Постанова № 141414940 у справі № 400/10009/25 від 11.11.2026

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 листопада 2026 року

м. Київ

справа № 400/10009/25

адміністративне провадження № К/990/33604/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Бучик А. Ю.,

суддів: Коваленко Н.В., Рибачука А.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 07.05.2026 (суддя Бульба Н.О.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.06.2026 (колегія суддів: Вербицька Н.В., Джабурія О.В., Кравченко К.В.) у справі № 400/10009/25 за позовом заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі відділу охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради до Миколаївської єврейської релігійної громади, третя особа Громадська організація "Фонд Збереження Духовної Спадщини", про зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У вересні 2025 року перший заступник керівника Окружної прокуратури м. Миколаєва в інтересах відділу охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовною заявою, в якій просив зобов`язати Миколаївську єврейську релігійну громаду провести першочергові заходи щодо приведення пам`ятки архітектури місцевого значення "Синагога. 1822 рік" по вул. Шнеєрсона, 13 в м. Миколаєві до належного стану, а саме: провести фахове технічне обстеження пам`ятки архітектури; здійснити невідкладні консерваційні і протиаварійні роботи/заходи згідно з висновками та рекомендаціями технічного звіту для убезпечення пам`ятки архітектури від подальшого руйнування; забезпечити проведення комплексних ремонтно-реставраційних робіт на об`єкті з елементами з відновлення.

На обґрунтування позовних вимог перший заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва зазначив, що пам`ятка архітектури місцевого значення "Синагога. 1822 рік" по вул. Шнеєрсона, 13 в м. Миколаєві перебуває у власності Миколаївської єврейської релігійної громади. Між відділом охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради (тепер відділ охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради) та Миколаївською єврейською релігійною громадою 26.05.2003 укладено охоронний договір № 1 на пам`ятку архітектури місцевого значення "Синагога.1822 рік" по вул. Карла Лібкнехта (тепер Шнеєрсона), 13 в м. Миколаєві. На момент укладення у 2003 році охоронного договору відповідач усвідомлював свої обов`язки стосовно пам`ятки архітектури та зобов`язувався їх виконувати у повному обсязі. Зокрема, останній взяв на себе пам`яткоохоронні та відновлювальні зобов`язання щодо об`єкта культурної спадщини по вул. Шнеєрсона, 13 в м. Миколаєві, який потребував негайного проведення ремонту в цілому. Станом на час звернення до суду пам`ятка архітектури місцевого значення перебуває в аварійному стані та під безпосередньою загрозою повного фактичного знищення внаслідок тривалого невжиття власником пам`ятки Миколаївською єврейською релігійною громадою заходів, спрямованих на збереження та відновлення пам`ятки архітектури, зокрема невиконання робіт по реабілітації та реставрації будівлі та споглядацької позиції уповноваженого державою органу - Відділу охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради.

На переконання прокурора, тривала бездіяльність контролюючих органів щодо вжиття своєчасних та ефективних заходів, у тому числі цивільно-правового характеру, спрямованих на приведення пам`ятки архітектури у належний стан та її збереження, фактично сприяє недобросовісному власнику у порушенні вимог законодавства, а отже й інтересів держави.

2. Миколаївський окружний адміністративний суд ухвалою від 07.05.2026 провадження у справі закрив.

3. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 24.06.2026 ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 07.05.2026 залишив без змін.

4. Не погодившись із судовими рішеннями, заступник керівника Одеської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить їх скасувати та передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

5. Верховний Суд ухвалою від 28.07.2026 відкрив касаційне провадження.

6. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить відмовити у її задоволенні, а судові рішення залишити без змін.

Від решти учасників справи відзиви не надходили.

7. У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників про розгляд справи за їх участю справа розглядається в порядку письмового провадження.

8. Заслухавши суддю-доповідача та дослідивши матеріали справи, колегія суддів вирішила, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов висновку, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з позовом про зобов`язання відповідача провести технічне обстеження; здійснити невідкладні консерваційні і протиаварійні роботи/заходи та провести комплексні ремонтно-реставраційні роботи на об`єкті з елементами відновлення, а отже прокурор повинен був навести інші, аніж ним було вказано у позовній заяві, обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у суді, визначити інший суб`єктний склад учасників справи.

Також суд зазначив, що Закон України від 8 червня 2000 року № 1805-III "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон № 1805-III) не містить норм, які б надавили відповідному органові охорони культурної спадщини право на звернення до суду з іншими позовними вимогами, аніж про викуп пам`ятки або про відшкодування відповідачем шкоди, завданої внаслідок недотримання ним вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини та невиконання своїх обов`язків як власника такого об`єкта.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

