ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м У к р а ї н и
28 липня 2026 року м. Дніпро справа № 340/7334/25
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Кругового О.О. (доповідач),
суддів: Шлай А.В., Малиш Н.І.,
за участю секретаря судового засідання Бурової А.Ю.
за участю:
представника відповідача: Люненка І.А.,
представника позивача: Суліменко Т.А.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції в місті Дніпрі апеляційну скаргу Кропивницької міської ради
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13.03.2026 (суддя суду першої інстанції Момонт Г.М.), прийняте у відкритому судовому засіданні в м. Кропивницькому, в адміністративній справі №340/7334/25 за позовом ОСОБА_1 до Кропивницької міської ради, Департаменту містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
27.10.2025 ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:
- визнання протиправним та скасувати рішення Кіровоградської міської ради від 17.09.2013 р. №2456 "Про затвердження містобудівної документації "План зонування території м. Кіровограда" в частині затвердження містобудівної документації "План зонування території міста Кіровограда", якою віднесено земельну ділянку площею 0,12 га по проїзду Підлісному у м. Кропивницькому з кадастровим №[номер приховано]:04:046:0093 частково до територій з функціональним призначенням Р-2 (рекреаційної зони активного відпочинку) та ТР-2 (зони магістральних вулиць, майданів в межах червоних ліній);
- визнати протиправними дій Департаменту містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради щодо відмови у наданні будівельного паспорта забудови земельної ділянки за заявою ОСОБА_1 від 24.04.2025 р.;
- зобов`язати Департамент містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про видачу будівельного паспорта забудови земельної ділянки площею 0,12 га по проїзду Підлісному у м. Кропивницькому з кадастровим №[номер приховано]:04:046:0093.
В обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що 15.11.2024 р. між ним та ОСОБА_2 був укладений договір купівлі-продажу, зареєстрований в реєстрі за №4297 приватним нотаріусом Кропивницького міського нотаріального округу Кіровоградської області Драною І.В., за умовами якого придбано земельну ділянку загальною площею 0,12 га в межах згідно з планом, розташовану за адресою: Кіровоградська область, місто Кропивницький, проїзд Підлісний, кадастровий номер: 351010000:04:046:0093, цільове призначення земельної ділянки - для індивідуального садівництва, категорія земель - землі сільськогосподарського призначення. Придбана позивачем земельна ділянка належала продавцю на праві приватної власності на підставі державного акту на право власності на земельну ділянку серії КР№ 023847, виданого 30.10.2008 р. Управлінням земельних ресурсів у місті Кіровограді на підставі рішення сесії Кіровоградської міської ради від 16.09.2008 р. №1259, зареєстрованого в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за №01[телефон приховано], зареєстрованого в поземельній книзі 18.05.2012 р. за реєстровим №3510100000004[телефон приховано] та свідоцтва про право на спадщину за законом, виданого Бабіч Л.Ю., приватним нотаріусом Кіровоградського міського нотаріального округу 14.05.2012 р. за реєстровим №547. 24.04.2025 р. позивач звернувся до Департаменту містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради із заявою №173923 про видачу будівельного паспорту забудови земельної ділянки розміщеної по проїзду Підлісному у місті Кропивницькому, кадастровий номер: [номер приховано]:04:046:0093, площею 1200 га, цільове призначення: для індивідуального садівництва, ведення садівництва. Листом Департаменту містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради №ВР01:2889-8412-7386-6229 від 01.05.2025 р. (№ повідомлення А3622889841273866227 від 07.05.2025 р.) на звернення №173923 від 24.04.2025 р. щодо видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки [номер приховано]:04:046:0093 на об`єкт будівництва: Нове будівництво садового будинку та сараю-лазні по проїзду Підлісному в м. Кропивницький, обл. Кіровоградська, Департамент містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради (45215157) відмовив в наданні будівельного паспорта забудови земельної ділянки відповідно до пункту 2.4 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №103 від 05.07.2011, а саме: 1) невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, 2) детальним планам територій, 3) планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, 4) державним будівельним нормам, стандартам і правилам. Обґрунтування підстави для другого пункта: зазначена земельна ділянка відповідно до містобудівної документації: генерального плану міста, затвердженого рішенням міської ради від 12.09.2000 р. №627 "Про затвердження генерального плану м. Кіровограда" частково розташована на території лісопарків та частково на території магістральних вулиць та доріг районного значення; плану зонування території міста, затвердженого рішенням міської ради від 17.09.2013 р. №2456 "Про затвердження містобудівної документації "План зонування території м. Кіровограда", земельна ділянка віднесена частково до зони Р-2 - рекреаційної зони активного відпочинку і частково до зони магістральних вулиць, майданів в межах червоних ліній ТР-2. Згідно з пунктом 6.1.44 ДБН 5.2.2-12:2019 "Планування та забудова територій" розміщення садової забудови в межах населених пунктів на території лісів та лісопарків не допускається. У відповідності до пункту 15.3.1 для проїзду пожежних автомобілів необхідно передбачити проїзди мінімум 3,5 м. Проїзд до земельної ділянки з кадастровим №[номер приховано]:04:046:0093 відсутній. Будівництво садового будинку, сараю - лазні на територіях лісопарків, магістральних вулиць та доріг районного значення в зонах активного відпочинку Р- 2, магістральних вулиць, майданів в межах червоних ліній ТР-2 не передбачено. Відповідно до статті 18 Закону України "Про автомобільні дороги" розташування будь-яких об`єктів, будівель, споруд або їх частин у межах "червоних ліній" вулиці не допускається. Позивач вважає, що рішення Кіровоградської міської ради №2456 від 17.09.2013 р. про затвердження плану зонування територій м. Кропивницького в частині віднесення земельної ділянки з кадастровим №[номер приховано]:04:046:0093 до території з функціональним призначенням Р-2 (рекреаційної зони активного відпочинку) та ТР-2 (зони магістральних вулиць, майданів в межах червоних ліній) має бути скасоване як незаконне, а дії Департаменту містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради щодо повернення його заяви та повідомлення листом №А362288984127386627 від 01.05.2024 р. про відмову у видачі містобудівних умов та обмежень - неправомірними. На переконання позивача, земельна ділянка власником якої він є, протиправно не була віднесена до земель сільськогосподарського призначення як було встановлено рішенням Кіровоградської міської ради №112 від 26.09.2006 р. "Про розгляд звернень юридичних та фізичних осіб з питань регулювання земельних відносин". Отже, рішення Кіровоградської міської ради від 17.09.2013 р. №2456 "Про затвердження містобудівної документації "План зонування території міста Кіровограда" в частині віднесення земельної ділянки №351010000:04:046:0093 частково до території з функціональним призначенням Р-2 (рекреаційної зони активного відпочинку) та частково до території ТР-2 (зони магістральних вулиць, майданів в межах червоних ліній) є протиправним та незаконним оскільки прийнято з порушенням ст.ст.16, 18, 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та ст.41 Конституції України.
