П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
29 липня 2026 р. м. Одеса Справа № 420/43149/25
Перша інстанція: суддя Харченко Ю.В.,
повний текст судового рішення
складено 26.05.2026, м. Одеса
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді - Кравченка К.В.,
судді - Вербицької Н.В.,
судді - Джабурія О.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 травня 2026 року у справі за позовом заступника керівника Хаджибейської окружної прокуратури міста Одеси Стадник Сергія Олександровича в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації до Одеської міської ради, за участю третьої особи Комунального підприємства «Одесміськелектротранс» про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, -
В С Т А Н О В И В:
В грудні 2025 року заступник керівника Хаджибейської окружної прокуратури міста Одеси Стадник Сергій Олександрович (надалі-Прокурор) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації (надалі-Департамент), до Одеської міської ради (надалі-відповідач, Міськрада), в якому просив суд:
1. Визнати протиправною бездіяльність Одеської міської ради, яка полягає у не укладенні охоронного договору з Департаментом культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації на пам`ятку науки і техніки, архітектури місцевого значення - Тягову підстанцію у складі Комплексу Рішельєвського трамвайного депо, розташовану за адресою: м. Одеса, Хаджибейський район, пл. Олексіївська (охоронний номер 951/2-Од).
2. Зобов`язати Одеську міську раду протягом одного місяця з дати набрання рішенням суду законної сили укласти охоронний договір з Департаментом культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації на пам`ятку науки і техніки, архітектури місцевого значення - Тягову підстанцію у складі Комплексу Рішельєвського трамвайного депо, розташовану за адресою: м. Одеса, Хаджибейський район, пл. Олексіївська (охоронний номер 951/2- Од).
Заявлені позовні вимоги ґрунтуються на тому, що в порушення Закону України "Про охорону культурної спадщини" Одеська міська рада, як власник пам`ятки архітектури місцевого значення - Тягова підстанція Рішельєвського трамвайного депо (охоронний номер 951/2-Од), допускає протиправну бездіяльність у вигляді не укладення охоронного договору з Департаментом з метою збереження цієї пам`ятки архітектури, оскільки вказаним законом обов`язок укладення такого охоронного договору покладається саме на власника (користувача) пам`ятки, а не на орган охорони культурної спадщини, а тому саме від власника (користувача) повинна виходити ініціатива укладення охоронного договору.
Прокурор зазначає, що Департамент є уповноваженим органом на здійснення функцій держави у спірних правовідносинах, однак необхідних дій, направлених на відновлення порушених інтересів держави в спірних правовідносинах ним не здійснено, у зв`язку із чим у Прокурора виникають обґрунтовані підстави для звернення до суду з відповідним позовом.
У відзиві на позовну заяву відповідач просив відмовити у задоволенні позовних вимог, посилаючись на доводи, які узагальнено полягають в наступному:
- у Прокурора відсутні повноваження звернення до суду з позовом про зобов`язання укласти охоронний договір в інтересах держави в особі Департаменту, оскільки законодавство України не наділяє такий орган повноваженнями на звернення до суду з таким позовом, а тому і Прокурор таким правом не наділений;
- враховуючи, що у Департаменту відсутнє право на звернення до суду з таким позовом, то таке право відсутнє і у Прокурора, який діє в інтересах держави в особі вказаного органу, а тому цей спір у наявному суб`єктному складі не може бути вирішено судом будь-якої юрисдикції;
- у випадку існування загрози знищення чи пошкодження об`єкту культурної спадщини внаслідок неукладання охоронного договору, чинним законодавством передбачена така крайня міра реагування як звернення до суду з позовом про викуп такої пам`ятки, а не шляхом звернення до суду з позовом про зобов`язання укласти охоронний договір;
- оскільки пам`ятка архітектури - Тягова підстанція у складі Комплексу Рішельєвського трамвайного депо на праві господарського відання перебуває на балансі Комунального підприємства «Одесміськелектротранс», то саме це комунальне підприємство, як користувач пам`ятки архітектури, і зобов`язано укласти такий охоронний договір, що в свою чергу свідчить про відсутність протиправної бездіяльності Одеської міської ради щодо не укладення такого охоронного договору та про пред`явлення такого позову до неналежного відповідача.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 26 травня 2026 року позов Прокурора задоволений в повному обсязі.
Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, Одеська міська рада звернулась з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду по даній справі від 17.07.2026 залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, Комунальне підприємство «Одесміськелектротранс».
КП «Одесміськелектротранс» звернулось до П`ятого апеляційного адміністративного суду з клопотанням від 27.07.2026 про долучення доказів, в якому виклала свою позицію щодо предмету спору, яка узагальнено полягає в наступному:
- існує суперечність між нормами Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Порядку укладення охоронних договорів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768 (у редакції постанови КМУ від 30.05.2024 №630) стосовно того, хто саме повинен укласти охоронний договір з відповідним органом охорони культурної спадщини - Одеська міська рада, як власник пам`ятки архітектури, чи КП «Одесміськелектротранс», як її користувач;
- у КП «ОМЕТ» відсутній паспорт пам`ятки на Комплекс Рішельєвського трамвайного депо, що унеможливлює визначення істотних умов охоронного договору;
- оскільки Департамент комунальної власності міськради повідомив, що вважає можливим та не заперечує проти укладення Комунальним підприємством «Одесміськелектротранс» охоронних договорів на користування пам`ятками за адресами: м. Одеса, пл. Олексіївська, 21-а та м. Одеса, вул. Водопровідна, 1, то листом від 23.06.2026 №1103/01-07/26/0001ПЕТ КП «ОМЕТ» повторно звернулося до Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації з проханням укласти охоронні договори за адресами: пл. Олексіївська, 21-а та вул. Водопровідна, 1.
Апеляційний суд, заслухавши суддю-доповідача, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, зазначає наступне.
З матеріалів справи вбачається, що відповідно до Реєстру прав власності на нерухоме майно територіальній громаді міста Одеси в особі Одеської міської ради на праві комунальної власності з 11.04.2012 належать нежитлові будівлі і споруди за адресою: м. Одеса, Хаджибейський район, площа Олексіївська, будинок 21-А, загальною площею 5929,6 кв.м., які разом утворюють Комплекс Рішельєвського трамвайного депо, який було прийнято під охорону держави рішенням виконавчого комітету Одеської обласної ради народних депутатів від 27.12.1991 №580 як пам`ятку архітектури та містобудування місцевого значення.
Наказом Міністерства культури і туризму України від 05.04.2011 №207/0/16-11 Комплекс Рішельєвського трамвайного депо занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категорією місцевого значення (охоронний номер 951-Од).
До складу вказаного комплексу віднесено наступні самостійні об`єкти культурної спадщини:
1. Адміністративний корпус, як пам`ятку науки і техніки, архітектури - охоронний номер 951/1-Од;
2. Тягову підстанцію, як пам`ятку науки і техніки, архітектури - охоронний номер 951/2-Од;
3. Виробничі корпуси (ангари), як пам`ятку науки і техніки, архітектури - охоронний номер 951/3-Од.
Як зазначає Департамент комунальної власності Одеської міської ради у листі від 25.11.2025 №01-10/00495, нежитлові будівлі і споруди за адресою: м. Одеса, Хаджибейський район, площа Олексіївська, будинок 21-А, ураховуються на балансовому обліку КП «Одесміськелектротрнас».
За результатами опрацювання матеріалів щодо наявності підстав для представництва інтересів держави в суді Прокурором встановлений факт не укладення Одеською міською радою охоронного договору з Департаментом з метою збереження пам`ятки науки і техніки, архітектури місцевого значення - Тягової підстанції, яку віднесено до складу Комплексу Рішельєвського трамвайного депо, як самостійний об`єкт культурної спадщини.
Департамент листом від 07.11.2025 №3456/10/01-12/2-25/1548 повідомив окружну прокуратуру про відсутність охоронного договору на вказаний об`єкт культурної спадщини.
За результатами постійного моніторингу пам`ятки місцевого значення - Тягової підстанції у складі Комплексу Рішельєвського трамвайного депо Департаментом міжнародного співробітництва, культури та маркетингу Одеської міської ради 10.10.2025 складено інформаційну довідку, за змістом якої охоронний договір на об`єкт культурної спадщини відсутній.
