінтересованих учасників суспільних відносин;

чи не створює це суттєві ризики, реальну загрозу порушення основних засад судочинства та чи не спричиняє істотного ускладнення реалізації учасниками цього судового процесу та іншими заінтересованими особами конституційного права на судовий захист.

73. Окрім цього, Верховний Суд виокремлює, що за своїм конституційно - правовим статусом, визначеним у Конституції та Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» як спеціальному законі, який, зокрема, врегульовує питання гарантій місцевого самоврядування в Україні, місцеві ради (сільські, селищні, міські ради) належать до представницьких органів місцевого самоврядування, які наділяються виключним правом представляти інтереси відповідної територіальної громади і приймати від її імені рішення, а також безпосередньо уповноважені здійснювати захист інтересів громади, у тому числі в судовому порядку, самостійно й незалежно від інших суб`єктів визначити фактичні і правові наслідки тих чи інших рішень дій чи бездіяльності інших органів державної влади та місцевого самоврядування та / або їх посадових осіб, вирішувати питання про те, чи порушені права та гарантії місцевого самоврядування, оцінювати обсяг та істотність таких порушень, характер їх впливу на діяльність суб`єктів місцевого самоврядування та конституційного права територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, обирати спосіб захисту вказаних прав та інтересів громади та гарантій місцевого самоврядування в разі їх порушення, вирішувати питання про доцільність і необхідність вжиття зазначених заходів у кожній конкретній ситуації, виходячи, насамперед, з інтересів територіальної громади.

74. Отже, не менш важливим питаннями, які підлягають вирішенню у світлі фактичних обставин цієї справи та в контексті з`ясування можливості участі у ній прокурора відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та частин третьої - п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, є такі:

чи не призвело подання позовної заяви прокурором до втручання у передбачені Конституцією та законами України права територіальної громади та гарантії місцевого самоврядування, у діяльність та повноваження відповідних органів у вказаній сфері відносин;

чи свідчать наведені прокурором доводи про наявність виключного випадку, за якого фактичні і правові наслідки прийнятого у спірних правовідносинах й оскарженого прокурором рішення місцевої ради виходять за межі питань, охоплених правом територіальних громад на місцеве самоврядування та повноважень місцевих рад як їх представницьких органів, дійсно порушують інтереси держави (які саме інтереси і в чому полягає їх порушення) та утворюють достатні підстави для їх захисту прокурором у запропонований ним спосіб (у судовому порядку) як єдиний можливий у цій конкретній ситуації та передбачений Конституцією України спосіб захисту зазначених інтересів.

75. Відповідь на такі питання потребує дослідження та оцінки наявних у справі доказів, на які прокурор покликався в обґрунтуванні своїх доводів щодо наявності підстав для представництва інтересів держави у справі, яка розглядається, що виходить за межі визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України повноважень перегляду судом касаційної інстанції, та зумовлює направлення справи для продовження розгляду відповідно до частини першої статті 353 цього Кодексу.

ІІІ.IІ Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

76. За правилами пункту 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

77. Підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі (частина перша статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України).

78. Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах повноважень, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також доводів та вимог касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, дійшов висновку про те, що суд апеляційної інстанції дійшов передчасного і належно не обґрунтованого висновку про недоведеність прокурором передбачених законом підстав для здійснення такого представництва, в результаті чого допустив порушення норм процесуального права, що призвело до ухвалення незаконної постанови.

79. Згідно з приписами частини четвертої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

80. У зв`язку з наведеним колегія суддів висновує, що касаційні скарги Червоногригорівської селищної ради та Мирівської сільської ради Нікопольського району Дніпропетровської області належить задовольнити повністю, а оскаржену постанову - скасувати з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження її розгляду.

81. Касаційна ж скарга прокурора підлягає частковому задоволенню, оскільки рішення суду першої інстанції по суті спору в апеляційному порядку не переглядалось, що унеможливлює задоволення вимог прокурора про залишення такого рішення суду в силі за результатом його перегляду Верховним Судом.

Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Червоногригорівської селищної ради та Мирівської сільської ради Нікопольського району Дніпропетровської області задовольнити.

Касаційну скаргу першого заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури задовольнити частково.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 01 квітня 2026 року скасувати, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження її розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: А.Ю. Бучик

А.А. Єзеров