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13.03.2026 адміністративний позов задоволений частково. Суд визнав протиправним та скасував рішення двадцять восьмої сесії шостого скликання Кіровоградської міської ради від 17 вересня 2013 року №2456 "Про затвердження містобудівної документації "План зонування території міста Кіровограда" в частині затвердження містобудівної документації "План зонування території міста Кіровограда", якою земельну ділянку з кадастровим номером [номер приховано]:04:046:0093 віднесено до територій з функціональним призначенням Р-2 - рекреаційної зони активного відпочинку та ТР-2 - зони магістральних вулиць, майданів в межах червоних ліній. У задоволенні інших позовних вимог відмовив.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції Кропивницька міська рада звернулась до суду з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом вимог норм матеріального та процесуального права просить рішення суду скасувати та ухвалити нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .
Апеляційна скарга обґрунтована тим, що земельна ділянка з кадастровим номером 351-100000:04:046:0093 відповідно до містобудівної документації частково віднесена до зони Р-2 - рекреаційної зони активного відпочинку та зони ТР-2 - зони магістральних вулиць, майданів в межах червоних ліній. Отже, рішення відповідача в оскаржуваній частині не суперечить Генеральному плану м. Кіровограда, суд першої інстанції не врахував, що навіть в разі скасування плану зонування в частині віднесення земельної ділянки позивача до зони Р-2 - рекреаційної зони активного відпочинку та зони ТР-2 - зони магістральних вулиць, майданів в межах червоних ліній лишається чинним Генеральний план м. Кіровограда, яким ця земельна ділянка віднесена до лісопарків.
Від позивача на адресу суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому він зазначає, що план зонування м. Кропивницького був розроблений відповідачем без урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території (не враховані плани міської ради щодо планування території та існуючої містобудівної документації ) та без відображення існуючої забудови території (суміжні земельні ділянки на момент розроблення та затвердження плану зонування вже були збудовані). Враховуючи інформацію, яка міститься у ДЗК позивач, діючи добросовісно придбав земельну ділянку, через прийняття рішення про затвердження зонування міста Кіровограда у 2013 році без врахування відомостей ДЗК відповідачем 2 штучно створено обставини за яких позивач позбавлений можливості реалізувати свої права, визначені ст. 41 Конституції України. Просить суд рішення суду першої інстанції залишити без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.
Відповідач подав до суду відповідь на відзив на апеляційну скаргу, в якому посилаючись на необґрунтованість позивача, просить суд рішення суду першої інстанції скасувати, а апеляційну скаргу - задовольнити.
Перевіривши матеріали справи, оцінивши доводи апеляційної скарги, відзиву на апеляціну скаргу, відповіді на відзив на апеляційну скаргу та правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права в межах доводів останньої, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Судом встановлено, що ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу від 15.11.2024 р., посвідченого приватним нотаріусом Кропивницького міського нотаріального округу Кіровоградської області Драною І.В., зареєстрованим у реєстрі за №4297, придбав у ОСОБА_2 земельну ділянку загальною площею 0,12 га в межах згідно з планом, розташовану за адресою: Кіровоградська область, місто Кропивницький, проїзд Підлісний, кадастровий номер: [номер приховано]:04:046:0093 з цільовим призначенням - для індивідуального садівництва, категорія земель - землі сільськогосподарського призначення (а.с.7-9).
24.04.2025 р. ОСОБА_1 звернувся до Департаменту містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради із заявою №173923 про видачу будівельного паспорта забудови земельної ділянки [номер приховано]:04:046:0093 на об`єкт будівництва: Нове будівництво садового будинку та сараю-лазні по проїзду Підлісному в м. Кропивницький, Кіровоградська область.
Департаментом містобудування та земельних ресурсів Кропивницької міської ради прийнято рішення про відмову у видачі містобудівних умов та обмежень №А3622889841273866227 від 01.05.2025 р. (реєстраційний номер документу в ЄДЕССБ ВР01:2889-8412-7386-6229), яким відмовлено у наданні будівельного паспорта забудови земельної ділянки відповідно до пункту 2.4 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №103 від 05.07.2011 р., а саме: невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам (а.с.14). Рішення обґрунтовано тим, що зазначена земельна ділянка відповідно до містобудівної документації: генерального плану міста, затвердженого рішенням міської ради від 12.09.2000 р. №627 "Про затвердження генерального плану м. Кіровограда" частково розташована на території лісопарків та частково на території магістральних вулиць та доріг районного значення; плану зонування території міста, затвердженого рішенням міської ради від 17.09.2013 р. №2456 "Про затвердження містобудівної документації "План зонування території м. Кіровограда", земельна ділянка віднесена частково до зони Р-2 - рекреаційної зони активного відпочинку і частково до зони магістральних вулиць, майданів в межах червоних ліній ТР-2. Згідно з пунктом 6.1.44 ДБН Б.2.-12:2019 "Планування та забудова територій" розміщення садової забудови в межах населених пунктів на території лісів та лісопарків не допускається. У відповідності до пункту 15.3.1 для проїзду пожежних автомобілів необхідно передбачати проїзди мінімум 3,5 м. Проїзд до земельної ділянки з кадастровим номером [номер приховано]:04:046:0093 відсутній. Будівництво садового будинку, сараю-лазні на територіях лісопарків, магістральних вулиць та доріг районного значення в зонах активного відпочинку Р-2, магістральних вулиць, майданів в межах червоних ліній ТР-2 не передбачено. Відповідно до статті 18 Закону України "Про автомобільні дороги" розташування будь-яких об`єктів, будівель, споруд або їх частин у межах "червоних ліній" вулиці не допускається. З підстав невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, будівельним нормам і правилам, передбачених пунктом 2.4 Порядку надання будівельного паспорта, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2011 р. №103 ОСОБА_1 повернуто пакет документів для видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки з кадастровим номером [номер приховано]:04:046:0093, розташованої по АДРЕСА_1 на будівництво садового будинку та лазні-сараю.