Відсутність факту укладення Міськрадою охоронного договору з Департаментом щодо пам`ятки місцевого значення - Тягової підстанції у складі Комплексу Рішельєвського трамвайного депо, розташованої за адресою: м. Одеса, Хаджибейський район, пл. Олексіївська (охоронний номер 951/2-Од), а також невжиття Департаментом відповідних заходів позовного характеру стало підставою для звернення Прокурора до адміністративного суду з даним позовом.
Задовольняючи позов Прокурора, суд першої інстанції виходив з того, що у відповідача існує обов`язок укласти з Департаментом охоронний договір щодо пам`ятки місцевого значення - Тягової підстанції у складі Комплексу Рішельєвського трамвайного депо, розташовану за адресою: м. Одеса, Хаджибейський район, пл. Олексіївська (охоронний номер 951/2-Од).
Також суд першої інстанції зазначив, що пред`явлення прокурором даного позову зобов`язального характеру є ефективним способом захисту інтересів держави.
В апеляційній скарзі відповідач фактично повторює всі наведені ним доводи у відзиві на позовну заяву, а також додатково зазначає, що Комунальним підприємством «Одесміськелектротранс», як користувачем вказаної пам`ятки архітектури, вживаються заходи щодо укладення з Департаментом охоронного договору, а тому належними відповідачем у цій справі має бути саме це комунальне підприємство, в зв`язку з чим пред`явлення даного позову до неналежного відповідача - Одеської міської ради є самостійною підставою для скасування рішення суду першої інстанції та для відмови в задоволенні такого позову.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, а також виходячи з меж апеляційного перегляду справи, визначених статтею 308 КАС України, колегія суддів виходить з наступного.
Оскільки у заявах відповідача по суті справи наголошувалось про відсутність у Прокурора права на звернення до суду з даним позовом та про непідсудність адміністративному суду заявлених Прокурором у цій справі позовних вимог в інтересах Департаменту, що згідно ч.3 ст.317 та ст.319 КАС України може бути підставою для скасування рішення суду першої інстанції та закриття провадження у справі, або залишення такого позову без розгляду, то перш за все колегія суддів вважає за необхідне відповісти на такі процесуальні питання:
- чи підлягає розгляду даний позов адміністративним судом?
- якщо так, то чи має Прокурор право на звернення з цим позовом в інтересах Департаменту?
Відповідаючи на ці процесуальні питання, колегія суддів зазначає, що відповідно до ч.5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
З урахуванням конкретних обставин даної справи, складу учасників процесу та заявлених позовних вимог, колегія суддів вважає, що до спірних правовідносин слід застосовувати правові висновки, які викладені в постанові КАС ВС від 27.01.2026 у справі №400/1773/25, мотивувальна частина якої містить наступні узагальнені доводи та висновки.
Конституція України у статті 54 проголошує, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
У преамбулі Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини 1972 року (далі - Конвенція 1972 року), ратифікована Указом Президії Верховної Ради УРСР від 04 жовтня 1988 року №6673-XI, звернуто увагу на те, що пошкодження або зникнення будь-яких зразків культурної цінності чи природного середовища є згубним збідненням надбання всіх народів світу.
Кожна держава - сторона цієї Конвенції визнає, що зобов`язання забезпечувати виявлення, охорону, збереження, популяризацію й передачу майбутнім поколінням культурної і природної спадщини, що зазначена у статтях 1 і 2, яка перебуває на її території, покладається насамперед на неї. З цією метою вона прагне діяти як власними зусиллями, максимально використовуючи наявні ресурси, так і, за необхідності, використовувати міжнародну допомогу і співробітництво, якими вона може користуватися, зокрема, у фінансовому, художньому, науковому й технічному відношеннях.
У преамбулі Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи від 03 жовтня 1985 року (далі - Конвенція 1985 року), ратифікованої Законом України від 20 вересня 2006 року №165-V «Про ратифікацію Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи», визначено, що архітектурна спадщина найяскравіше віддзеркалює багатство та розмаїття культурної спадщини Європи, є безцінним свідком нашого минулого і спільним надбанням всіх європейців.