10. На обґрунтування касаційної скарги заступник керівника Одеської обласної прокуратури зазначає, що суди попередніх інстанцій помилково застосували пункт 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та не врахували висновки Великої Палати Верховного Суду щодо застосування положень статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру", викладені у постановах від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18 та від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18, і правову позицію, висловлену Верховним Судом у постановах від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17 та від 25 лютого 2021 року у справі № 912/9/20 про те, що нормативно-правові акти не можуть обмежувати перелік предметів і підстав позовів для центральних органів виконавчої влади; висновки щодо застосування пункту 4 частини першої статті 19 КАС України у подібних правовідносинах, що виникають з приводу адміністративних договорів, викладені у постановах Верховного Суду від 23 грудня 2019 року у справі № 806/1536/18, від 06 грудня 2023 року у справі № 380/4498/20, від 08 травня 2024 року у справі № 240/17530/23, від 20 січня 2025 року у справі № 120/10793/22, від 14 лютого 2025 року у справі № 380/9422/21. Крім того, апеляційний суд не врахував висновки щодо застосування частини другої статті 6 Закону № 1805-III у питанні права прокурора звертатися до суду в інтересах держави в особі органів охорони культурної спадщини, викладені у постановах Верховного Суду від 28 квітня 2021 року у справі № 160/13338/20, від 02 вересня 2021 року у справі № 280/3319/20, від 29 листопада 2021 року у справі № 280/1426/20, від 17 листопада 2022 року у справі № 640/16767/21, від 25 січня 2023 року у справі № 360/4159/21, від 08 жовтня 2023 року у справі № 640/4637/21, від 20 березня 2024 року у справі № 620/17968/21, від 08 травня 2024 року у справі № 240/17530/23, від 06 серпня 2024 року у справі № 160/17086/23, від 24 січня 2025 року у справі № 560/5184/24, від 14 серпня 2025 року у справі № 380/9422/21, від 27 січня 2026 у справі № 400/1773/25.

Прокурор вказує, що Закон України від 19 лютого 2024 року № 4059-IX "Про Державний бюджет України на 2025 рік" не передбачає видатків на виконання статті 21 Закону № 1805-III, а примусове відчуження пам`ятки культурної спадщини не призведе до захисту державних інтересів, оскільки невирішеним залишається питання фінансування проведення реставраційних робіт пам`ятки та компенсації завданої об`єкту культурної спадщини шкоди.

Натомість ефективним способом захисту інтересів держави у спірних правовідносинах є зобов`язання Миколаївської єврейської релігійної громади в судовому порядку привести вказану пам`ятку архітектури у належний стан шляхом проведення відповідних ремонтних та реставраційних робіт.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також враховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.

12. Відповідно до частин третьої - п`ятої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

13. Участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.

14. Тому прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18, від 05 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а та від 05 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18.

15. Конституційний Суд України Рішенням від 03.12.2025 №6-р(ІІ)/2025 у справі № 3-28/2024 (59/24) щодо представництва прокурором інтересів держави в суді визнав такими, що є неконституційними окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону №1697-VII зі змінами в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв`язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

При цьому, окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону №1697-VII зі змінами, визнані неконституційними, втрачають чинність із 1 січня 2027 року.

16. Однак, під час вирішення спору по суті колегія суддів не може не зважати на оцінку Конституційним Судом України відповідного припису абзацу першого частини третьої статті 23 Закону №1697-VII про неконституційність повноваження прокурора здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв`язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

17. Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

18. У справі, яка розглядається, стверджувалось, що захист інтересів держави у спірних правовідносинах у обраний прокурором спосіб має здійснювати саме відділ охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради, який, на думку прокурора, уповноважений на звернення до суду шляхом пред`явлення до власника пам`ятки позову про зобов`язання відновити пам`ятку. Прокурор наголошував, що захист інтересів держави у такий спосіб не здійснюється, а тому в цьому випадку у прокурора виникли підстави для звернення до суду з цим позовом саме в особі відділу охорони культурної спадщини.

19. Колегія суддів зазначає, що частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, однак виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

20. З такими приписами процесуального та матеріального закону перекликаються норми пункту 5 частини першої статті 19 КАС України, за змістом яких юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

21. У постанові Верховного Суду від 07.09.2018 у справі № 824/2473/15-а зазначено, що з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб`єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.

22. У цій же постанові Верховного Суду зазначено, що широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб`єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.

23. Також підкреслено, що звернення до суду є способом реалізації компетенції відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

24. Тому констатовано, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.

25. Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду України від 09.10.2012 у справі № 21-177а12, від 22.09.2015 у справі № П/811/3781/14 та постановах Верховного Суду від 06.03.2018 у справі № 826/7962/16, від 06.06.2018 у справі № П/811/289/16, від 13.06.2018 у справі № 815/332/17 та від 22.08.2018 у справі № 818/1735/17.

26. Спеціальним законом, який безпосередньо регламентує правовідносини у сфері охорони культурної спадщини та визначає вичерпний перелік випадків, за яких уповноважений орган охорони культурної спадщини як суб`єкт владних повноважень має право на звернення до суду, конкретний спосіб реалізації такого права, є Закон № 1805-III.

27. Стаття 21 вказаного Закону передбачає право відповідного органу охорони культурної спадщини на пред`явлення позову до власника пам`ятки, якщо в результаті його дій або бездіяльності пам`ятці загрожує пошкодження або знищення, і якщо власник пам`ятки не вживає заходів щодо її збереження, зокрема у зв`язку з неможливістю створення необхідних для цього умов. Такий позов може бути пред`явлено й без попередження у разі невідкладної необхідності забезпечення умов для збереження пам`ятки.