Не погодившись з рішенням про відмову у видачі будівельного паспорту та з рішенням про затвердження плану зонування міста Кропивницького в частині віднесення земельної ділянки позивача до зони Р-2 - рекреаційної зони активного відпочинку та зони ТР-2 - зони магістральних вулиць ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом в цій справі.
Вирішуючи спір між сторонами та частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що під час розроблення плану зонування території населеного пункту як складової частини генерального плану такого населеного пункту підлягають врахуванню актуальні відомості Державного земельного кадастру, зокрема щодо категорій земель та видів цільового призначення земельних ділянок. З огляду на зміст п.86 рішення четвертої сесії п`ятого скликання Кіровоградської міської ради від 26.09.2006 р. №112, у подальшому сформованій земельній ділянці з кадастровим номером [номер приховано]:04:046:0093 визначено категорію земель як землі житлової та громадської забудови. Така ж категорія земель у Державному земельному кадастрі під час реєстрації зазначеної земельної ділянки відображена 30.10.2008 р. На підставі викладеного, судом встановлено, що під час розроблення та затвердження містобудівної документації "План зонування території міста Кіровограда" при визначенні функціональної зони території, на якій розташована земельна ділянка з кадастровим номером [номер приховано]:04:046:0093 не було враховано актуальних відомостей Державного земельного кадастру щодо категорії земель відповідно до яких зазначена земельна ділянка відноситься до земель житлової та громадської забудови. Вказане є порушенням вимог чинного законодавства, що на думку суду є безумовною підставою для скасування рішення двадцять восьмої сесії шостого скликання Кіровоградської міської ради від 17 вересня 2013 року №2456 "Про затвердження містобудівної документації "План зонування території міста Кіровограда" в частині затвердження містобудівної документації "План зонування території міста Кіровограда", якою земельну ділянку з кадастровим номером [номер приховано]:04:046:0093 віднесено до територій з функціональним призначенням Р-2 - рекреаційної зони активного відпочинку та ТР-2 - зони магістральних вулиць, майданів в межах червоних ліній.
Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на таке.
Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Відповідно до пункту 8 частини першої статті 1 цього Закону (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Частиною першою статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Згідно із частиною першою статті 17 цього ж Закону генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
Відповідно до частин першої, другої статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці. План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
Згідно зі статтею 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.
Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.
Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону.
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 4-1) проведення контрольного геодезичного знімання закінчених будівництвом об`єктів (крім об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1)) та здійснення їх технічної інвентаризації (крім об`єктів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування); 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.
Частинами першою - четвертою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
Фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються:
1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно;
2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);
3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.
Інформацію про речове право на земельну ділянку, право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, відомості з Державного земельного кадастру уповноважені органи містобудування та архітектури отримують відповідно до частини восьмої статті 9 Закону України "Про адміністративні послуги".
Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкта будівництва.
Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.
Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:
1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;
2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;
3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень з обґрунтуванням підстав такої відмови надається у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.
Аналіз вказаних правових норм свідчить про те, що містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації (в цьому випадку місцевого рівня) при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, підставою відмови в наданні містобудівних умов та обмежень є, зокрема, невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, тобто така невідповідність встановлюється на стадії надання містобудівних умов та обмежень або у подальшому під час здійснення державно-будівельного або судового контролю. Невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.
Спірні відносини виникли у зв`язку з наміром позивача, як власника земельної ділянки за кадастровим номером [номер приховано]:04:046:0093, здійснити забудову зазначеної земельної ділянки, а саме: побудувати там садовий будинок та сарай-лазню. У зв`язку з цим він звернувся до відповідача-2 за отриманням будівельного паспорта.
Відповідач-2 відмовив у наданні будівельного паспорта через невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а саме Генеральному плану та Плану зонування території міста Кропивницького.
Позивач оскаржує насамперед План зонування території міста Кропивницького в частині зонування належної йому земельної ділянки з підстав того, що таке зонування обмежує його у використанні земельної ділянки згідно з її цільовим призначенням.
Суд зазначає, що Генеральний план населеного пункту та План зонування території (зонінг) є містобудівною документацію на місцевому рівні, які визначають принципові рішення щодо розвитку, планування, забудови території населеного пункту, визначають функціональне призначення територій у межах населеного пункту, умови та обмеження їх використання для містобудівних потреб. За своєю правовою природою та з огляду на процедуру прийняття, вони також є нормативно-правовими актами органу місцевого самоврядування, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Вимоги цієї містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.
Зонування - це встановлення територіальних (функціональних) зон в межах населеного пункту з визначенням відповідних видів використання території, об`єктів нерухомості та встановленням містобудівного регламенту.
План зонування території (зонінг) розробляється на основі Генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах зон, визначених Генеральним планом.
Зонінг не може змінювати функціональне призначення територій, визначене Генеральним планом, без внесення змін до нього у встановленому порядку.
Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 року №290, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 20.12.2011 року за №1468/20206, затверджено Порядок розроблення містобудівної документації (надалі - Порядок №290), який визначає механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях (далі - містобудівна документація).