Архітектурна спадщина включає, зокрема, усі будівлі та споруди, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення, включаючи усі особливості їхнього технічного виконання та оздоблення (стаття 1 Конвенції 1985 року).
Для підтримки культурної спадщини, відповідно до статті 9 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства, ратифікованої Законом від 19 вересня 2013 року №581-VII, Україна зобов`язується:
a) заохочувати повагу до цілісності культурної спадщини шляхом забезпечення того, щоб у рішеннях про зміни враховувалося розуміння пов`язаних із цим культурних цінностей;
b) розробляти й просувати принципи сталого управління, а також заохочувати утримання;
c) забезпечувати, щоб у всіх загальних технічних регламентах ураховувалися особливі вимоги до збереження культурної спадщини;
d) сприяти використанню матеріалів, методів і навичок, які ґрунтуються на традиціях, а також досліджувати можливості їхнього застосування в сучасних умовах;
e) сприяти високій якості роботи через системи професійної кваліфікації та акредитації окремих осіб, підприємств та установ.
Стаття 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (надалі - Закон №1805-III) визначає культурну спадщину як сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини.
Охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини (абзац сьомий частини першої статті 1 Закону №1805-III).
Державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України та спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини, до яких належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради (частина перша статті 3 Закону №1805-III).
Щодо пам`яток національного значення, відповідальність за їх збереження покладається на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (стаття 5 Закону №1805-III).
Для пам`яток місцевого значення відповідальність і контроль за збереженням здійснюють органи охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, а також виконавчі органи сільських, селищних, міських рад (стаття 6 Закону №1805-III).
Усі власники пам`яток, відповідно до частини першої статті 23 Закону №1805-III, зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.
Власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язані утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору відповідно до частини першої статті 24 Закону №1805-III.
Порядок укладання охоронних договорів та їхні типові форми затверджуються Кабінетом Міністрів України (ч.3 ст.23 Закону №1805-III).
Відповідно до п. 2 Порядку укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини, щойно виявлені об`єкти культурної спадщини чи їх частини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768 в редакції на час звернення Прокурора з даним позовом (далі - Порядок №1768), дія цього Порядку поширюється на укладення, зміну та припинення охоронного договору між власником (користувачем) пам`ятки, щойно виявленого об`єкта культурної спадщини чи її (його) частини або уповноваженим ним органом (особою) незалежно від форми власності на зазначені об`єкти та відповідним органом охорони культурної спадщини.
Згідно п.5 Порядку №1768 охоронний договір укладається на пам`ятку чи її частину за видами об`єктів культурної спадщини.
Пунктом 12 Порядку №1768 визначено, що власник (користувач) пам`ятки, щойно виявленого об`єкта культурної спадщини чи її (його) частини або уповноважений ним орган (особа) зобов`язаний не пізніше ніж через один місяць з моменту отримання пам`ятки, щойно виявленого об`єкта культурної спадщини чи її (його) частини у власність (користування) укласти охоронний договір з відповідним органом охорони культурної спадщини.
Відповідно до пункту 16 частини першої статті 4 КАС України адміністративний договір - спільний правовий акт суб`єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону.
Частина перша статті 19 КАС України встановлює перелік категорій адміністративних справ, які підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства. Зокрема, пункт 4 цієї норми передбачає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, у тому числі спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів.
Охоронний договір є адміністративним договором у розумінні пункту 4 частини першої статті 19 КАС України, оскільки регулює відносини між суб`єктом владних повноважень (органом охорони) та іншою особою (власником або користувачем), має форму договору, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері (реалізація державного управління охороною культурної спадщини), укладається на підставі статті 23 Закону №1805-III.
Укладання такого договору відбувається замість видання індивідуального акта органу охорони культурної спадщини, яким покладається на власника зобов`язання щодо забезпечення збереження пам`ятки культурної спадщини чи її (його) частини.
До охоронних договорів застосовуються насамперед спеціальні норми Закону №1805-III та підзаконних нормативно-правових актів у сфері охорони культурної спадщини.