28. Отже, спеціальний закон (стаття 21 Закону № 1805-III) чітко встановлює спосіб захисту інтересів держави в суді уповноваженим на це органом охорони культурної спадщини у разі, якщо пам`ятці загрожує пошкодження, руйнування чи знищення внаслідок недобросовісних дій або бездіяльності власника пам`ятки, що мало місце й у спірних в цій справі правовідносинах, а саме - шляхом пред`явлення позову про викуп пам`ятки. Іншого правового регулювання закон не містить.

29. Стаття 27 Закону № 1805-III передбачає, що у разі, коли пам`ятці загрожує небезпека пошкодження, руйнування чи знищення, власник або уповноважений ним орган, особа, яка набула права володіння, користування чи управління, зобов`язані привести цю пам`ятку до належного стану (змінити вид або спосіб її використання, провести роботи з її консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування).

Якщо власник або уповноважений ним орган, особа, яка набула права володіння, користування чи управління, самостійно не здійснюють заходів, передбачених у частині першій цієї статті, то відповідний орган охорони культурної спадщини може зобов`язати їх здійснити ці заходи, видавши відповідне розпорядження.

У разі, коли власник або уповноважений ним орган, особа, яка набула права володіння, користування чи управління, не в змозі виконати розпорядження органу охорони культурної спадщини щодо охорони пам`ятки, орган охорони культурної спадщини може вжити необхідних заходів самостійно (повністю або частково), профінансувавши їх за рахунок спеціальних коштів на фінансування охорони культурної спадщини.

30. Проаналізувавши викладені у цій постанові норми права, які підлягають застосуванню у спірних правовідносинах та їх урегульовують, а також враховуючи висновки Верховного Суду щодо їх застосування, колегія суддів дійшла висновку про те, що відділ охорони культурної спадщини управління з питань культури та охорони культурної спадщини міської ради не наділений правом на звернення до суду з позовом про зобов`язання власника пам`ятки містобудування та архітектури провести відновлювальні роботи такої пам`ятки. Прямої вказівки на це в законі немає.

31. Тому Верховний Суд вважає, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з указаним позовом.

32. У спірних правовідносинах такий орган відсутній взагалі, а отже прокурор повинен був навести інші, аніж ним було вказано у позовній заяві, обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у суді, визначити інший суб`єктний склад учасників справи.

33. Правовідносини подібні до тих, що склалися у справі, яка розглядається, вже були предметом розгляду у Верховному Суді.

34. Так, Верховний Суд, переглядаючи в касаційному порядку справу № 420/28679/23, у постанові від 24.02.2025, проаналізувавши спеціальний Закон, який безпосередньо регламентує правовідносини у сфері охорони культурної спадщини та визначає вичерпний перелік випадків, за яких уповноважений орган охорони культурної спадщини як суб`єкт владних повноважень має право на звернення до суду, конкретний спосіб реалізації такого права, дійшов висновку, що стаття 21 Закону № 1805-III чітко встановлює спосіб захисту інтересів держави в суді уповноваженим на це органом охорони культурної спадщини у разі, якщо пам`ятці загрожує пошкодження, руйнування чи знищення внаслідок недобросовісних дій або бездіяльності власника пам`ятки, шляхом пред`явлення позову про викуп пам`ятки. Іншого правового регулювання закон не містить.

У цій справі Верховний Суд виклав висновок про відсутність у Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації права на звернення до суду з позовом про зобов`язання власника пам`ятки містобудування та архітектури відновити таку пам`ятку. Прямої вказівки на це в законі немає.

Тобто констатовано, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з вказаним позовом.

35. Застосовуючи наведені правові висновки Верховного Суду до спірних правовідносин, які виникли у справі, яка переглядається, колегія суддів вважає, що у Відділу охорони культурної спадщини управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради відсутнє право на звернення до суду з адміністративним позовом про зобов`язання релігійної громади провести обстеження пам`ятки архітектури, здійснити невідкладні консерваційні і протиаварійні роботи та забезпечити проведення комплексних ремонтно-реставраційних робіт на об`єкті з елементами з відновлення, а тому таке право відсутнє й у прокурора, який діє в інтересах Держави в особі вказаного органу.

Вказаний висновок підтвердив Верховний Суд у постанові від 08.04.2026 у справі № 400/8333/24.

36. Враховуючи наведене, колегія суддів констатує, що суд апеляційної інстанції дійшов законного та обґрунтованого висновку про закриття провадження у цій справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України, а саме - якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Тобто цей спір у наявному суб`єктному складі не може бути вирішено судом будь-якої юрисдикції.

37. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

38. Враховуючи наведене, суд касаційної інстанції не встановив неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального чи порушення норм процесуального права, у зв`язку з чим касаційну скаргу слід залишити без задоволення.

39. Зважаючи на результат касаційного перегляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Заступника керівника Одеської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 07.05.2026 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.06.2026 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач А. Ю. Бучик

Судді: Н.В. Коваленко

А. І. Рибачук