Пунктом 1.4 Порядку №290 передбачено, що організація розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї здійснюється шляхом забезпечення:
оприлюднення рішення про розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї;
визначення розробника містобудівної документації або внесення змін до неї та укладання договору з урахуванням положень, встановлених Законом України "Про здійснення державних закупівель";
складання разом із розробником та затвердження проекту завдання на розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї;
надання розробнику вихідних даних, а також вимог щодо розміщення об`єктів державного й регіонального значення або доручення щодо їх збирання;
фінансування розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї відповідно до укладеного договору;
надання розробнику оновленої картографічної основи, складеної відповідно до вимог законодавства;
здійснення контролю за розробленням або внесенням змін до містобудівної документації;
узгодження проекту містобудівної документації з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, в частині врегулювання питань щодо територій спільних інтересів;
розгляду проекту містобудівної документації архітектурно-містобудівною радою згідно зі статтею 20 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";
подання проекту містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України, містобудівної документації з планування територій на регіональному рівні, генерального плану міст експертній організації для проведення експертизи в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 548 "Про затвердження Порядку проведення експертизи містобудівної документації";
подання на затвердження завершеного проекту містобудівної документації.
Згідно з пунктом 1.5 Порядку №290 розробник містобудівної документації:
готує проект договору на розроблення або внесення змін до містобудівної документації;
бере участь у складанні проекту завдання на розроблення або внесення змін до містобудівної документації;
збирає вихідні дані за дорученням замовника;
розробляє містобудівну документацію або вносить до неї зміни відповідно до вимог державних будівельних норм, державних стандартів;
бере участь у розгляді архітектурно-містобудівною радою відповідного рівня та сесією відповідної ради розробленої ним містобудівної документації;
пропонує замовнику у разі необхідності залучити інші науково-дослідні та проектні організації до проведення додаткових досліджень, розроблення окремих розділів містобудівної документації.
У розділі IV Порядку №290 наведені зокрема такі правила розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні:
4.1. Рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
4.3. Замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є:
при розробленні генерального плану населеного пункту, плану зонування території, а також детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, - виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації;
4.5. Генеральний план населеного пункту та план зонування території розробляється суб`єктами господарювання, які мають в своєму складі архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат.
4.7. План зонування території розробляється для всієї території населеного пункту або для її частини (кварталу, мікрорайону, іншого планувального утворення), першочергово - для історичних ареалів; інвестиційно привабливих територій; сформованих сельбищних територій існуючої забудови, де передбачаються окремі локальні перетворення, можлива реконструкція або розміщення окремих будівель і споруд. Послідовність розроблення та площі територій населеного пункту, для яких розробляються плани зонування, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури згідно з генеральним планом населеного пункту.
4.11. Генеральні плани населених пунктів, плани зонування території та зміни до них затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами.
У розділі V Порядку №290 наведені такі підстави для внесення змін у містобудівну документацію:
5.1. Рішення щодо внесення змін у містобудівну документацію приймається на підставі:
результатів моніторингу її реалізації, який проводиться відповідно до Порядку проведення містобудівного моніторингу, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01.09.2011 №170, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 07.11.2005 за №1268/20006;
виникнення умов для зміни масштабів та характеру розвитку населеного пункту;
змін у видах функціонального використання окремих територій;
необхідності вирішення екологічних та інженерних питань;
виникнення потреби у розміщенні об`єктів державного, регіонального значення, а також таких, що забезпечують громадські інтереси;
необхідності реалізації інвестиційних програм і проектів.
5.2. Необхідність та параметри внесення змін до містобудівної документації обґрунтовуються відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури.
5.3. Внесення змін до містобудівної документації чи окремих її розділів здійснюється шляхом розроблення проекту змін до такої містобудівної документації, який після затвердження стає її невід`ємною частиною.
Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №345 від 15.12.2011 року прийнято національний стандарт ДСТУ-НББ.1.1-12:2011 "Настанова про склад та зміст плану зонування території (зонінг)" (надалі - ДСТУ НББ1.1-12:2011), який був чинним до 01.08.2018 року.
У розділі 6 ДСТУ НББ.1.1-12:2011 наведена послідовність розроблення зонінгу та передбачено таке:
6.1 Основними етапами розроблення Зонінгу є:
І етап - аналітичний - збір та аналіз вихідної інформації;
ІІ етап - зонування території та розроблення пояснювальної записки;
ІІІ етап - погодження, проведення громадських слухань та затвердження Зонінгу;
ІV етап - розробка проектів землеустрою щодо впорядкування території населеного пункту (у разі відсутності плану земельно-господарського устрою у складі генерального плану населеного пункту).
В процесі розроблення Зонінгу І-ІІ етапи можуть виконуватись одночасно.
На І етапі аналізуються наявна містобудівна та землевпорядна документація, нормативні документи, визначаються проблемні та перспективні території населеного пункту, визначаються планувальні обмеження, встановлюються вимоги щодо дотримання плану зонування.
На ІІ етапі - проводиться поділ території населеного пункту по зонах, визначаються та встановлюються єдині вимоги (умови та обмеження, перелік переважних і допустимих видів забудови) до території кожної зони та режими використання території в кожній зоні (підзоні).
Форми містобудівних умов та обмежень для кожної територіальної зони з урахуванням видів використання земельних ділянок встановлюють органи місцевого самоврядування при розробленні Зонінгу відповідно до встановленого Порядку.
На ІІІ етапі - здійснюється погодження проектних пропозицій Зонінгу з місцевими органами виконавчої влади та з організацією розробником генерального плану, проведення громадських слухань, затвердження Зонінгу.
На ІV етапі - розробка проекту земельно-господарського устрою згідно з положеннями Закону України "Про землеустрій".
Протягом другого та наступних етапів одночасно може виконуватися зонування декількох окремих частин території населеного пункту за умов відповідності загальній схемі зонування території.
6.2 Аналітичний етап включає:
аналіз містобудівних та землевпорядних документів (генеральний план, землевпорядні документи по встановленню межі населеного пункту, детальні плани території, проекти забудови окремих частин населеного пункту, історико-архітектурний опорний план (для історичних міст), матеріали містобудівного та земельного кадастрів;
місцевих нормативно-правових актів, що мають відношення до містобудівного та будівельного освоєння території населеного пункту.
6.3 За результатами аналізу містобудівної, землевпорядної та нормативної документації встановлюються:
перелік видів використання території, які характерні для конкретного населеного пункту;
визначення проблемних територій та прогнозних параметрів генерального плану.