Спори, що виникають з приводу укладення, зміни, виконання, припинення або розірвання охоронних договорів, а також спори про визнання їх нечинними, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства відповідно до пункту 4 частини першої статті 19 КАС України, оскільки такі правовідносини мають публічно-правовий характер і стосуються захисту суспільних інтересів у сфері охорони культурної спадщини, що відповідає завданням адміністративного судочинства, визначеним статтею 2 КАС України.
Таку позицію підтвердив Верховний Суд у постановах від 23 грудня 2019 року у справі №806/1536/18, від 02 вересня 2021 року у справі №280/3319/20, від 06 грудня 2023 року у справі №380/4498/20, від 06 серпня 2024 року у справі №160/17086/23, від 08 травня 2024 року у справі №240/17530/23, від 20 січня 2025 року у справі №120/10793/22, від 24 січня 2025 року у справі №560/5184/24, від 14 лютого 2025 року у справі №380/9422/21, від 26 лютого 2025 року у справі №120/2126/24, від 16 вересня 2025 року у справі №420/8947/24 тощо.
Отже, оскільки даний спір виник з приводу не укладення відповідачем охоронного договору, то він підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства відповідно до пункту 4 частини першої статті 19 КАС України.
Відсутність в Законі №1805-III окремої спеціальної норми, яка б передбачала право органу охорони культурної спадщини на звернення до суду саме з таким позовом не виключає таке право, оскільки воно безпосередньо випливає із загальних норм КАС України про юрисдикцію адміністративних судів щодо спорів, пов`язаних з укладанням, виконанням, припиненням, скасуванням чи визнанням нечинними адміністративних договорів.
Щодо посилання відповідача на те, що згідно статті 21 Закону №1805-III орган охорони культурної спадщини може звернутися лише з позовом до власника про викуп пам`ятки архітектури, то колегія суддів зазначає наступне.
Дійсно, у частині другій статті 21 Закону №1805-III передбачено, що суд може постановити рішення про її викуп за позовом відповідного органу охорони культурної спадщини, якщо власник пам`ятки не вживе заходів щодо її збереження, зокрема у зв`язку з неможливістю створення необхідних для цього умов.
Проте застосування статті 21 Закону №1805-III не виключає можливості застосування інших способів захисту, зокрема судового контролю за укладенням та виконанням охоронного договору як адміністративного договору, що прямо передбачено пунктом 4 частини першої статті 19 КАС України.
Слід також зазначити, що даний спір виник не з приводу невиконання власником пам`ятки архітектури своїх зобов`язання щодо збереження та утримання такої пам`ятки в належному стані, і прокурор у позові не посилається на неналежний технічний стан вказаного пам`ятки архітектури.
Більш того, задовільний технічний стан цього об`єкту підтверджено долученими до позову документами, складеними Департаментом міжнародного співробітництва, культури та маркетингу Одеської міської ради інформаційної, а саме - актом візуального обстеження №04-03/04/170 від 10.10.2025 та довідкою від 10.10.2025 за результатами постійного моніторингу пам`ятки місцевого значення - Тягової підстанції у складі Комплексу Рішельєвського трамвайного депо.
Отже, в рамках спірних правовідносин відсутні передбачені частиною 2 ст.21 Закону №1805-III підстави для звернення до суду з позовом про викуп зазначеної пам`ятки архітектури.
Враховуючи наведене, колегія суддів зазначає, що Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації має контролювати дотримання власниками пам`яток архітектури своїх зобов`язань щодо укладення охоронних договорів, і у випадку невиконання таких обов`язків звертатися до суду з відповідними позовами про зобов`язання власника пам`ятки архітектури укласти такий договір.
Вирішуючи питання про те, чи має Прокурор право на звернення з даним позовом в інтересах Департаменту, то колегія суддів також враховує правові висновки з цього питання, які наведені в постанові КАС ВС від 27.01.2026 у справі №400/1773/25, і полягають в наступному.
Прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках (пункт третій частини першої статті 131-1 Конституції України).
Частина третя статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII) визначає виключні випадки такого представництва прокурором інтересів держави в суді:
- у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
Прокурор, відповідно до частин третьої та четвертої статті 53 КАС України, звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Тобто, прокурор може представляти інтереси держави в адміністративній справі, якщо компетентний орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист цих інтересів, а також у разі відсутності такого органу (постанова Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16).
Таке звернення прокурора до суду узгоджується з принципами верховенства права, викладеними у Рекомендації CM/Rec (2012) 11 Ради Європи "Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції" (The role of public prosecutors outside the criminal justice system Recommendation CM/Rec(2012)11 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 19 September 2012 and explanatory memorandum), які допускають участь прокурора у судових провадженнях поза межами кримінального процесу, якщо це необхідно для захисту суспільних інтересів і не порушує права сторін.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. При цьому бездіяльність не обмежується лише незверненням до суду - вона включає також невжиття будь-яких інших належних заходів для усунення порушення, відновлення порушених прав чи запобігання настанню негативних наслідків.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону №1697-VII та частини четвертої статті 53 КАС України, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
У такому разі прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Подібну правову позицію сформулювала Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18 та Верховний Суд, зокрема, у постановах від 09 жовтня 2023 року у справі №640/4637/21, від 06 серпня 2024 року у справі №160/17086/23 щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави.
Конституційний Суд України Рішенням від 03 грудня 2025 року №6-р(ІІ)/2025 визнав неконституційними окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону №1697-VII в тому, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв`язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
У пунктах 3 та 4 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України також зазначено, що окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону №1697-VII, які визнано неконституційними, втрачають чинність із 01 січня 2027 року, та що це Рішення не поширюється на правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, які виникли під час чинності окремих приписів частини третьої статті 23 Закону №1697-VII, визнаних неконституційними, та продовжують існувати після втрати ними чинності.
У мотивувальній частині цього Рішення Суд також наголосив, що представництво інтересів держави в суді, передбачене пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, має винятковий та субсидіарний характер. Прокурор може здійснювати таке представництво лише у випадках, коли цього вимагає захист конституційно значущих інтересів держави та коли компетентний орган не забезпечує такого захисту належним чином. Законодавче регулювання цієї функції повинно відповідати принципам, закріпленим у Конституції України, зокрема принципам верховенства права, рівності сторін у судовому процесі та заборони надмірного втручання держави у сферу прав і свобод людини.
Конституційний Суд України також зазначив, що в умовах правового режиму воєнного стану особливої ваги набуває всебічне забезпечення захисту інтересів держави Україна, а неперервність виконання прокуратурою визначених Конституцією України функцій є важливою передумовою належного функціонування держави в цей період (пункт 9 мотивувальної частини). Такий конституційний підхід підтверджує правомірність здійснення прокурором представництва інтересів держави у спірних правовідносинах до моменту втрати чинності відповідними нормами або до їх законодавчого врегулювання, за умови наявності визначених законом підстав для такого представництва.
Повертаючись до обставин даної справи, то у позовній заяві Прокурор вказав орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах - Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації; обґрунтував порушення інтересів держави тим, що зазначений органи тривалий час не вживав належних заходів для захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини для виконання Одеською міською радою своїх зобов`язань по укладенню охоронюваного договору щодо пам`ятки архітектури місцевого значення - Тягової підстанції у складі Комплексу Рішельєвського трамвайного депо.
Як вбачається з матеріалів справи, Хаджибейською окружною прокуратурою міста Одеси 05.12.2025 за №51- 10635вих-25 інформовано Департамент про порушення інтересів держави, витребувано інформацію про вжиті у судовому порядку заходи, направлені на усунення вказаних порушень, причини їх невжиття, наміри реалізувати ці повноваження.
Листом Департаменту від 16.12.2025 №3959/10/01-12/2-25/1994 окружну прокуратуру повідомлено про невжиття заходів позовного характеру.
Враховуючи наведені законодавчі положення та встановлені обставини, з урахуванням висновків Конституційного Суду України у Рішенні від 03.12.2025 №6-р(ІІ)/2025, колегія суддів вважає, що Прокурор мав підстави для звернення до суду з даним позовом в інтересах держави в особі Департаменту відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII, оскільки Департаментом тривалий час не були вжиті заходи, направлені на укладення охоронюваного договору щодо пам`ятки архітектури місцевого значення - Тягової підстанції у складі Комплексу Рішельєвського трамвайного депо.
Вирішуючи питання про те, чи є обґрунтованими позовні вимоги Прокурора, колегія суддів зазначає наступне.