характеристика території населеного пункту в структурі генерального плану;
види передбачуваних містобудівною документацією змін використання території населеного пункту;
стан та цільове призначення містобудівних об`єктів та можливість їх використання на перспективу.
6.4 За результатами аналітичного етапу розробляється схема зонування території населеного пункту, для виконання якої:
визначається перелік і межі функціональних зон на території населеного пункту (за видами використання та забудови);
визначається перелік і межі зон обмеженої містобудівної діяльності на території населеного пункту (схеми планувальних обмежень);
виконується креслення плану червоних ліній вулиць (план червоних ліній), у разі його відсутності у складі генерального плану населеного пункту;
визначається перелік і межі зон, пов`язаних з охороною культурної спадщини (історико-архітектурний опорний план, схема розміщення об`єктів культурної спадщини, археологічні зони);
визначається інші обмеження та, передбачені містобудівною документацією зміни, що регламентують використання території населеного пункту сьогодні та на перспективу.
6.5 Зонування території проводиться в такій послідовності:
зонування по функціональному призначенню, яке є базовим відповідно до генерального плану;
зонування за планувальними та іншими обмеженнями.
6.6 Шляхом використання відповідних схем встановлюються територіальні зони (підзони), для яких визначаються єдині зональні вимоги (містобудівні умови та обмеження).
6.7 Підставами для розгляду питань про внесення змін до може бути:
невідповідність Зонінгу генеральному плану населеного пункту, нормативно-правовим актам, державним будівельним нормам та інших випадків;
пропозиції щодо зміни меж територіальних зон, зміни містобудівних регламентів;
пропозиції (доручення, розпорядження, рішення) щодо внесення змін до Зонінгу направляються до місцевого спеціально уповноваженого органу з питань містобудування та архітектури;
звернення органів державної влади щодо внесення змін до Зонінгу відносно розташування об`єктів будівництва державного значення;
звернення органів виконавчої влади населеного пункту щодо внесення змін до Зонінгу відносно розташування об`єктів будівництва муніципального значення;
рішення органів місцевого самоврядування у разі необхідності вдосконалення порядку регулювання використання та забудови території населеного пункту;
звернення фізичних та юридичних осіб, якщо є обґрунтовані підстави щодо реалізації положень Зонінгу, які можуть привести до неефективного використання земельних ділянок для містобудівних потреб та об`єктів будівництва, знижує їх вартість, перешкоджає реалізації прав і законних інтересів громадян та їх об`єднань.
6.8 Відповідний спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури разом з уповноваженим органом у сфері охорони навколишнього середовища, охорони культурної спадщини та підрозділів виконавчого органу місцевої влади, протягом 10 днів від дня надання пропозицій про внесення змін до Зонінгу здійснює підготовку висновку з рекомендаціями щодо внесення змін до Зонінгу, чи щодо їх відхилення. Цей висновок надається до виконавчого органу місцевої ради населеного пункту, який у двотижневий термін приймає рішення про підготовку проекту внесення змін до Зонінгу або про відхилення пропозицій щодо внесення відповідних змін.
6.9 Проект Зонінгу та проект змін до Зонінгу підлягає громадському слуханню та затвердженню у встановленому порядку
Пунктом 3 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель" №711-IX від 17.06.2020 року (набрав чинності 24.07.2021 року) установлено, що: містобудівна документація на місцевому рівні, затверджена до набрання чинності цим Законом, зберігає чинність; плани зонування територій, затверджені до набрання чинності цим Законом, вважаються невід`ємними складовими генеральних планів населених пунктів.
Рішенням Кіровоградської міської ради №627 від 12.09.2000 року "Про затвердження генерального плану м. Кіровограда" затверджено Генеральний план міста Кіровограда.
Рішенням Кіровоградської міської ради №2456 від 17.09.2013 року "Про затвердження містобудівної документації "План зонування території міста Кіровограда" затверджено План зонування території міста Кіровограда.
Ці нормативно-правові акти містяться за посиланням: https://data.gov.ua/dataset/[телефон приховано]e5-43ae-b319-4a48fc5480bf
Містобудівна документація "Розроблення плану зонування території м. Кіровограду" розроблена державним підприємством "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М. Білоконя" згідно з договором №575-01-2012, укладеним з Управлінням містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради.
У параграфі 1 глави 1 розділу І Пояснювальної записки до Плану зонування території міста Кіровограда наведені такі визначення:
- зона територія, стосовно якої (і відповідно до всіх земельних ділянок, які там розташовані) планом зонування території встановлюється містобудівний регламент дозволеного використання;
- містобудівний регламент використання земельних ділянок, що встановлюється у межах відповідних територіальних зон і визначає види переважного та супутнього використання земельних ділянок, граничні параметри дозволеного нового будівництва, реконструкції об`єктів архітектури, і використовується в процесі проектування, забудови та наступної експлуатації об`єктів;
- схема зонування території карта, на якій показано розташування і типи зон в межах міста, що відрізняються за видами використання земельних ділянок і вимогами до їх забудови, зафіксованими в плані зонування території та затвердженими міською радою;
- територіальна зона територія у визначених межах на схемі зонування, стосовно якої встановлено містобудівний регламент;
- переважний вид забудови вид забудови, який відповідає переліку дозволених планом зонування території для даної зони та не потребує спеціального погодження;
- супутній вид використання земельної ділянки вид використання, який необхідний для повноцінного функціонування переважного виду використання земельної ділянки.
Параграфом 5 глави 2 розділу І Пояснювальної записки передбачено, що:
а) Рішення щодо забудови, землекористування та благоустрою території міста та окремих ділянок приймаються на основі установленого зонінгом переліку переважних, супутніх і допустимих видів забудови земельних ділянок, єдиних умов і обмежень, які діють у межах зон, визначених планом зонування (див. Розділ II), і розповсюджуються у рівній мірі на всі, розміщені в межах відповідних зон земельні ділянки, інші об`єкти нерухомості, незалежно від форм власності.