Як вже зазначено вище, відповідно до статті 23 Закону №1805-III усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір, а відповідно до пункту 12 Порядку №1768 власник (користувач) пам`ятки, щойно виявленого об`єкта культурної спадщини чи її (його) частини або уповноважений ним орган (особа) зобов`язаний не пізніше ніж через один місяць з моменту отримання пам`ятки, щойно виявленого об`єкта культурної спадщини чи її (його) частини у власність (користування) укласти охоронний договір з відповідним органом охорони культурної спадщини.
Пунктом 14 Порядку №1768 визначено, що охоронний договір укладається власником (користувачем) пам`ятки, щойно виявленого об`єкта культурної спадщини чи її (його) частини або уповноваженим ним органом (особою) з таким органом охорони культурної спадщини відповідної адміністративно-територіальної одиниці:
з органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органом охорони культурної спадщини обласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації (військової адміністрації);
з районною держадміністрацією (військовою адміністрацією), виконавчим органом сільської, селищної, міської ради (за наявності повноважень, делегованих органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону).
Згідно пункту 15 Порядку №1768 у разі коли пам`ятка, щойно виявлений об`єкт культурної спадщини чи її (його) частина перебувають у державній власності та передані до сфери управління райдержадміністрації (військової адміністрації) або належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, охоронний договір укладається з органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органом охорони культурної спадщини обласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації (військової адміністрації).
З урахуванням наведених положень Порядку №1768 колегія суддів погоджується з доводами Прокурора, що охоронний договір щодо пам`ятки архітектури місцевого значення - Тягової підстанції у складі Комплексу Рішельєвського трамвайного депо має бути укладений між Одеською міською радою, як власником цієї пам`ятки архітектури, та Департаментом, як уповноваженим органом охорони культурної спадщини стосовно пам`яток архітектури місцевого значення.
При цьому, як вірно зазначив суд першої інстанції, обов`язок укладення такого охоронного договору покладається саме на власника об`єкту культурної спадщини, а не на орган охорони культурної спадщини, і саме від власника повинна виходити ініціатива укладення охоронного договору, що підтверджується висновками, викладеними у постановах Верховного Суду від 13.12.2018 у справі №826/4605/16 та від 25.05.2021 у справі №640/4482/20.
Колегія не погоджується з доводами апелянта про те, що у спірних правовідносинах такий обов`язок покладений не на Одеську міську раду, як власника вищевказаної пам`ятки архітектури, а на Комунальне підприємство «Одесміськелектротранс», як користувача такої пам`ятки, оскільки Закон №1805-III чітко визначає, що обов`язок по укладенню охоронного договору покладається на власника пам`ятки архітектури або уповноважений ним орган (особу) незалежно від форм власності, і саме такий власник або уповноважений ним орган (особа) згідно статті 44 цього закону несуть відповідальність за порушення законодавства про охорону культурної спадщини, в тому числі за ухилення від підписання охоронного договору.
Колегія суддів вважає, що весь комплекс зобов`язань за охоронюваним договором може взяти на себе лише власник цієї пам`ятки архітектури, а не її тимчасовий користувач, оскільки відповідно до п.8 Порядку №1768 в охоронному договорі, складеному за формою згідно з додатком 1, зазначаються вимоги щодо режиму використання пам`ятки чи її частини, види і строки виконання робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту, пристосування пам`яток, інших пам`яткоохоронних заходів, необхідність яких визначається відповідним органом охорони культурної спадщини.
Пункт 10 Порядку №1768 передбачає проведення будь-яких робіт за охоронюваним договором лише за наявності письмового дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини на підставі погодженої з ним науково-проектної документації.
Отже, саме власник пам`ятки архітектури, а не її користувач, повинен узгодити з органом охорони культурної спадщини весь комплекс робіт, які необхідно виконати з метою збереження пам`ятки архітектури, і які мають бути відображені у погодженій науково-проектній документації.
Сам факт того, що вищевказана пам`ятка архітектури перебуває в користуванні КП «Одесміськелектротранс» на праві повного господарського відання та обліковується у нього на балансі, не надає автоматично цьому комунальному підприємству право укладати такий договір від свого імені.
Колегія суддів вважає, що оскільки стаття 23 Закону №1805-III допускає можливість укладення охоронюваного договору уповноваженим власником пам`ятки архітектури органом (особою), то КП «Одесміськелектротранс» може укласти такий договір, якщо Міськрада, як власник цієї пам`ятки, надасть КП «Одесміськелектротранс» відповідні повноваження на його укладання.
Відповідач не надав доказів того, що Одеська міська рада, як власник пам`ятки архітектури, уповноважила Комунальне підприємство «Одесміськелектротранс» на укладення охоронюваного договору щодо пам`ятки архітектури місцевого значення - Тягової підстанції у складі Комплексу Рішельєвського трамвайного депо, і навіть не посилається на такі обставини.
Підтвердженням наведеного вище висновку колегії суддів є ті дії, які вже під час розгляду даної справи вчиняються Міськрадою, в особі Департамент комунальної власності Одеської міської ради, та Комунальним підприємством «Одесміськелектротранс» з метою укладення цим комунальним підприємством охоронюваного договору із Департаментом щодо пам`ятки архітектури місцевого значення - Тягової підстанції у складі Комплексу Рішельєвського трамвайного депо, документальне підтвердження яких долучено апелянтом до апеляційної скарги в електронному вигляді, а саме:
- листом №1043/01-07/26/0001ПЕТ від 11.06.2026 КП «Одесміськелектротранс» звернулось до Департамент комунальної власності Одеської міської ради за роз`ясненнями стосовно того, власник чи користувач пам`ятки архітектури має укладати охоронюваний договір, а також просило розглянути можливість уповноваження КП «Одесміськелектротранс» на укладання таких договорів щодо пам`яток архітектури за адресами: м. Одеса, пл. Олексіївська, 21-А та на частину будівлі - пам`ятки «Рішельєвське трамвайне депо (арх. Мінкус А.Б.)» за адресою: м. Одеса, вул. Водопровідна, 1;
- листом №585/01-14/26/917 від 18.06.2026 Департамент комунальної власності Одеської міської ради повідомив КП «Одесміськелектротранс» про те, що вважає можливим та не заперечує щодо укладання КП «Одесміськелектротранс» охоронних договорів на користування пам`яток за адресою: м. Одеса, пл. Олексіївська, 21-а, м. Одеса, вул. Водопровідна, 1.
Вказані документи підтверджують вчинення відповідачем та третьою особою дій, направлених на отримання КП «Одесміськелектротранс» від Міськради повноважень на укладення охоронних договорів із Департаментом щодо тих пам`яток архітектури, які перебувають в користуванні цього комунального підприємства.
Підсумовуючи все вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку, що оскільки Міськрада, як власник пам`ятки архітектури місцевого значення - Тягової підстанції у складі Комплексу Рішельєвського трамвайного депо (охоронний номер 951/2-Од), яка згідно вимог статті 23 Закону №1805-III зобов`язана укласти з Департаментом охоронний договір щодо цієї пам`ятки архітектури, але тривалий час (з 11.04.2012 - дата набуття права власності) цього обов`язку не виконує, то має місце протиправна бездіяльність Міськради щодо не укладення такого договору.
Виходячи з того, що на час звернення Прокурора з даним позовом такий обов`язок за Міськрадою зберігається, то є обґрунтованими позовні вимоги в частині зобов`язання відповідача укласти такий договір протягом одного місяця з дати набрання рішенням суду законної сили, оскільки саме такий термін для укладення договору визначений пунктом 12 Порядку №1768.
Таким чином, суд першої інстанції по суті вірно вирішив даний адміністративний спір, задовольнивши заявлені Прокурором позовні вимоги.
За таких обставин рішення суду першої інстанції підлягає залишенню без змін, а апеляційна скарга без задоволення.
Керуючись ст.311, ст.315, ст.316, ст.321, ст.322. ст.325, ст.328 КАС України апеляційний суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Одеської міської ради - залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 травня 2026 року - залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення з підстав, передбачених ст.328 КАС України.
Суддя-доповідач К.В. Кравченко
Судді Н.В. Вербицька О.В. Джабурія