в) Види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем в межах вимог, встановлених законодавством до використання земель цієї категорії, відповідно зонінгу, іншої містобудівної документації та документації із землеустрою.
г) Зони, відносно яких встановлюється перелік переважних та допустимих видів, єдині умови та обмеження , виділяються на плані зонування території міста (масштаб 1:5000).
м) Види використання земельних ділянок або нерухомості, які відсутні у переліку переважних, супутніх або допустимих видів забудови земельних ділянок в межах зон, є недозволеними для відповідної функціонально-правової зони та не можуть бути дозволені, у тому числі і за процедурою спеціального погодження.
Згідно з параграфом 8 глави 1 Розділу ІІ Пояснювальної записки схема зонування території є невід`ємною частиною плану зонування території (зонінгу) міста Кіровограда. На основі схеми зонування території встановлюється перелік переважних, допустимих видів забудови та іншого використання земельних ділянок у межах кожної окремої територіальної зони. На основі схеми зонування території встановлюються також єдині умови та обмеження для кожної територіальної зони (підзони). Схема зонування території виконується на основі "Проекту внесення змін до генерального плану міста м. Кіровограда" з урахуванням перспективного використання території міста. При виконанні схеми зонування враховуються планувальні обмеження, які діють на території міста.
Відповідно до параграфа 10 "Функціональна класифікація територій, типи територіальних зон" глави 2 Розділу ІІ Пояснювальної записки згідно з ДСТУ-Н Б Б.1-1-12:2011 "Настанова про склад та зміст плану зонування території (зонінг)" пропонується наступні основні територіальні зони: невиробничі Г (громадські); житлові Ж; ландшафтно-рекреаційні Р; курортні К; зони транспортної інфраструктури ТР; зони інженерної інфраструктури ІН; комунально-складські КС; виробничі В; спеціальні С; сільськогосподарського виробництва СВ; землі історико-культурного призначення ІК.
Територіальна зона Р (ландшафтно-рекреаційна зона) включає:
- зони об`єктів природно-заповідного фонду Р-1;
- рекреаційні зони активного відпочинку Р-2 - визначена для виконання активних рекреаційних функцій. До них належать міські території загального користування з відповідними об`єктами для активного відпочинку населення, громадські центри. Ці території мають бути забезпечені високим рівнем благоустрою, належним переліком постійних споруд для активного відпочинку, тимчасових споруд та інших об`єктів супутніх видів активності;
- рекреаційні зони озеленених територій загального користування Р-3 - визначена для повсякденного відпочинку населення і включають парки, сквери, сади, бульвари, міські ліси, водойми, лугопарки, лісопарки, гідропарки, меморіальні парки;
- рекреаційні зони обмеженого користування Р-4 - визначена для розміщення дач та колективних садів.
Згідно з пунктом 3 параграфа 12 глави 2 Розділу ІІ Пояснювальної записки для рекреаційних зон активного відпочинку Р-2 дозволені такі види використання:
- переважні види використання земельних ділянок: стадіони та фізкультурні майданчики; човнові станції, яхтові клуби; готелі; спеціалізовані спортзали; басейни (криті та відкриті); озеленені території; водно-оздоровчі комплекси; будівлі та споруди адміністративного та господарського призначення;
- супутні переважним видам: споруди комунальної та інженерно-технічної інфраструктури, необхідні для обслуговування даної зони; окремі адміністративно-господарські будівлі; відкриті автостоянки для легкових автомобілів; громадські вбиральні; тимчасові павільйони і кіоски для будь-яких видів роздрібної торгівлі і обслуговування; кафе, заклади харчування, торгівлі та сервісного обслуговування; пункти прокату спортивного інвентарю; відповідно обладнані експозиційні зони, що встановлюються адміністрацією;
- основні види використання можуть здійснюватися лише за умови, що така діяльність не суперечить цільовому призначенню територій та об`єктів природно-заповідного фонду, встановленим вимогам щодо охорони, відтворення та використання їх природних комплексів та окремих об`єктів.
Частинами 1, 3, 5 статті 20 Земельного кодексу України передбачено, що при встановленні цільового призначення земельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення.
При зміні цільового призначення земельних ділянок здійснюється зміна категорії земель та/або виду цільового призначення.
Категорія земель та вид цільового призначення земельної ділянки визначаються в межах відповідного виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту.
Класифікатор видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними, а також правила його застосування з визначенням категорій земель та видів цільового призначення земельних ділянок, які можуть встановлюватися в межах відповідної функціональної зони, затверджуються Кабінетом Міністрів України. Зазначені класифікатор та правила використовуються для ведення Державного земельного кадастру і містобудівного кадастру.
Віднесення земельних ділянок до певних категорії та виду цільового призначення земельних ділянок має відповідати класифікатору та правилам, зазначеним в абзаці першому цієї частини.
Згідно зі статтями 50, 51 Земельного кодексу України до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів.
До земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації. Майданчики для занять спортом на відкритому повітрі, об`єкти фізичної культури і спорту, які не є об`єктами нерухомості, можуть бути розміщені на земельних ділянках усіх категорій земель.
Відповідно до статті 52 Земельного кодексу України землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.
На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель. На таких землях (крім земельних ділянок зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельних ділянок, зайнятих об`єктами фізичної культури і спорту, інших аналогічних об`єктів) допускається будівництво відповідно до чинної містобудівної документації об`єктів житлового та громадського призначення, що не порушують режим використання земель рекреаційного призначення.
Згідно з Класифікатором видів функціонального призначення територій та їх співвідношення з видами цільового призначення земельних ділянок (додаток 60 до Порядку ведення Державного земельного кадастру, затверджений постановою Кабінету Міністрів України №1051 від 17.10.2012 року) у переліку переважних (основних) та супутніх видів цільового використання земельних ділянок, визначених для територій, які за функціональним призначенням належать до ландшафтно-рекреаційних територій (підгрупа 4), відсутній код 02.01 (для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)). Такий вид цільового використання земельних ділянок дозволений для територій, які містобудівною документацією за функціональним призначенням визначені як території житлової забудови (підгрупа 1).
Пунктами 3.4, 4.2 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України від 19.06.1996 року №173, передбачено, що відповідно до діючих будівельних норм та правил територія населеного пункту з урахуванням переважного функціонального використання включає зокрема ландшафтно-рекреаційну територію, що охоплює приміські ліси, лісопарки, лісозахисні смуги, водоймища, зони відпочинку та курортні зони, землі сільськогосподарського використання та інші, які разом з парками, садами, скверами, бульварами сельбищної території формують систему озеленення та оздоровчих зон.
Розміщення житлово-громадських об`єктів, а також дачних поселень не допускається на ландшафтно-рекреаційних територіях, включаючи землі міських лісів, якщо об`єкти, що проектуються, не призначені для відпочинку та спорту.
Так, лісопарк - це лісовий масив з елементами паркового благоустрою для масового відпочинку населення, який виконує захисні, санітарно-гігієнічні і рекреаційні функції. Територія лісопарку належить до міських зелених зон загального користування, на яких капітальна забудова є неприпустимою (за винятком будівель і споруд рекреаційного призначення).
Рекреаційні зони активного відпочинку Р-2 призначаються для виконання активних рекреаційних функцій. До них належать міські території загального користування з відповідними об`єктами для активного відпочинку населення та громадські центри. Переважні види використання земельних ділянок: стадіони та фізкультурні майданчики; човнові станції, яхтові клуби; готелі; спеціалізовані спортзали; басейни (криті та відкриті); озеленені території; водно-оздоровчі комплекси; будівлі та споруди адміністративного та господарського призначення. Супутні переважним видам: споруди комунальної та інженерно-технічної інфраструктури, необхідні для обслуговування даної зони; окремі адміністративно-господарські будівлі; відкриті автостоянки для легкових автомобілів; громадські вбиральні; тимчасові павільйони і кіоски для будь-яких видів роздрібної торгівлі і обслуговування; кафе, заклади харчування, торгівлі та сервісного обслуговування; пункти прокату спортивного інвентарю; відповідно обладнані експозиційні зони, що встановлюються адміністрацією. Основні види використання можуть здійснюватися лише за умови, що така діяльність не суперечить цільовому призначенню територій та об`єктів природно-заповідного фонду, встановленим вимогам щодо охорони, відтворення та використання їх природних комплексів та окремих об`єктів.
Для зони магістральних вулиць, майданів (у червоних лініях) - ТР-2 переважні види забудови земельних ділянок: проїзні частини, пішохідні тротуари міських вулиць; підземні пішохідні переходи з виходами; захисні зелені насадження вздовж проїзної частини; мости, тунелі, транспортні розв`язки. Супутні переважним видам: майданчики для стоянки автотранспорту; пункти зупинки пасажирського транспорту та їх обладнання; тролейбусні лінії та їх облаштування; споруди лінійного та енергетичного господарства; споруди сигналізації та зв`язку міського електротранспорту; інженерні комунікації; огорожа вулиць та відбійники; дорожня інформація (знаки та ін.). Допустимі види забудови за умови отримання спеціального погодження: елементи зовнішньої реклами; малі архітектурні форми комерційного призначення площею не більше 20 м2, які не мають фундаменту; архітектурні форми благоустрою (фонтани, клумби, декоративні насадження, майданчики відпочинку); пам`ятники. Об`єкти, що заборонені до розміщення в межах червоних ліній: ті, що займають площу більше 30 м2, мають фундамент; елементи зовнішньої реклами, що погіршують умови видимості; в зоні трикутника видимості розміщувати елементи вищі за 0,5 метри, включаючи зелені насадження.
Як встановлено судом, пунктами 86, 87 рішення четвертої сесії п`ятого скликання Кіровоградської міської ради від 26.09.2006 р. №112 "Про розгляд звернень юридичних та фізичних осіб з питань регулювання земельних відносин" затверджено проект планування житлового масиву з продовженням проїзду Підлісного, розроблений під забудову індивідуальними житловими будинками та погоджений контролюючими службами міста: управлінням містобудування, архітектури, екології та земельних відносин, міським управлінням земельних ресурсів, головним державним лікарем м. Кіровограда, міською районною екологічною інспекцією, відділом охорони культурної спадщини управління культури ОДА згідно зі схемою планування, що додається. Визначено категорію земель як землі житлової та громадської забудови (запасу), склад угідь під проектними присадибними ділянками - одно- та двоповерхової житлової забудови, під проектними ділянками для ведення садівництва - рілля, проектними вулицями - вулиць, набережних, площ. Надано згоду на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у приватну власність громадянам міста Кіровограда за рахунок земель запасу по проїзду Підлісному згідно зі схемою планування, розробленою під забудову індивідуальними житловими будинками для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та ведення садівництва згідно з додатком 2, зокрема ОСОБА_3 (площа земельної ділянки для ведення садівництва 1200 м2.
Рішенням десятої сесії п`ятого скликання Кіровоградської міської ради від 16.09.2008 р. №1259 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_3 " затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, акт визначення збитків та передано ОСОБА_3 у власність земельну ділянку по проїзду Підлісному загальною площею 2200 кв.м, з них: 1 000,00 кв. м (землі одно- та двоповерхової житлової забудови) для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), 1 200 кв. м (рілля) для ведення садівництва за рахунок земель житлової та громадської забудови, що перебувають у запасі (а.с.25, зі зворотного боку).
Відповідно до витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку №НВ-995[телефон приховано] від 16.02.2026 р. встановлено, що земельна ділянка з кадастровим номером [номер приховано]:04:046:0093, розташована за адресою: АДРЕСА_1 відноситься до категорії земель - землі житлової та громадської забудови, вид цільового призначення земельної ділянки - ведення садівництва та зареєстрована у Кіровоградському районному відділі КРФ ДП "ЦДЗК при Держкомземі України" 30.10.2008 р. (а.с.214-219).
Рішенням Кіровського районного суду м. Кіровограда від 11.04.2013 р. у справі №1109/10742/12 за позовом прокурора м. Кіровограда в інтересах Державної інспекції сільського господарства в Кіровоградській області до ОСОБА_2 про визнання недійсним державного акта на право власності на землю та скасування його державної реєстрації, в задоволенні позову відмовлено (а.с.122-131).
З огляду на викопіювання із плану зонування м. Кіровограда (м. Кропивницького), встановлено, що земельна ділянка з кадастровим номером [номер приховано]:04:046:0093 розташована у зонах Р-2 (рекреаційні зони активного відпочинку) та ТР-2 (зони магістральних вулиць, майданів (у червоних лініях).
На думку позивача рішення про затвердження планування м. Кропивницького є протиправним, оскільки воно, не відповідає відомостям з ДЗК, відповідно до яких земельна ділянка має функцональне використання для сільськгоподарського господарства.
Колегія суддів зазначає, що стаття 264 КАС України визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень та містить такі норми:
1. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:
1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
2. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
3. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
9. Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.
Згідно з частиною 2 статті 265 КАС України нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Відповідач наголошує, що План зонування міста в частині віднесення земельної ділянки до земель у зонах Р-2 (рекреаційні зони активного відпочинку) та ТР-2 (зони магістральних вулиць, майданів (у червоних лініях) відповідає Генеральному Плану міста, який визначає вказану територію як лісопрак.
Колегія суддів важає обгрунтованими доводи відповідача в цій частині та зазначає, що затверджене зонування території земельної ділянки з кадастровим номером [номер приховано]:04:046:0093 відповідає раніше прийнятим рішенням щодо планування і забудови території міста Кіровограда, а саме Генеральному плану міста Кіровограда, та здійснене з дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Встановлення на ній територіальної (функціональної) зони Р-2 та ТР-2 узгоджується із функціональним призначенням території, визначеним Генеральним планом міста Кіровограда (існуючий лісопарк), який має вищу юридичну силу, є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Пункт 86 рішення Кіровоградської міської ради №112 від 26.09.2006 року та рішення №1260 від 16.09.2008 року, на неврахування яких відповідачем при затвердженні зонінгу посилається суд першої інстанції, не є актами містобудівної документації і не визначають функціональне призначення території. Проектування житлового масиву та встановлення категорії земель житлової та громадської забудови на території лісопарку суперечить Генеральному плану міста і режиму використання рекреаційних зон. Цільове призначення земельної ділянки повинно було відповідати чинному на момент його встановлення Генеральному плану міста, зміни до якого у подальшому не вносились. Згідно з Генеральним планом земельна ділянка належить до лісопарку, територія якого не розглядалася для перспективного житлового будівництва.
Доказів того, що на момент розроблення у 2012 - 2013 роках Плану зонування території міста Кіровограда на спірній земельній ділянці існувала забудова, що мало б бути враховано замовником та розробником містобудівної документації на етапі її розроблення і затвердження з урахуванням сучасного використання землі, суду не надано.
На етапі проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту містобудівної документації тодішня власниця земельної ділянки ОСОБА_2 , не скористалася правом внесення пропозицій чи зауважень до проекту Плану зонування території.
Отже, ОСОБА_2 не освоювала цю земельну ділянку, а після затвердження у 2013 році Плану зонування території міста Кіровограда не оскаржувала цей нормативно-правовий акт в частині зонування території належної їй земельної ділянки та поміщення її у територіальну (функціональну) зони Р-2 ТР-2, з підстав належності земельної ділянки до території житлової забудови.
В свою чергу, ОСОБА_1 особисто набув суб`єктивні (речові) права на цю земельну ділянку у 2024 році. Перед цим він мав можливість ознайомитися з Генеральним планом та Планом зонування міста Кропивницького та перевірити, який режим забудови (містобудівний регламент) діє на цій земельній ділянці, які умови та обмеження у використанні території у межах визначеної функціональної зони, чи може використовуватися ця земельна ділянка під садибну забудову.
Отже, за наслідками розгляду справи судом не встановлено обставин, які свідчать про незаконність рішення Кіровоградської міської ради №2456 від 17.09.2013 року "Про затвердження містобудівної документації "План зонування території міста Кіровограда" в оскарженій позивачем частині чи невідповідність його правовим актам вищої юридичної сили.
Вищенаведене залишилось поза увагою суду першої інстанції, внаслідок чого суд дійшов необгрунтованого висновку про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог.
З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції слід скасувати в частині задоволених позовних вимог ОСОБА_1 , а також в частині стягнення судового збору та ухвалити в цій частині нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог.
Рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог сторонами не оскаржеується, відтак суд апеляційної інстанції залишає його без змін.
Відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
У зв`язку з тим, що суд апеляційної інстанції ухвалює рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись ст. 243, 308, 310, 315, 317, 321, 325 КАС України, суд,
УХВАЛИВ:
Апеляційну скаргу Кропивницької міської ради - задовольнити.
Рішення Кіровоградського окружного адмінітсративного суду від 13.03.2026 в адміністративній справі № 340/7334/25 в частині задоволених позовних вимог ОСОБА_1 - скасувати та ухвалити нову постанову.
Відмовити ОСОБА_1 в задоволенні позовних вимог до Кропивницької міської ради про визнання протправним та скасування рішення Кіровоградської міської ради від 17.09.2013 р. №2456 "Про затвердження містобудівної документації "План зонування території м. Кіровограда" в частині затвердження містобудівної документації "План зонування території міста Кіровограда", якою віднесено земельну ділянку площею 0,12 га по проїзду Підлісному у м. Кропивницькому з кадастровим №[номер приховано]:04:046:0093 частково до територій з функціональним призначенням Р-2 (рекреаційної зони активного відпочинку) та ТР-2 (зони магістральних вулиць, майданів в межах червоних ліній).
Рішення Кіровоградського окружного адмінітсративного суду від 13.03.2026 в адміністративній справі № 340/7334/25 в частині розподілу судових витрат - скасувати та розпділ судових витрат не здійснювати.
В іншій частині рішення Кіровоградського окружного адмінітсративного суду від 13.03.2026 в адміністративній справі № 340/7334/25 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту ухвалення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів.
Постанова в повному обсязі складена 28.07.2026.
Головуючий - суддя О.О. Круговий
суддя А.В. Шлай
суддя Н.І. Малиш